DOF: 19/02/1996
PROGRAMA de Desarrollo Educativo 1995-2000.
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Diario Oficial de la Federación 1996

PROGRAMA DE DESARROLLO EDUCATIVO 1995-2000

NOTA PRELIMINAR

En atención a lo dispuesto por el artículo 9 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, así como por los artículos 16, 17, 22, 23, y 29 de la Ley de Planeación, la Secretaría de Educación Pública presenta el Programa de Desarrollo Educativo 1995-2000, el cual se inscribe dentro de los lineamientos del Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000.

El Programa recoge las contribuciones que efectuaron los participantes en los diez Foros de Consulta Popular del sector educativo con vistas a la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000. En los Foros de Consulta Popular se abordaron los temas de justicia educativa, educación básica, educación media superior y superior, organización del sistema educativo, participación social, formación de maestros, educación para adultos vinculada con las necesidades sociales y productivas y educación y sociedad.

De manera especial fueron consideradas las 10 Propuestas para Asegurar la Calidad de la Educación Básica presentadas por el Sindicato Nacional de  Trabajadores de la Educación. Participaron, además, maestros, padres de familia, autoridades educativas de los estados, universidades, legisladores, la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior, escuelas particulares, especialistas en la materia, académicos e investigadores, organizaciones sociales y diversos sectores de la sociedad mexicana. Se sumó la presencia de instituciones del sector público como la Secretaría de Desarrollo Social, el IMSS, el DIF y la Secretaría de Salud, lo que propició una orientación integral a las propuestas planteadas en los foros. En reuniones plenarias y mesas de trabajo se efectuaron 66 eventos educativos de carácter regional, estatal y nacional, en los que se presentaron cerca de 4 000 ponencias y se contó con la asistencia de más de 6 000 participantes.

INTRODUCCION

El Programa de Desarrollo Educativo parte de la convicción de que hoy, como nunca antes, la verdadera riqueza de los países radica en las cualidades de las personas que los integran.

Es el actuar humano el que transforma la naturaleza para crear mejores condiciones de existencia y el que forma y mantiene instituciones que permiten a individuos y sociedades la convivencia en la paz y en la superación constante. En suma, es la capacidad de las mujeres y los hombres la que define los límites y posibilidades del bienestar de las naciones.

El desarrollo al que podemos aspirar a finales del Siglo XX exige cambios profundos en los comportamientos que sólo pueden ser producto de la educación. En consecuencia, este Programa considera a la educación factor estratégico del desarrollo, que hace posible asumir modos de vida superiores y permite el aprovechamiento de las oportunidades que han abierto la ciencia, la tecnología y la cultura de nuestra época.

El Programa se enmarca en el concepto de desarrollo humano: pretende lograr equidad en el acceso a las oportunidades educativas y establecer condiciones que permitan su aprovechamiento pleno; trata de asegurar que la educación permanezca abierta también para las generaciones futuras, conforme a una visión de desarrollo sostenible; se dirige a alentar la participación y responsabilidad de los principales agentes que intervienen en los procesos educativos y a formar seres humanos que participen responsablemente en todos los ámbitos de la vida social; además, se orienta a estimular la productividad y creatividad en el desempeño de todas las actividades humanas.

El Programa tiene como propósito dar realización plena a los principios y mandatos contenidos en el Artículo Tercero Constitucional y en las disposiciones de la Ley General de Educación, que introduce innovaciones trascendentes. Igualmente, el Programa especifica los objetivos y las estrategias generales establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000. Se nutre de las muy variadas aportaciones realizadas por los diversos actores que participan en el quehacer educativo.

Las acciones de este Programa se inscriben en nuestra tradición educativa, comprometida con los anhelos de libertad y justicia. Desde que surgimos como Nación independiente los mexicanos hemos visto en la educación el camino viable para superar la pobreza, combatir la ignorancia y la desigualdad.

El esfuerzo que ahora se emprende, se inspira en las mejores experiencias educativas del pasado reciente y se propone reafirmar los postulados que les dieron origen:

        El de la educación popular, realizado en la obra de los maestros misioneros que, animados por José Vasconcelos, llevaron la alfabetización y la educación primaria a las regiones rurales e impulsaron, mediante su acción, el desarrollo económico y cultural de las comunidades. Este postulado motivó también la creación del sistema de educación secundaria, que se convirtió no sólo en la escuela de la adolescencia, sino en el instrumento para acercar la educación media superior y superior a las clases populares de nuestro país.

        El de la educación como fundamento de la unidad nacional y la igualdad de oportunidades, postulado que sustentó la creación del libro de texto gratuito, hecho realidad por Jaime Torres Bodet.

        El de mejorar permanentemente la educación mediante la mayor preparación de los maestros, cumplido en su tiempo con la Escuela Normal Rural y el Instituto Federal de Capacitación del Magisterio, instituciones que convirtieron en maestros a mexicanos con mínima preparación, pero poseedores de un espíritu de cambio entregados generosamente a la construcción de una Nación libre y soberana.

        El de un compromiso singular con la población indígena y con la diversidad étnica y cultural del país que ha dado origen a la educación bilingüe y bicultural.

        Los principios de libertad de cátedra y de investigación, que planteados como autonomía científica en sus orígenes por Justo Sierra, hoy dan sentido y fortalecen a las instituciones de educación superior.

El Programa también define un conjunto de tareas para consolidar innovaciones que están en marcha a partir del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica. La federalización ha permitido el mejoramiento en la prestación de los servicios y ha hecho posible la aplicación de modalidades diversas, según las características de cada estado y región, sin que se vea afectada la unidad esencial de la educación nacional. La responsabilidad compartida de los distintos órdenes de gobierno y la suma de voluntades en torno a objetivos comunes, permitirán una participación cada vez más amplia no sólo de las autoridades estatales y municipales, sino también de los padres de familia y de las organizaciones sociales, en el diseño y ejecución de proyectos educativos.

El Programa considera, asimismo, la perspectiva del porvenir previsible, ya que en buena medida, educar es pretender la transformación del ser humano conforme a una concepción del futuro. De ahí la necesidad de avizorar algunas tendencias que plantean serios desafíos a la educación, pero que también abren oportunidades para resolver muchos de sus problemas.

El acelerado desarrollo de la ciencia y la tecnología provoca la obsolescencia rápida de gran parte del conocimiento y de la preparación adquirida. Por lo tanto, la educación tenderá a disminuir la cantidad de información, a cambio de reforzar valores y actitudes que permitan a los educandos su mejor desarrollo y desempeño, así como a concentrarse en los métodos y prácticas que les faciliten aprender por sí mismos. Como consecuencia de ese mismo fenómeno, otra concepción habrá de cambiar: hasta ahora la educación ha sido un asunto primordialmente de la niñez y de la juventud; en adelante lo será durante toda la vida, por lo que se deberá estimular la conciencia de su necesidad y crear los mecanismos para institucionalizar la educación permanente a gran escala. Obliga, además, a fortalecer desde la educación básica el interés y el aprecio por el conocimiento científico y técnico.

Las nuevas tecnologías de la información disminuyen distancias, desvanecen fronteras e impulsan cambios en la interacción de las personas. Se vigoriza así la tendencia hacia la mundialización. La educación deberá, por tanto, fortalecer en los educandos el sentido de pertenencia y sobre todo, de responsabilidad con cada uno de los ámbitos de que forman parte: la familia, la comunidad, la nación, la humanidad. La educación tendrá que reafirmar su carácter nacionalista de manera compatible con las nuevas responsabilidades surgidas de un mundo cada vez más interdependiente.

El avance de las comunicaciones electrónicas ha fortalecido la influencia de los medios de comunicación de masas y de las redes de información, en mengua del papel de la escuela y la familia, instituciones tradicionalmente consideradas como principales agentes educativos. En consecuencia, la educación ha de esforzarse por emplear estos medios para enriquecer la enseñanza en sus diferentes tipos y modalidades; igual importancia tendrá su utilización en la educación informal.

Por otra parte, la dinámica de la sociedad permite apuntar las siguientes tendencias:

        La creciente urbanización que habrá de intensificarse en los próximos años, impone a la educación la necesidad de fomentar valores, actitudes y comportamientos que propicien una mejor convivencia en ciudades y aglomerados urbanos.

        Los procesos de politización, resultado del desarrollo social y de la mayor interdependencia e información, fortalecen tendencias participativas y democratizadoras. Como lo señaló Juárez, el destino de la  humanidad es la democracia. La educación deberá fomentar valores y actitudes que devengan en conductas auténticamente democráticas y contribuyan al respeto y vigencia de los derechos humanos, en todos los ámbitos de la vida social, pasando por la familia y la escuela y tocando todos los espacios de convivencia.

        La mayor conciencia de la situación de la mujer y de sus potencialidades como factor esencial en la solución de muchos de los problemas ancestrales y en la modernización de las sociedades, ha identificado el tema de su educación como el de mayor importancia para superar su rezago, lograr su incorporación plena a las nuevas oportunidades de vida y, por su crucial posición familiar, para el cambio de comportamientos, percepciones, actitudes y hábitos. Por lo tanto, en todos los tipos, niveles y modalidades educativos tendrá que darse atención especial a la mujer, de modo que se estimule su participación, se ayude a superar las condiciones que explican su atraso y se amplíen las expectativas del papel que ella puede desempeñar en todos los campos de la actividad humana, al margen de prejuicios y discriminaciones.

        El deterioro ecológico mundial exige crear conciencia acerca de la gravedad del problema y la necesidad de adoptar conductas que favorezcan el equilibrio y el mejoramiento de la ecología. La educación deberá incluir, cada vez más, contenidos orientados a la creación de una nueva cultura ecológica que detenga la destrucción del medio ambiente y garantice la cooperación de la población en las acciones de mejoramiento ambiental.

Los propósitos fundamentales que animan al Programa de Desarrollo Educativo son la equidad, la calidad y la pertinencia de la educación.

La lucha contra la desigualdad define, en buena medida, la historia política de México, explica además muchas de las inconformidades que hoy se expresan en diversos ámbitos de nuestra vida social. Desde "Los Sentimientos de la Nación" de Morelos hasta los anhelos de justicia social de la Revolución, la desigualdad de la sociedad mexicana ha sido fuente de ideas reivindicatorias, de planes políticos, de sueños y utopías, pero siempre se ha visto en la educación la esperanza de un mañana mejor. El Programa intenta, en consecuencia, ampliar crecientemente la cobertura de los servicios educativos, para hacer llegar los beneficios de la educación a todos, independientemente de su ubicación geográfica y de su condición económica o social.

La equidad hace referencia también a la calidad de la educación que se imparte. La desigualdad y heterogeneidad de condiciones sociales se reflejan en la educación y se traducen en disparidades en la calidad de la enseñanza y en sus resultados. Por eso, el Programa pretende lograr servicios educativos de calidad, sobre todo aquellos que se prestan en situaciones de mayor marginación.

En la educación básica se fortalecerán y perfeccionarán los programas que tienen como finalidad compensar la desigualdad económica y la falta de un ambiente propicio para el desarrollo educativo de los niños, así como estimular a los maestros para realizar mejor su labor y permanecer por más tiempo en las zonas donde más se les necesita.

La educación es una vía hacia una mejor manera de vivir. No puede estar desvinculada de las necesidades e intereses del educando, sino que ha de ser pertinente a sus condiciones y aspiraciones, y servir al mantenimiento y superación de las comunidades y de la sociedad en general. La búsqueda de pertinencia en todos los tipos, niveles y modalidades de la educación es un propósito general del Programa.

La calidad de la educación ha sido una preocupación permanente de todos los que intervienen en el proceso educativo o se enfrentan a sus resultados. La calidad de este servicio es producto de un conjunto de factores que concurren en diversos momentos y circunstancias. Cuando se ha avanzado en ella, aparecen nuevas expectativas más difíciles de alcanzar. Por eso, la calidad es una carrera continua en la búsqueda del mejoramiento, que requiere de un esfuerzo constante de evaluación, actualización e innovación.

El Programa considera al maestro como el agente esencial en la dinámica de la calidad, por lo que otorga atención especial a su condición social, cultural y material. Para ello, será necesario reforzar los canales de comunicación que faciliten el diálogo permanente con los maestros. El Programa establece como prioridades la formación, actualización y revaloración social del magisterio en todo el sistema educativo.

Los medios electrónicos abren nuevas posibilidades en la búsqueda de la equidad, la calidad y la pertinencia. El Programa sugiere, por lo tanto, la investigación y uso de nuevos medios y métodos que hagan posible, a la vez, la educación masiva y diferenciada, ya que con los recursos tradicionales resultaría imposible intentar resolver el rezago educativo actual y enfrentar los retos de una demanda creciente de educación de calidad, para todos y durante toda la vida.

El Programa también define prioridades. Todos los tipos, niveles y modalidades educativos son importantes, pues responden a necesidades y aspiraciones individuales y sociales. Sin embargo, por razones éticas, jurídicas, de búsqueda de eficacia y por sus mayores consecuencias positivas en ámbitos más amplios, en el Programa se otorga la mayor prioridad a la educación básica. En ella se adquieren valores, actitudes y conocimientos que toda persona debe poseer a fin de alcanzar la oportunidad de su desarrollo individual y social.

En este tipo de educación el Programa establece que merecerán atención preferente los grupos sociales más vulnerables, tales como los  que habitan en zonas rurales y urbano-marginadas, las personas con discapacidad, los jornaleros agrícolas migrantes y en particular, los indígenas. Especial atención se prestará al desarrollo educativo de la mujer. La educación para adultos asumirá el reto que representa el rezago en educación básica y pondrá énfasis en la formación para el trabajo.

Dentro de este contexto general, la estructura por edades de la población traerá consecuencias para el sistema educativo. Durante los próximos cinco años que comprende el Programa, aumentará la población atendida en educación básica y su distribución cambiará por la distinta dinámica de cada nivel: en el preescolar se estima un incremento de 20 por ciento, mientras que en primaria se considera que permanecerá prácticamente estable. El número de educandos en la secundaria se elevará en 23 por ciento.

En lo que respecta a la educación media superior, el crecimiento será de 30 por ciento, en tanto que en la educación superior se espera un aumento de la población escolar de 27 por ciento; este último incluye un incremento del 100 por ciento en la población atendida en los estudios de posgrado.

El Programa refleja la complejidad del sector y cubre los muy diversos aspectos que forman parte del sistema educativo nacional. Va más allá del simple enunciado de acciones que impediría apreciar los problemas de la educación en su verdadera magnitud y procura ubicarlos en su contexto real, ponderando las estrategias para atenderlos.

El Programa es flexible; se presenta abierto al análisis y la discusión; reconoce, además, la necesidad de ser enriquecido, en el curso de su ejecución, con la experiencia surgida del contacto con la realidad.

Estas son las orientaciones y características generales del Programa de Desarrollo Educativo 1995-2000. Sin embargo, la educación es un proceso continuo y de largo plazo que no puede circunscribirse a periodos gubernamentales. Nuestra responsabilidad no es sólo con las generaciones actuales; tenemos en el presente que construir las bases del futuro.

El desarrollo educativo debe ser sustentable, es decir que las próximas generaciones de mexicanos tengan garantizado el acceso a la educación, de ser posible, mejor hoy que en el pasado y mejor mañana que en el presente. Por eso, también debemos trabajar para las generaciones del futuro mediante ejercicios prospectivos que permitan anticipar necesidades del porvenir y bases organizativas que empiecen a preparar soluciones a los problemas que seamos capaces de vislumbrar.

Enfrentar el rezago, ampliar la cobertura de los servicios educativos, elevar su calidad, mejorar su pertinencia, introducir las innovaciones que exige el cambio y anticipar necesidades y soluciones a los problemas previsibles, son los desafíos que habremos de enfrentar. Hacer en suma, de la tarea educativa un puente al futuro.

Los recursos financieros han sido y serán siempre insuficientes para la gran tarea educativa. Se hará de ellos un uso más racional y se buscará incrementarlos por todas las vías posibles.

Convocamos a la sociedad para que, con proyectos que tengan como propósito la justicia y el mejoramiento de la nación, se solidarice con la realización de este Programa enriqueciéndolo con su imaginación y creatividad; juntos estaremos construyendo el porvenir de México.

I. EDUCACION BASICA.

1. DIAGNOSTICO Y RETOS

Por más de setenta años, la prioridad de la política educativa del Estado ha consistido en extender la educación básica a un mayor número de mexicanos. Durante décadas, el esfuerzo de la Nación se concentró en multiplicar las posibilidades de acceso a la enseñanza primaria. Más adelante, se impulsaron los niveles de preescolar y secundaria para conformar el concepto de una educación básica continua e internamente congruente que el Estado está obligado a proporcionar.

La prioridad otorgada a la educación básica corresponde a un reclamo permanente de la sociedad. Para los mexicanos, una educación pública laica, obligatoria y gratuita constituye el medio por excelencia para el mejoramiento personal, familiar y social. Al mismo tiempo, la sociedad confía a la escuela el fortalecimiento de valores éticos y cívicos que garantizan la convivencia armónica y que nos confieren identidad como Nación.

En los linderos del fin de siglo conserva plena vigencia la necesidad de mejorar la calidad de la educación básica y de extenderla a los grupos sociales que aún la reciben en forma insuficiente. En la educación básica han de adquirirse valores esenciales, conocimientos fundamentales y competencias intelectuales que permitan aprender permanentemente; en ella se despiertan la curiosidad y el gusto por el saber y se forman hábitos de trabajo individuales y de grupo. El valor de una buena educación básica habrá de reflejarse en la calidad de vida personal y comunitaria, en la capacidad de adquirir destrezas para la actividad productiva y en el aprovechamiento pleno de las oportunidades de estudio en los niveles medio superior y superior.

1.1 LA COBERTURA

1.1.1 Los avances históricos en la expansión de la matrícula

El avance logrado por los mexicanos en materia de educación básica nace del esfuerzo sostenido en un periodo histórico relativamente corto. Cabe recordar que la moderna educación de masas se origina en México cuando termina la lucha revolucionaria. En ese tiempo, los países más adelantados ya habían logrado llevar la educación básica a la mayoría de la población e iniciaban el despegue de la enseñanza media superior y superior.

De 1920 a 1995, la escolaridad promedio de la población mayor de 15 años pasó de uno a siete grados, a pesar del extraordinario crecimiento de la población del país. Este notable incremento es atribuible en gran medida a la expansión de la matrícula de educación básica.

Los tres niveles que componen la educación básica no se desarrollaron al mismo tiempo. En 1970 la enseñanza primaria alcanzó una difusión geográfica y social mayoritaria, con una matrícula de 9.2 millones de alumnos. Desde entonces, la estrategia principal de expansión de este servicio educativo ha consistido en aumentar la oferta en las zonas rurales rezagadas. En cambio, en 1970 la enseñanza preescolar sólo se impartía en las ciudades y no cubría siquiera todas las poblaciones urbanas de menor tamaño. La matrícula de entonces -400 mil niños- se elevó hasta 3.1 millones en 1994. La enseñanza preescolar se convirtió así en el nivel con el crecimiento relativo más alto, lo que refleja el reconocimiento, cada vez más extendido, de que influye favorablemente en el futuro desempeño escolar y en la formación integral de las personas. Por su parte, la educación secundaria, que en 1970 tenía 1.1 millón de alumnos, era un servicio restringido también al medio urbano, cuya función se limitaba a la de un ciclo propedéutico de los estudios superiores.

A partir de entonces, este nivel creció aceleradamente, como reflejo del aumento del egreso de primaria y de la diversificación de la oferta educativa, a la cual se incorporaron cada vez con mayor presencia las modalidades técnica y la telesecundaria. La matrícula estimada al inicio del ciclo escolar 1994-1995 -4.5 millones de alumnos- constituye una base sólida para aspirar a la generalización de la educación básica en el inicio del nuevo siglo.

Los efectos acumulados de la expansión educativa se aprecian al comparar los niveles escolares de la población por grupos de edad. Los datos del Censo General de Población y Vivienda de 1990 ponen de relieve que las generaciones más recientes tienen una escolaridad mucho más alta que las anteriores.

NIVEL DE INSTRUCCION DE LA POBLACION DE 15 AÑOS Y MAS, 1990
ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

Población                               Población          %              Población          %                Población            %

Nivel de Instrucción                           15-19 años                         20-24    25-29                                                   

Sin instrucción                                  364,452     3.8                     426,606     5.4                       481,007   7.5

Primaria Incompleta                            1,179,438                      12.2          1,085,740            13.9           1,179,598          18.4

Primaria completa                                1,875,344                      19.4          1,466,887            18.7           1,307,099          20.4

Instrucción postprimaria                     6,151,514                      63.7          4,758,910            60.8           3,350,381          52.3

No especificado                                 93,655     1.0                        91,020     1.2                          86,427   1.3

Total                                                        9 664 403                    100.0                7 829 163    100.0               6 404 512      100.0

Población                               Población            %            Población              %            Población              %

Nivel de Instrucción                 30-34           35-39               40 años y más

Sin instrucción                                  490,306     9.1                     590,695   12.9                            4,314,415        27.4

Primaria Incompleta                            1,249,803                      23.2          1,281,305            28.0            5,313,159          33.7

Primaria completa                                1,232,434                      22.9          1,017,854            22.2            2,653,545          16.9

Instrucción postprimaria                     2,333,669                      43.3          1,601,948            35.0            2,890,672          18.4

No especificado                                 81,407     1.5                        87,314     1.9                       574,272    3.6

Total                                                        5 387 619                    100.0          4 579 116          100.0         15 746 063          100.0

FUENTE: INEGI. XI Censo de Población y Vivienda, 1990.

Sin demeritar estos avances, debe señalarse que durante la mayor parte de la década de los ochenta -sobre todo hacia la segunda  mitad-, la expansión de la cobertura de los servicios perdió dinamismo a pesar de que el rezago educativo tenía aún dimensiones considerables. También en aquella década, los problemas provocados por la centralización -medida por la cantidad de alumnos, escuelas y maestros directamente dependientes de la SEP- alcanzaron su nivel más crítico. Hubo grandes limitaciones para generar nuevos apoyos educativos en favor de la población no atendida, falta de programas adecuados, alejamiento entre la administración educativa y el magisterio, pérdida de la capacidad de innovación y otros atributos que permitieran alentar un mejor desempeño de alumnos y profesores en el aula. Estos factores, aunados a la disminución de los recursos destinados a la educación, contribuyeron a deteriorar la calidad educativa, lo cual, a su vez, impidió mejorar la capacidad de las escuelas para retener a los alumnos.

Fue hasta principios de los años noventa cuando se inició la recuperación del incremento de la matrícula de los tres niveles de la educación básica que se ha mantenido hasta el presente.

MATRICULA DE EDUCACION BASICA [760]1
REPUBLICA MEXICANA
SERIE HISTORICA

CICLO                     PRE-                                                                EDUCACION                                    DIFERENCIA

ESCOLAR     ESCOLAR         PRIMARIA   SECUNDARIA                BASICA         ABSOLUTA                           

PORCENTUAL                                                                                                                                                               

1970 - 1971                       400,138                9 248,190            1 102,217         10 750,545   ____                   ____

1980 - 1981                           1 071,619     14 666,257            3 033,856         18 771,732     972 781[761]**   5.47[762]**

1981 - 1982                           1 376,248     14 981,156            3 348,802         19 706,206     934 474            4.98

1982 - 1983                           1 690,964     15 222,916            3 583,317         20 497,197     790 991            4.01

1983 - 1984                           1 893,650     15 376,153            3 841,673         21 111,476     614 279            3.00

1984 - 1985                           2 147,495     15 219,245            3 969,114         21 335,854     224 378            1.06

1985 - 1986                           2 381,412     15 124,160            4 179,466         21 685,038     349 184            1.64

1986 - 1987                           2 547,358     14 994,642            4 294,598         21 836,598     151 560            0.70

1987 - 1988                           2 625,578     14 768,008            4 347,257         21 740,843     - 95 755          - 0.44

1988 - 1989                           2 668,661     14 656,357            4 355,334         21 680,352     - 60 491          - 0.28

1989 - 1990                           2 662,588     14 493,763            4 267,156         21 423,507   - 256 845          - 1.18

1990 - 1991                           2 734,054     14 401,588            4 190,190         21 325,832     - 97 675          - 0.46

1991 - 1992                           2 791,550     14 396,993            4 160,692         21 349,235       23 403            0.11

1992 - 1993                           2 858,890     14 425,669            4 203,098         21 487,657     138 422            0.65

1993 - 1994                           2 980,024     14 469,450            4 341,924         21 791,398     303 741            1.41

1994 - 1995                           3 092,834     14 574,202            4 493,173         22 160,209     368 811            1.69[763]*

Fuente: Dirección General de Planeación, Programación  y Presupuesto, SEP.

Este crecimiento es consecuencia de la primacía que se ha otorgado al gasto en el sector, de los programas destinados a combatir el rezago en las entidades federativas en donde la pobreza y el atraso generan las mayores carencias educativas y de una labor más eficaz por parte de las autoridades educativas federal y estatales, que a partir de la firma del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica en 1992 adquirieron nuevos compromisos. Las autoridades han trabajado junto con el magisterio nacional y su representación gremial para conseguir una educación de calidad.

1.1.2 La insuficiente cobertura

Si bien los avances históricos han sido de gran magnitud, la educación básica aún no llega a todos. El Censo de 1990 registró que 2 millones 514 mil mexicanos de entre 6 y 14 años no asistían a la escuela. Al considerar las proyecciones de población para 1995 y la matrícula correspondiente de educación básica, resulta posible estimar que la cifra para este grupo de edad es hoy de alrededor de 2 millones de personas. El rezago que prevalece ilustra, por una parte, que el sistema de educación básica no ha podido retener suficientemente a los estudiantes y por otra, que uno de los grandes retos actuales que reclama atención inmediata, sigue siendo la cobertura de la educación básica.

Las diferencias entre estados siguen siendo muy notorias, lo cual sugiere la persistencia de factores que aún mantienen la inequidad educativa. Mientras que, el Censo de 1990 señala que el porcentaje nacional de personas de 6 a 14 años que no asistía a la escuela era de 13.3, en entidades como Guerrero y Chiapas el número ascendía a 19.1 y 27.3, respectivamente; en tanto que el Distrito Federal y Nuevo León estaban por debajo de 6.9 por ciento.

Es importante destacar que las diferencias educativas entre los estados se encuentran asociadas al porcentaje de su población que habita en el medio rural. Esto sugiere que no siempre se cuenta con servicios educativos en el campo, pero también que las características con que se prestan no se han ajustado por completo a la realidad de las comunidades, con la consecuente deserción escolar, especialmente en las poblaciones pequeñas y aisladas y de habitantes indígenas. La importancia de este segundo factor es tal, que su atención es condición indispensable para que ocurra una disminución significativa de la cantidad de niños y jóvenes que no asisten a la escuela.

1.1.3 La dispersión poblacional

La enorme dispersión poblacional de nuestro país dificulta que la educación llegue a todos los mexicanos y que ésta sea capaz de retener a los niños en la escuela. Según datos del Censo de 1990, existen 156 602 localidades, de las cuales más de 108 mil tienen menos de 100 habitantes. La gran mayoría de las comunidades que carecen de servicios educativos se encuentran en este rango. En promedio, cada una alberga poco más de cinco personas de entre 6 y 14 años. En 1990, el 35 por ciento del total de niños en edad escolar de estas localidades no asistía a la escuela, mientras que la media nacional en ciudades de más de 100 mil habitantes era apenas superior a 6.3 por ciento en ese mismo año.

Estos marcados contrastes se acentúan al interior de los estados. El Censo de 1990 indica que en las poblaciones de más de 100 mil habitantes, de Chiapas y Guerrero, el 8.7 y el 7.6  por ciento, respectivamente, de niños y jóvenes de entre 6 y 14 años no asistía a la escuela, en tanto que en localidades de menos de cien habitantes los porcentajes correspondientes ascendían a 48.7 y 42.9 por ciento. Las conclusiones que se obtienen al confrontar tamaño de la población e índices educativos, con base en el Censo de 1990, son inequívocas.

El aislamiento y la marginación extrema de las poblaciones rurales pequeñas limita en gran medida la oferta de servicios educativos: suelen carecer de carreteras y caminos transitables para llevar los recursos y los apoyos de manera continua y oportuna; otros servicios, como el agua potable, la electricidad o el drenaje, son escasos o, incluso, inexistentes. Si bien el establecimiento de vías de comunicación y de servicios elementales no garantiza por sí mismo el éxito escolar, sí contribuye a crear un entorno más favorable para la educación e influye sobre la voluntad de los docentes que trabajan en estos pequeños poblados.

La cobertura educativa en las zonas más remotas ha tenido notables avances y el esfuerzo para atender a las poblaciones marginales cada vez es mayor. Sirva de ejemplo que el Consejo Nacional de Fomento Educativo (Conafe), que desde su creación se ha ocupado de prestar servicios en las poblaciones más dispersas y alejadas mediante instructores comunitarios, en 1980 atendía un promedio de 18 alumnos por instructor y en el presente, dicha cifra ha disminuido a 9. De igual manera, el promedio de alumnos por grupo de preescolar en el conjunto de las escuelas rurales ha bajado de 31 en 1980 a 12 en la actualidad, mientras que en el mismo periodo, en el caso de primaria, ha descendido de 21 a 15. Los datos también indican la expansión que la educación rural ha tenido en los últimos 15 años. En este lapso, el número de grupos de preescolar aumento de 6 mil a 84 mil y el de primaria de 258 mil a 339 mil. Asimismo, como lo corroboran las tendencias de los censos de 1980 y 1990, estas cifras son reflejo de la fragmentación de la población rural en un mayor número de comunidades.

1.1.4 La educación indígena

La mayor parte de los grupos indígenas de México vive en condiciones de pobreza y marginación. Conforme a las cifras del Censo de 1990, los grupos étnicos representan el 7 por ciento de la población nacional, aunque concentran a 26 por ciento de los analfabetas del país. A las dificultades ya señaladas de acceso e insuficiente infraestructura para llevar servicios educativos a estas regiones, se añade el monolingüismo indígena, que obliga a combinar el uso del Español con las lenguas predominantes en cada región. La enseñanza en lenguas indígenas implica retos que apenas en los últimos lustros se han abordado. Todavía no se ha logrado una educación pertinente a estos grupos que ofrezca simultáneamente, una formación que les facilite la integración a la vida nacional y les resulte más asequible y relevante en relación con su entorno.

1.1.5 La escolaridad femenina

El Censo de 1990 muestra que el porcentaje nacional de analfabetismo entre los hombres era de 9.6, mientras que entre las mujeres alcanzaba el 15 por ciento. Entre la población indígena, de acuerdo con la misma fuente y según estimaciones del Conapo, los porcentajes correspondientes para el mismo año eran de 29.6 y 51.6 por ciento, respectivamente.

Si bien al paso del tiempo el acceso de la mujer a la educación se ha vuelto más equitativo, las cifras del Censo de 1990 indican que en los grupos de 12 años de edad en adelante aumenta la proporción de mujeres que no asisten a la escuela, respecto de los hombres que tampoco lo hacen. En efecto, mientras que en el grupo de 5 a 11 años la inasistencia a la escuela es la misma para ambos sexos, en el grupo de edad de 12 a 14 años, por cada varón que no asiste a la escuela hay 1.22 mujeres en tal situación.

Además de que esta inequidad resulta inaceptable en una sociedad que confiere iguales derechos al hombre y a la mujer, se traduce en injusticias educativas intergeneracionales, por el papel crucial de la madre en la educación de los hijos. Diversas investigaciones demuestran que, debido al papel de la mujer en la procreación y los cuidados del hogar, el analfabetismo femenino se asocia con varios factores que reflejan y reproducen la marginación social. Entre ellos destacan elevados niveles de fecundidad, tasas de morbilidad y mortalidad infantiles y maternas muy altas, condiciones depauperadas de vida e incidencia de la desnutrición e insalubridad e inasistencia de los niños a la escuela y bajo aprovechamiento escolar.

1.1.6 La educación de los menores con discapacidad

Si bien, se han llevado a cabo, mediante estrategias de educación especial, esfuerzos considerables para atender a los menores con discapacidad todavía el porcentaje de cobertura de atención es muy pequeño y las experiencias de integración escolar incipientes.

El Registro Nacional de Menores con Algún Signo de Discapacidad llevado a cabo conjuntamente con el Sistema Nacional para la Integración de la Familia (DIF) y el INEGI, en el marco del Programa Nacional para el Bienestar y la Incorporación al Desarrollo de las Personas con Discapacidad, permitirá conocer con precisión cuántos niños con discapacidad hay en el país, quiénes son y en dónde están para brindarles atención temprana y apoyar su proceso de integración educativa.

1.1.7 La educación de la población migrante

En virtud de la diversidad y el carácter estacional de los patrones migratorios de esta heterogénea población, resulta difícil determinar con precisión su volumen total. El Programa Nacional de Jornaleros Agrícolas de la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) estima que en el país hay, por lo menos, 1.2 millones de menores de 14 años, hijos de jornaleros agrícolas migrantes. Dicha cifra se duplicaría si se añaden los hijos de propietarios minifundistas que esporádicamente emigran en busca de empleo. Sin embargo, no hay información confiable respecto de cuántos de los niños mencionados no asisten a la escuela.

El ausentismo escolar por periodos prolongados y las precarias condiciones de vida de los jornaleros agrícolas y sus familias en los centros de trabajo temporal, entre otros factores, generan evidentes dificultades para proporcionar servicios educativos regulares a estos grupos. En los sitios que reciben a estos trabajadores, además, los servicios educativos atienden por lo común a grupos de población con características distintas a las de niños migrantes, lo cual coloca a éstos en una situación de desventaja adicional.

1.1.8 La educación en las áreas urbano-marginadas

Las ciudades presentan retos y dificultades diferentes, pero también considerables. Por una parte, la migración rural-urbana representa una presión continua sobre los servicios educativos, más aún en las áreas urbano-marginales. Las difíciles condiciones de vida en estas zonas, sobre todo en los asentamientos marginados de reciente formación, y la necesidad de una incorporación temprana al mercado de trabajo por parte de jóvenes y niños para apoyar la economía familiar contribuyen a disminuir la eficacia de los sistemas educativos. Especialmente complicada es la situación de los indígenas de reciente migración a las ciudades, cuya integración a la vida de éstas es escasa o nula. El fenómeno del niño de la calle y en la calle continua extendiéndose sin encontrar medidas preventivas eficaces. Por otra parte, la miseria urbana ejerce una fuerte presión sobre la vida cotidiana de las personas, influye en la integración familiar y, a su vez, contribuye a desalentar el aprovechamiento escolar.

1.1.9 La insuficiente articulación institucional

Ha sido patente, una y otra vez, que los diversos aspectos de la realidad social de la población extremadamente pobre y marginada -con precarios estándares de educación, salud, vivienda y nutrición- constituyen un esquema de reproducción de las condiciones de miseria prevalecientes. Frecuentemente, la política social se ha orientado desde la perspectiva desarticulada de los diversos sectores, que operan sus propios programas por separado.

1.2 LA CALIDAD

Además de los aspectos externos a la escuela, el propio sistema de educación básica ha ido acumulando deficiencias a lo largo del tiempo. En buena medida, la enorme presión que ejerció la dinámica demográfica sobre los servicios educativos durante décadas, aunada al centralismo cada vez más acentuado, contribuyó a que no se atendieran suficientemente las necesidades derivadas de las particularidades regionales y de los diversos grupos sociales que habitan el territorio nacional.

El crecimiento poblacional y la acelerada urbanización obligaron a una gran expansión del sistema escolar en las ciudades, lo que, en parte, provocó el descuido de muchas áreas rurales. Pero aún en los centros urbanos, el rápido crecimiento de la población en edad escolar complicó la atención de los aspectos propios del sistema educativo que inciden más en la calidad de la educación: la formación y la actualización magisterial, los contenidos, planes y programas, así como el desarrollo de materiales y apoyos didácticos para niños y maestros.

1.2.1 La importancia del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica

En los últimos años se han emprendido importantes esfuerzos para extender la cobertura y mejorar la calidad de la educación básica en todo el territorio nacional. Destaca el uso de más recursos destinados a la educación, la aplicación más intensa de programas compensatorios y, sobre todo, la suscripción del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica. Además de permitir la federalización, mediante la cual se transfirieron casi 100 mil escuelas, el Acuerdo estableció las condiciones para la actualización de contenidos, planes y programas de estudio; el mejoramiento de los materiales didácticos y libros de texto; la revaloración social del maestro en el proceso de enseñanza-aprendizaje; y para fomentar la participación social en la educación.

El Acuerdo establece una plataforma que hará posible una mejor educación: se formarán individuos más preparados y responsables, capaces de aprender, de adecuarse continuamente a nuevos entornos y de afrontar desafíos. El Acuerdo se ha concebido más como un punto de partida para elevar la calidad de la educación que como una fase definitiva; muestra indicios de éxito en las grandes líneas, a pesar de que ha enfrentado la inercia natural de un sistema que operaba de manera distinta.[764] *

INDICADORES EDUCATIVOS DE LA REPUBLICA MEXICANA
EDUCACION PRIMARIA, CICLO 1991-92 Y 1994-95

  Ciclo Coeficiente de          Transición       Transición       Transición       Transición       Transición  Reprobación       Deserción
escolar Repetición en         de primero    de segundo        de tercero         de cuarto         de quinto
                      primero            a segundo          a tercero           a cuarto           a quinto             a sexto

1991-1992      17.1                        85.0                  95.0                      93.2              92.7                    90.9                9.8                      4.6

1994-1995      10.9                        93.2                  94.9                      94.5              94.3                    93.4                8.3                      3.4

FUENTE: Dirección General de Planeación, Programación y Presupuesto, SEP.

Consecuente con el Acuerdo y para atender las nuevas necesidades del sistema educativo nacional se expidió la Ley General de Educación. En sus ocho capítulos, la Ley General de Educación precisa la distribución de la función social educativa, contiene disposiciones generales aplicables a los órdenes de gobierno, establece las normas en torno a la equidad en la educación, al proceso educativo, a la educación que imparten los particulares, a la validez oficial de estudios y certificación de conocimientos, a la participación social en la educación y señala infracciones, sanciones y procedimientos administrativos.

Un componente de gran potencialidad en el mejoramiento de la calidad educativa ha sido la reformulación de los planes y programas de estudio de primaria y secundaria, aplicada desde el ciclo 1992-1993. Por un lado, se logró superar la obsolescencia pedagógica y disciplinaria de un currículo que tenía en vigor cerca de 20 años; por otro, se incorporaron nuevos enfoques, como el de dar prioridad al desarrollo de competencias y actitudes y reorganizar la formación y el estudio de las áreas del conocimiento en asignaturas específicas. Como una acción de la reforma curricular, la renovación de los libros de texto gratuitos, que tiene un avance del orden de 80 por ciento, llevó a la mejoría en los aspectos pedagógico y gráfico. Aquéllos constituyen un medio educativo primordial, que al paso del tiempo se había deteriorado y perdido vigencia.

No debe perderse de vista que en muchos aspectos los cambios emprendidos en 1992 están todavía en proceso de implantación. Por ello, se impulsarán transformaciones en áreas aún no modificadas, particularmente en lo relativo a la educación en el medio rural y a la destinada a grupos en desventaja, y se efectuará una evaluación profunda del impacto de los cambios en el desempeño educativo. No todos los estados de la federación acusan el mismo grado de desarrollo educativo, ni sus instituciones muestran el mismo nivel de consolidación y eficacia.

1.2.2 La formación y la capacitación magisterial

Si bien el currículo y los materiales de enseñanza básica han sido revisados con profundidad, la formación de los maestros y el establecimiento de normas y procedimientos para su actualización y superación profesional no se han sometido a una transformación similar. Desde 1992 se han puesto en práctica diversos programas para la actualización del magisterio que preparan el inicio de una actividad más sistemática y permanente.

La importancia de la tarea de actualización se pone de manifiesto si se observa que en 1995 el número de maestros de educación básica se acercó a un millón. Son los maestros en servicio quienes podrán incidir, de manera rápida y decisiva, en la calidad de la enseñanza.

El Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación ha mostrado un interés decidido y constante en el mejoramiento de la formación de maestros y en el establecimiento de un sistema eficiente y accesible de actualización y superación de los profesores en servicio. El Gobierno de la República ha establecido el compromiso con la organización sindical de atender estas cuestiones en el plazo más breve. Mejorar las condiciones de formación y desarrollo profesional de los educadores no sólo corresponde a una necesidad educativa de primer orden, sino también a una demanda gremial inobjetable.

1.2.3 La organización y el funcionamiento escolar

Al respecto, conviene resaltar que la participación social en el quehacer educativo es todavía incipiente. Hasta el momento, la conformación de los consejos ha sido poco dinámica y su desarrollo bastante desigual. Esta situación se debe, en parte, a la enorme variedad de usos y costumbres que existen en el país y que la conformación de los consejos debe tomar en cuenta, a fin de que respondan realmente a las necesidades y características de la comunidad: lo que funciona en un contexto puede no ser lo más adecuado para otro.

En las condiciones actuales, dada la magnitud del sistema y la necesidad de consolidar la federalización de la educación básica, un factor central del cambio en la educación se basa en las comunidades que reciben los servicios. La escuela ocupa un sitio preponderante en la vida de la comunidad; por ello, la población ha respondido casi siempre con entusiasmo a las iniciativas escolares. Sin embargo, las modalidades de operación correspondientes al centralismo no permitieron que el interés de la colectividad encontrara suficientes cauces que sumaran más esfuerzos a favor de la educación.

El gran potencial de las funciones de supervisión y dirección escolares para el mejoramiento educativo no ha sido explorado a fondo todavía. El esquema vigente obedece a la lógica del control administrativo centralizado que caracterizó al quehacer educativo durante la época de gran expansión de la matrícula. En la actualidad resulta en muchos aspectos inoperante, por lo que se requiere que tanto supervisores de zona como directores de escuela recuperen el lugar de elevada responsabilidad que les corresponde. Así estarán en condiciones de brindar apoyo pedagógico a los maestros y establecer puentes de comunicación y colaboración entre la operación cotidiana de los planteles educativos y las diferentes instancias de toma de decisión.

1.2.4 La evaluación

La educación carece de suficientes instrumentos útiles para evaluar sistemáticamente el desempeño escolar y adecuar las políticas y decisiones a sus resultados. La actividad educativa sólo ocasionalmente se retroalimenta del análisis de los avances logrados y de las limitaciones para alcanzar las metas.

Los indicadores educativos existentes son resultado, antes que nada, del levantamiento de la estadística escolar -matrícula y número de maestros, grupos y escuelas- al principio y al final del ciclo lectivo. Estos indicadores reflejan el interés por medir lo que durante muchos años fue lo primordial, es decir el crecimiento de la cobertura. No obstante, resultan insuficientes para hacer una evaluación completa del sistema educativo, principalmente en el aspecto de la calidad. Si bien se han reforzado ciertos aspectos de la evaluación a partir de que se estableció la Carrera Magisterial, aún no se ha realizado dicha tarea en forma sistemática y generalizada. Además, todavía no se cuenta con un sistema de evaluación que reporte información periódica.

2. OBJETIVOS Y METAS

El desafío de la educación básica continúa siendo la cobertura, pero unida a la calidad. Los esfuerzos para llevar la educación básica a todos ha cobrado pleno sentido cuando esa educación es realmente de calidad, es decir, cuando ha alentado el desarrollo integral de las personas, dotándolas de competencias para aprender con autonomía, y cuando ha fomentado los valores personales y sociales que constituyen la base de la democracia, la convivencia armónica y la soberanía nacional.

Cobertura y calidad van íntimamente ligadas. Ambas se conjugan para lograr una mayor equidad. Una educación de calidad es apreciada por los padres de familia y valorada por los alumnos; alienta a todos a trabajar más y mejor e induce la permanencia de los niños y jóvenes en la escuela; genera condiciones para conseguir una integración mayor de los centros educativos y la comunidad.

El tema de la calidad es tan vasto que permea todo este Programa. Más que pretender agotarlo en unas cuantas líneas, su significado y complejidad se dejan ver a lo largo del documento.

2.1 LAS METAS DE COBERTURA

El mandato constitucional establece claramente la obligación del Estado de proporcionar educación preescolar, primaria y secundaria. Por ello se debe asegurar la extensión y diversificación de la oferta de educación básica, de manera que, año con año, la matrícula crezca significativamente más que el grupo de niños y jóvenes en la edad correspondiente. Para tal efecto, el gobierno federal diseñará y aplicará, en coordinación con las entidades federativas y municipios, todas las acciones necesarias para avanzar hacia la generalización de la educación básica. Resulta crucial el esfuerzo comprometido, no sólo del gobierno federal, sino también de cada uno de los gobiernos estatales.

Un propósito central para los años próximos será que los niños cursen y completen satisfactoriamente su educación básica. Sólo así se establecerán las bases para un aumento sostenido de la escolaridad en el futuro. La meta es que al inicio del nuevo milenio la escolaridad de la población de 15 años de edad sea superior a los 7.5 años -contra 6.5 en 1990- y que los indicadores de la educación básica en ese momento, favorezcan que en el 2010 la escolaridad promedio -de los jóvenes de la edad referida- sea de cerca de 9 años, además del preescolar.

Si bien se aspira a que toda la población joven alcance un mínimo de 9 años de escolaridad, entre ciertos grupos de la población prevalecen condiciones que hacen en extremo difícil ver esta meta materializada del todo, por lo menos en el horizonte de los próximos tres lustros. Dadas las tendencias de poblamiento del territorio nacional, es previsible que todavía surjan nuevas comunidades muy pequeñas y aisladas, a las que será difícil proporcionar servicios desde el  principio. De manera similar, prevalece el problema de los hijos de trabajadores migrantes -a quienes difícilmente se les podrá brindar la educación formal continua para que cursen los grados y niveles establecidos en la educación básica. Asimismo, el éxito en lo relacionado a la retención de los alumnos seguirá dependiendo en gran medida de las circunstancias familiares, económicas y sociales desfavorables, sobre todo en el medio rural e indígena. Cuando estos factores impidan atender plenamente a estos grupos, se procurará garantizar a los niños y jóvenes en edad escolar, en el menor plazo posible, al menos el núcleo indispensable de conocimientos que mejor corresponda a sus necesidades y contribuya en efecto a elevar sus condiciones de vida y prepararlos para realizar trabajos productivos y recibir instrucción o capacitación ulterior.

La dinámica demográfica necesariamente debe ser considerada en la determinación de las metas generales de cobertura de la educación básica. El crecimiento de la matrícula y el egreso de la educación básica serán, en adelante, un efecto de la capacidad del sistema educativo para atraer alumnos al preescolar y retenerlos hasta el final de la secundaria, a diferencia de lo que había sucedido en el pasado, cuando estos factores dependieron principalmente de las presiones del incremento de población. Los patrones demográficos experimentan un cambio global de gran significación, aunque regionalmente desigual, en que los ritmos de aumento en los grupos de menor edad disminuyen. El cuadro siguiente muestra la estabilización de la población en edad escolar, según las estimaciones del Consejo Nacional de Población (Conapo) hasta el año 2000.

PROYECCIONES DE POBLACION, 1995-2000
(MILES)

Edad                         1995               1996             1997             1998               1999             2000

  4                                 2,215              2,213            2,209            2,204              2,198            2,192

  5                                 2,206              2,208            2,207            2,203              2,198            2,192

  6                                 2,197              2,200            2,203            2,201              2,197            2,192

  7                                 2,192              2,192            2,195            2,197              2,196            2,192

  8                                 2,183              2,188            2,187            2,190              2,193            2,192

  9                                 2,174              2,179            2,183            2,183              2,185            2,188

10                                 2,165              2,169            2,174            2,178              2,178            2,181

11                                 2,158              2,160            2,164            2,169              2,173            2,173

12                                 2,149              2,152            2,154            2,158              2,163            2,167

13                                 2,136              2,142            2,145            2,148              2,151            2,156

14                                 2,120              2,128            2,134            2,137              2,139            2,143

15                                 2,099              2,110            2,119            2,124              2,128            2,130

Total                                  25,994           26,041         26,074         26,092           26,099         26,098

Fuente: Elaborado con datos del Consejo Nacional de Población.

A pesar de que en los próximos años la población en edad escolar prácticamente no crecerá, la matrícula de educación básica en su conjunto debería continuar expandiéndose, para lograr los niveles de cobertura a que aspira la actual administración, como se plantea en el cuadro siguiente:

MATRICULA
(MILLONES DE ALUMNOS)

                                                                                                      Variación

Año escolar                       1994/1995[765]*                 2000/2001                    Porcentual

Preescolar                          3.09                                          3.70                                          19.7

Primaria                            14.57                                        14.53                                           -0.3

Secundaria                         4.49                                          5.50                                          22.5

Total                                  22.15                                        23.73                                            7.1

Fuente: Estimaciones de la Dirección General de Planeación, Programación y Presupuesto de la SEP.

2.1.1 Las metas de preescolar

En el caso de preescolar, el alcanzar las metas señaladas implica que, en el año 2000, se atenderá a 65 por ciento de la población de 4 años y que sólo el 10 por ciento de la población de 5 años no asistirá a la escuela. Aunque es deseable expandir el alcance de este nivel para lograr una mayor cobertura entre los niños de 4 e incluso entre los de 3 años, la prioridad es que todos puedan cursar por lo menos un año de este nivel educativo, antes de ingresar a la primaria.

2.1.2 Las metas de primaria

La cobertura no dejará de ampliarse, de tal manera que el Censo del año 2000 muestre una caída de alrededor del 50 por ciento en la cantidad de niños y jóvenes de 6 a 14 años que hoy no asiste a la escuela. En la consecusión de este fin será crucial atender a grupos de población que hoy reciben la educación de manera insuficiente. Adicionalmente, la egresión de sexto de primaria en el año escolar 2000-2001 deberá crecer al menos 10 por ciento respecto del ciclo 1994-1995. Estas razones implicarían que la matrícula aumentara en el futuro.

Sin embargo, en los años próximos la reprobación continuará descendiendo. Esto significa que el número de años promedio necesarios para completar la primaria deberá reducirse, lo cual provoca una caída en la matrícula.

Al considerar en conjunto los factores que incrementan la matrícula con el que la disminuye, resulta una reducción neta de 0.3 por ciento en el número de alumnos inscritos en la primaria. Es decir, la baja en la reprobación tiene un peso mayor en la matrícula que la extensión de la cobertura y el incremento del egreso.

Conforme a mediciones que se han venido utilizando, para el año lectivo 2000-2001 la eficiencia terminal de primaria alcanzará la cifra de 78.3 por ciento. Hasta ahora este indicador se ha calculado dividiendo el egreso de sexto entre la matrícula de primero de seis años antes. Sin embargo, la forma de integrar ese indicador subestima significativamente la verdadera retención del sistema educativo. [766]*

Un indicador más preciso se obtendría comparando el egreso de sexto año con el número de alumnos de nuevo ingreso a primero, seis años antes.

Así medida, la eficiencia terminal evolucionaría como se observa a continuación:

Año escolar                               Indicador                                          Indicador

Eficiencia terminal                Tradicional                                           Ajustado

         1993/1994                                61.2                                                    74.2

         1994/1995                                63.6                                                    77.5

         2000/2001                                78.3                                                    87.4

La comparación del indicador ajustado, conforme al número de años utilizados para terminar la primaria, así como las estimaciones para los grupos que ingresaron en los años lectivos 1988-1989 y 1994-1995, se muestran en el cuadro siguiente:

Estudiantes que

Terminarán la primaria/                     1987-1988                  1988-1989              1994-1995

Año de Ingreso                                  (%)                                  (%)                            (%)

En 6 años                                         42.1                                43.1                          57.5

En 7 años                                         63.9                                65.5                          79.2

En 8 años                                         70.8                                72.3                          84.0

En más de 8 años                          72.9                                74.5                          84.8

Merece destacarse que el porcentaje de los estudiantes que finalmente concluyen la primaria (último renglón del cuadro) es muy parecido al que resulta de comparar el egreso de sexto con el nuevo ingreso de seis años antes. De este análisis se desprende también que en los próximos años, además de una mayor eficiencia terminal, debemos esperar reducciones graduales en el número de años necesario para culminar con éxito la primaria. Este procedimiento constituye, asimismo, una forma de explicar por qué resultan compatibles un mayor egreso de primaria y la disminución de la matrícula.

Las cifras sugieren que al comienzo del nuevo milenio casi todos los niños en edad de terminar la primaria lo conseguirán. Al igual que en el resto de los niveles educativos es preciso asegurar que esto ocurra  con una educación de calidad.

2.1.3 Las metas de secundaria

La matrícula de secundaria aumentará sustancialmente del año escolar 1994-1995 al 2000-2001 por el incremento en el número de egresados de sexto de primaria, el aumento en la oferta de servicios en secundaria -en todas sus modalidades, en cumplimiento del mandato constitucional- y la baja en la deserción. Se estima que el ingreso a secundaria de los egresados de primaria aumentará de 87.7 por ciento en el ciclo escolar 1994-1995 a 92 por ciento en el año 2000-2001, y que la eficiencia terminal en secundaria se elevará de 75.7 por ciento a 81.1 por ciento en el mismo lapso. Como resultado de todo esto, al término del ciclo 2000-2001, los egresados de secundaria serían al menos un tercio más que en el 1994-1995. Como se pone de manifiesto en el apartado respectivo de este programa, esta última cifra conlleva nuevos retos para la educación media superior y superior.

3. ESTRATEGIAS Y ACCIONES

Es preciso establecer las condiciones que aseguren a todas las personas el acceso a la educación básica, así como la oportunidad de concluir con éxito sus estudios. Sólo así se podrá lograr la equidad en la prestación del servicio educativo e impulsar una educación que forme a los mexicanos en los valores que nos identifican como Nación. Según se desprende del análisis previo, cobertura y calidad, propósitos fundamentales de la educación básica, se encuentran indisolublemente vinculados y avanzar de manera sustantiva en este terreno exige una política integral que al mismo tiempo garantice la retención y ofrezca un aprendizaje eficaz.

El establecimiento de una política educativa integral debe realizarse con estrategias y líneas de acción que aseguren claramente el cumplimiento de los objetivos de la educación nacional. Esta es una función esencial de la Secretaría de Educación Pública. Es su obligación sentar bases para que las metas de educación básica se hagan realidad. Corresponde a todos los órdenes de gobierno, a maestros, a padres de familia y a la sociedad entera trabajar unidos en este esfuerzo.

Las estrategias y acciones que a continuación se presentan señalan la forma en que la SEP ejercerá las atribuciones que le confiere la Ley General de Educación para imprimir la debida conducción a nuestro sistema educativo. Los diversos aspectos de la educación básica se tratan con un enfoque integral, de tal manera que las estrategias y acciones se refuerzan y complementan unas a otras. Todas se articulan en torno a cinco ámbitos fundamentales del quehacer en educación básica que, por las razones apuntadas antes, reclaman la acción comprometida de sociedad y gobierno:

        La organización y el funcionamiento del sistema de educación básica.

        Los métodos, contenidos y recursos de la enseñanza.

        La formación, actualización y superación de maestros y directivos escolares.

        La equidad educativa.

        Los medios electrónicos en apoyo a la educación.

3.1 LA ORGANIZACION Y EL FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA DE EDUCACION BASICA

El Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica abrió amplias y nuevas posibilidades para organizar el sistema educativo. Con la posterior reforma del Artículo Tercero Constitucional y la expedición de la Ley General de Educación se reafirmaron y precisaron las atribuciones de cada uno de los órdenes de gobierno. La distribución de la función educativa establecida en nuestra Carta Magna y en la Ley General de Educación constituye la base de la organización del sistema educativo.

La corresponsabilidad de los órdenes de gobierno permite que, al  tiempo que se preserva la unidad fundamental de la educación nacional, se creen espacios para las iniciativas locales y para la adaptación de la educación a características  y necesidades propias de cada región.

El federalismo educativo hace posible que el gobierno federal se concentre en mantener por medios normativos el carácter nacional de la educación, desarrolle programas estratégicos y compensatorios y atienda los aspectos relacionados con su planeación, coordinación y evaluación globales. La cooperación entre los distintos ámbitos de autoridad  suma voluntades para avanzar en el grado de eficacia con el que todas ellas enfrentan sus respectivas responsabilidades. Esto permite alcanzar metas que antes fueron irrealizables. Así, por ejemplo, el trabajo conjunto de las autoridades educativas de los tres órdenes de gobierno logró, en el verano de 1995, la distribución oportuna de los libros de texto gratuitos y otros materiales didácticos en casi 100 mil escuelas primarias de todo el país. No sólo cumplieron las partes con su papel, sino que se alcanzó el objetivo común y compartido del magisterio, los padres de familia, los tres ámbitos de gobierno y la sociedad toda.

Las formas de colaboración se afinarán aún más, extendiéndose a otros ámbitos del quehacer educativo. Las autoridades locales ya han comenzado a ocuparse de problemas frente a los cuales no tenían competencia y la autoridad central responsable carecía de la capacidad de gestión real para cumplir su obligación. Por ejemplo, a lo largo y ancho del territorio nacional han surgido programas para atender a los reprobados o evitar el fracaso escolar; han sido puestas en práctica nuevas fórmulas para prestar servicios educativos a grupos de población que antes no los tenían y en general, se observa una participación mayor de las comunidades en la educación. La Secretaría de Educación Pública alentará el surgimiento de nuevas iniciativas que permitan afrontar los desafíos de la educación en todos los ámbitos, en el marco de la unidad educativa nacional y lo dispuesto por nuestras leyes.

El contar con un mecanismo que, de manera permanente, permita el funcionamiento de un foro amplio que haga posible la comunicación entre las autoridades federal y de los estados es esencial a fin de que la normatividad corresponda a la realidad del país. El foro facilita el que los estados compartan soluciones a los problemas de la educación, para que los menos avanzados en determinados aspectos del sistema educativo se nutran de las experiencias de otros;  al mismo tiempo, permite a la federación conocer la problemática real que enfrentan los responsables de su servicio. En tal sentido, la Secretaría de Educación Pública ejerce las atribuciones que le son propias considerando las propuestas y opiniones de los gobiernos estatales.

En el ámbito regional, los intercambios entre estados servirán para compartir ideas y propuestas para afrontar los desafíos educativos. Al participar en estos intercambios, la SEP aportará medios, cuyo fin será enriquecer, orientar e impulsar las iniciativas locales, indispensables en la discusión permanente a que debe estar sujeto el quehacer educativo nacional.

3.1.1 Planeación educativa

Sin duda, la reorganización del sistema escolar debe conllevar una mejora de la planeación. A partir de la firma del Acuerdo Nacional, los estados asumieron gradualmente las funciones de planeación detallada que hasta entonces había efectuado la SEP. Entre otras cuestiones, son las entidades federativas las que ahora deciden dónde abrir los nuevos planteles de educación básica. En los casos en que sea necesario, la SEP dará la asesoría y los apoyos técnicos que resulten necesarios para que los estados continúen la consolidación de sus capacidades de planeación. Conforme esta capacidad se ha ido consolidando a nivel local, la SEP ha dado mayor rigor a los aspectos nacionales, sin demérito de los puntos en que deben coordinarse los ámbitos de gobierno.

En el futuro próximo, habrá que asegurar que, en el proceso de planeación de los estados, éstos consideren los servicios del Comité Administrador del Programa Federal de Construcción de Escuelas (CAPFCE), el Conafe, el Instituto Nacional de la Educación para Adultos (INEA) y otros organismos del gobierno federal.  En consecuencia, este último deberá definir el marco general para que los estados puedan integrarlos en la planeación. Dicho marco general deberá prever las condiciones que permitan que la planeación integral de los estados sea adoptada en los programas de los organismos públicos federales sectorizados en educación. Para lograr una mejor articulación del sector educativo, además de mejorar la planeación que compete a la federación y los estados, será preciso que éstos adopten las medidas conducentes para que sus municipios también participen en la planeación.

3.1.2 Los sistemas de información y evaluación

El reto de hacer llegar a todos una educación básica de calidad implica contar con información precisa y oportuna sobre el desempeño general del sistema educativo. Ello se vuelve imperativo ante los retos de coordinación que plantea el nuevo federalismo dispuesto por la Ley General de Educación: la construcción gradual de un sistema de información más completo y con diferentes niveles de agregación hará posible una orientación mucho más eficaz del esfuerzo educativo.

La información oportuna contribuirá al desarrollo de una cultura de la evaluación continua, con lo cual se dará una mayor transparencia a las acciones de quienes participan en la educación. Esta nueva cultura fomentará una creciente atención hacia los resultados de toda la acción educativa en términos de pertinencia, eficacia y buena aplicación de los recursos públicos destinados a ella.

La información debe servir lo mismo a propósitos de corto plazo que a los estratégicos de largo alcance. Esto significa que debe aportar los elementos para un seguimiento adecuado del desempeño regular del sistema educativo. La SEP promoverá un acuerdo para la captura y procesamiento de la información que generen los estados, con el objeto de facilitar la identificación de problemas comunes y la  articulación de las políticas educativas. Asimismo, en la construcción de nuevos sistemas de información será indispensable incluir datos de tipo demográfico, social, económico, cultural, alimenticio y de salud, y tomar en cuenta los distintos programas de asistencia gubernamental que concurren en cada una de estas áreas.

En el ámbito de la evaluación, la SEP diseñará un sistema nacional que tenga como propósito medir los resultados educativos y abra paso a la construcción de indicadores de eficiencia, equidad y aprovechamiento. Entre las actividades más importantes estarán la medición y la evaluación externas a la escuela de los resultados del aprendizaje, pues el éxito de la acción educativa tendrá que verse reflejado en el desempeño de los estudiantes. Al avanzar en dicho propósito se contará con elementos de diagnóstico y se podrán establecer comparaciones entre grupos de alumnos, de escuelas, de instituciones formadoras de docentes o de regiones, en un momento dado y a lo largo del tiempo. Este tipo de evaluación del aprendizaje será complementario al que ocurre cotidianamente en el aula, y al cual se hace referencia en la sección de los métodos, contenidos y recursos de la enseñanza.

La definición y utilización de estándares nacionales para medir y evaluar los resultados del aprendizaje es crucial para mantener la unidad de la educación en nuestro país. La SEP efectuará los trabajos para construir los bancos de reactivos que sean necesarios. Además de que ello corresponde a las atribuciones educativas federales, permitirá sumar esfuerzos y evitará el uso fragmentario de recursos en una tarea que a todos beneficia por igual. En tal sentido, las instancias encargadas de la evaluación en cada estado podrán aprovechar los instrumentos que se desarrollen para todo el país.

La operación del sistema de evaluación nacional corresponde tanto a la federación como a los estados. A la primera compete su diseño y garantizar que funcione de manera ordenada y confiable. Los estados serán responsables de realizar las acciones conducentes para que sus propios sistemas de evaluación contribuyan eficazmente al funcionamiento del sistema nacional, independientemente de los aspectos particulares que a cada estado interese evaluar.

Es muy importante que en cada entidad federativa exista capacidad para la generación, procesamiento, análisis e interpretación de información relativa al funcionamiento y desempeño de los servicios educativos. En consecuencia, la SEP apoyará el esfuerzo de los estados para la construcción de sistemas de evaluación y la capacitación de personas y grupos para operarlos y aprovecharlos. Este es el camino para contar, efectivamente, con sistemas de información y evaluación educativas oportunos y rigurosos, que puedan ser asimilados y utilizados por todos los actores que intervienen en el proceso educativo.

3.1.2.1 El aprovechamiento de los sistemas de información y evaluación

Será indispensable desarrollar los mecanismos que garanticen una respuesta adecuada de la autoridad educativa, en el ámbito de gobierno que corresponda, para subsanar las deficiencias que se identifiquen y reforzar los aciertos mediante los indicadores y las prácticas de evaluación. De este modo, entre otros propósitos, los resultados de las evaluaciones se tomarán en cuenta para mantener al día los contenidos, materiales y métodos educativos, así como los programas y acciones de formación y actualización de maestros; orientar la labor compensatoria del gobierno federal; asignar los recursos presupuestarios entre programas y líneas de acción; revisar de forma permanente el papel de directores y supervisores escolares; y fortalecer y dar mayor claridad a la relación entre la autoridad educativa federal y sus contrapartes de las entidades federativas.

El aprovechamiento de la información y la evaluación necesariamente supone que sus resultados sean conocidos. La SEP establecerá los medios para que se publiquen periódicamente y, en su caso, acordará con los estados la manera en que hagan pública la información y evaluación de sus sistemas educativos. Ello supone que practiquen nuevas formas de organizar y asignar las responsabilidades de la evaluación, a fin de que los responsables de tales encargos den cuenta de su trabajo con mayor apertura y periodicidad.

Por su relación con el funcionamiento cotidiano de las escuelas, los supervisores y directores están en una posición muy favorable para identificar fallas y virtudes de la gestión educativa, además de aprovechar en su ámbito de acción la información generada. Los estados diseñarán y pondrán en marcha los mecanismos que aseguren la captura sistemática de los datos en los planteles escolares, con procedimientos y formatos homogéneos, de modo que la información contribuya eficazmente a la toma de decisiones. Se pondrá especial cuidado en que, lejos de ser una carga para los directores y supervisores, la generación de informes y datos estadísticos signifique una tarea relevante y útil. Por tal motivo, habrá que eliminar de las solicitudes de información atendidas por supervisores y directores todo cuanto no tenga beneficios claros y  concretos para la educación.

Los resultados de las evaluaciones del aprendizaje, principalmente los que expresan los logros de grupos escolares y de planteles, estimularán a maestros y alumnos en sus esfuerzos por alcanzar mayor calidad.

3.1.2.2 El fomento de la investigación educativa

Además de impulsar la generación y el uso de la información estadística, se alentará la investigación educativa que se propone esclarecer la naturaleza de los fenómenos y contribuye a plantear la toma de decisiones estratégicas sobre bases mejor fundamentadas. Se estimularán las actividades que, dentro y fuera del ámbito gubernamental, organizadas de manera sistemática hagan avanzar el conocimiento teórico y práctico de la realidad educativa y aportan visiones críticas, opciones y perspectivas futuras para guiar las políticas gubernamentales. El nuevo conocimiento es elemento indispensable para estimular los cambios e identificar mejores cursos de acción. De ahí que el gobierno federal intensificará el diálogo constructivo con los investigadores de la educación, apoyará a los grupos y proyectos regionales y procurará contribuir al fortalecimiento de sus tareas.

3.1.3 Construcción y mantenimiento de la infraestructura educativa

La consolidación del federalismo educativo debe comprender también lo relativo a la edificación, mantenimiento y equipamiento de los espacios escolares. Desde hace más de una década, la federación se ha hecho cargo de estas labores en los planteles de preescolar, secundaria técnica y telesecundaria, mientras que las entidades federativas han hecho lo propio en las primarias y secundarias generales. La distribución de tareas corresponde al esquema inicial de la descentralización educativa. Sin embargo, en la lógica de la federalización, ha perdido sentido, por lo cual debe modificarse para estar de acuerdo con la nueva realidad.

La construcción, el mantenimiento y el equipamiento de las escuelas deben ir encaminados a atender mejor los rezagos y adecuarse a las características y necesidades locales. Por ello, las autoridades de los estados y municipios tendrán que asumir gradualmente la plena responsabilidad de la infraestructura y equipamiento escolar en sus correspondientes ámbitos territoriales, mediante la aplicación de recursos que ahora se hallan bajo control central y que serán transferidos a las entidades federativas. Además de abrir nuevas vías para sumar esfuerzos, una mayor participación de los estados y municipios en la materia permitirá utilizar materiales de la región más apropiados a las condiciones climáticas locales, lo cual, a su vez, promoverá una mayor derrama económica directa de las comunidades.

La descentralización del CAPFCE tendrá también la ventaja de que los estados podrán reforzar sus atribuciones de planeación educativa. Junto con los municipios, estarán en posibilidades de establecer mejor las prioridades de infraestructura y equipamiento y convenir estrategias para ejecutar obras. En todo caso, será el criterio de la necesidad el que oriente el destino de los recursos.

El papel del CAPFCE necesariamente debe ser distinto en el federalismo educativo. Conservará funciones normativas respecto de los requisitos mínimos que deben reunir los espacios escolares. También brindará apoyos financiero y técnico, tanto para asegurar la calidad de las obras, como para contribuir a que mejore el diseño de los espacios escolares.

El traslado de funciones del CAPFCE a las autoridades educativas locales avanzará a los ritmos y con las modalidades que convengan el gobierno federal y los gobiernos estatales. En todo caso, deberá considerarse qué estructuras administrativas y técnicas de los municipios permiten generar las capacidades de gestión, control y evaluación de obras. Asimismo, la forma en que el CAPFCE transfiera los recursos que anualmente se destinarán a la infraestructura y equipamiento escolar deberá asegurar que los fondos se apliquen a tales fines.

La participación social es importante para la construcción de escuelas, por lo que se alentará cuando sea posible y conveniente.  La incorporación de representantes de la comunidad en la definición de algunas características del inmueble escolar, como la selección del terreno y el tipo de obra externa, permitirá sentar las bases para fortalecer la comunidad escolar. Esta participación es una de las razones para que los municipios, por su mayor cercanía con las comunidades, desempeñen un papel central en la construcción y equipamiento de las escuelas.

3.1.4 La participación social y el  funcionamiento de la escuela

3.1.4.1 La participación social

Las condiciones específicas de cada escuela inciden en el aprovechamiento de los niños. Por ello, una educación de calidad exige una activa participación de los diferentes actores que intervienen en el proceso.

Al fomentar una vinculación más estrecha de la escuela con los padres de familia y la comunidad, se promueve una mejor educación. Entre otras acciones, conviene impulsar las prácticas que nos lleven a la construcción de una nueva cultura de participación, respeto y corresponsabilidad en torno a la vida escolar. Ello ocurrirá de manera gradual, conforme las experiencias sugieran métodos y procedimientos que fortalezcan a la escuela.

La Ley General de Educación contempla un mayor acercamiento de las autoridades educativas y la comunidad, mediante la creación de consejos de participación social. Se ha observado que los consejos de participación social contribuyen a la elevación de la calidad de la educación en los distintos ámbitos en los que actualmente operan y, además, tienen un efecto favorable en la extensión de la cobertura de los servicios educativos. El funcionamiento de los consejos escolares demanda un análisis exhaustivo, de manera que las experiencias favorables se aprovechen en beneficio de otras comunidades y escuelas. Asimismo se tomarán en cuenta, cuando sean establecidos, los consejos nacional y estatales. En esta tarea, como en las demás que fortalezcan la participación social en la escuela, será central el papel que desempeñen las organizaciones de padres de familia.

Durante los próximos años, la política educativa procurará el crecimiento de la participación social en la escuela, así como una relación equilibrada y responsable entre las partes que sirva al propósito común de mejorar la educación. Junto con las autoridades educativas de los estados, la Secretaría de Educación Pública promoverá la conformación de un marco normativo flexible para dar cabida a la gran diversidad de formas de organización establecidas, siempre dentro del marco de la Ley General de Educación y con pleno respeto a las funciones propias de los consejos técnicos de las escuelas.

Los padres de familia tienen un destacado papel en la asistencia a la escuela y el aprendizaje efectivo de sus hijos, por lo que las autoridades educativas brindarán especial atención a su orientación con el fin de impulsar el mejor aprovechamiento escolar de sus hijos. Como se describe con más amplitud en el apartado sobre los métodos, contenidos y recursos de la enseñanza, la SEP creará una línea editorial destinada a los padres de familia. Los materiales que se publiquen les permitirán conocer mejor la educación que sus hijos reciben en la escuela y serán un medio para que los padres se vinculen fácilmente con la escuela. La definición de acciones y estrategias relacionadas con la variada problemática local, por parte de las autoridades competentes en los ámbitos estatal y municipal, será  decisiva para alentar un apoyo realmente efectivo de los padres al adecuado funcionamiento de la escuela y el buen desempeño de sus hijos.

3.1.4.2 Organización y gestión escolar

La unidad básica del sistema educativo es la escuela: el espacio donde profesores, directores y alumnos comparten la responsabilidad cotidiana de la enseñanza y el aprendizaje. En cada plantel los padres de familia y otros miembros de la comunidad se unen en el objetivo común de participar en la formación de los alumnos. Para elevar la calidad de la educación pública es necesario que las escuelas tengan un marco de gestión que permita un adecuado equilibrio de márgenes de autonomía, participación de la comunidad, apoyo institucional y regulación normativa. Por ello, es indispensable articular las estructuras y procesos mediante los cuales se realizan las funciones de gestión dentro y fuera de las escuelas.

Una escuela que funciona bien requiere de un inventario mínimo de recursos, apropiado según su tipo, nivel o modalidad escolar. Esto comprende proyectos arquitectónicos adecuados, equipo y mobiliario suficiente, y auxiliares didácticos variados, sobre todo los que se describen en el apartado de los medios en el aula. Asimismo, dentro del nuevo marco de gestión escolar, habrá que poner en práctica fórmulas que aseguren el debido mantenimiento y operación del inventario de recursos de la escuela.

La organización eficiente del trabajo escolar implica fijar estrategias acordes a las necesidades particulares de cada plantel educativo, tanto en su funcionamiento y equipamiento como en el aprovechamiento de los alumnos. Este proyecto escolar impulsará una colaboración más estrecha de los maestros y directivos en las tareas escolares. Mediante la elaboración de un diagnóstico preciso que identifique los recursos mínimos para cada plantel, se podrán organizar las actividades, la asignación de responsabilidades y tiempos acordes con un manejo eficiente de la escuela.

El buen funcionamiento de la escuela se basa en la disciplina y el trabajo en equipo que suma la experiencia de todos: maestros, directivos y supervisores. 

Habrá que partir de mejores sistemas de información internos que den puntual seguimiento al aprovechamiento de los alumnos e identifiquen oportunamente fallas como la reprobación, la deserción y el ausentismo. Ello para encontrar soluciones a cada problema dentro del plantel. En el marco de una normatividad más flexible, que estimule la creatividad en la gestión escolar, será preciso ampliar los márgenes de decisión de los directores, para que, en coordinación con sus respectivos consejos técnicos, revisen a fondo las prácticas que entorpecen la buena marcha de la educación. De igual forma, será necesario impulsar en la propia escuela mecanismos para evaluar los resultados alcanzados.

El proyecto escolar se convierte en la herramienta organizativo -formativa mediante la cual la escuela define sus objetivos, establece sus metas y genera compromisos compartidos. En este sentido, implica una mayor responsabilidad de todos los actores del proceso educativo sobre lo que ocurre en la escuela. Se proporcionarán apoyos oportunos y pertinentes para que, sobre la base del proyecto escolar, se forme mejor a los alumnos al tiempo que se evita la reprobación y la deserción.

3.1.4.3 Impulso a las funciones directivas y de supervisión

La experiencia ha mostrado que supervisores y directores son agentes de cambio claves para la transformación escolar. Sus funciones imprimen dinamismo y aportan nuevas ideas en la escuela; pueden ayudar significativamente a corregir los factores que limitan el desarrollo escolar y reforzar los que lo alientan. Contribuyen a mejorar a la escuela al fortalecer su principal sustento: el trabajo docente y la capacidad para tomar, de manera colegiada, decisiones pedagógicas y organizativas adecuadas que respondan a las necesidades de los alumnos y a las características de la comunidad.

Por la importancia de las funciones directivas y de supervisión, la formación de personal de este tipo se promoverá de manera decidida. En virtud de que su desempeño implica destrezas y habilidades especiales, además de los requisitos propios del escalafón, deberán perfeccionarse los mecanismos de selección e impartirse capacitación para que supervisores y directores respondan mejor a la alta responsabilidad que su trabajo exige.

El reforzamiento de las habilidades de supervisión reviste especial importancia dada la nueva orientación y el impulso que se dará a esta actividad. Con el propósito de fortalecer el desempeño de estas funciones, se alentará la interacción periódica entre directores de planteles, entre éstos y la supervisión, así como entre los supervisores.

Es indispensable que directores y supervisores cuenten con recursos de actualización en su trabajo, tanto en lo referente a su propia superación profesional, como en lo relativo a los medios disponibles para orientar y apoyar a los maestros frente al grupo. Como se describe en el apartado correspondiente, estos medios comprenderán materiales didácticos flexibles, que se adapten a las condiciones específicas de trabajo de los profesores, así como centros en los cuales puedan reunirse con sus colegas y tener acceso a tutorías, bibliotecas y otros medios de actualización e información.

3.1.5 Los servicios de educación básica en el Distrito Federal

El artículo 16 de la Ley General de Educación establece que los servicios de educación inicial, básica -incluyendo la indígena- y la especial en el Distrito Federal corresponden al gobierno de esa demarcación. Los servicios de educación normal y los relacionados con la formación de maestros de educación básica serán prestados en dicha entidad por la Secretaría. En concordancia con los artículos 11, 13 y 14 de la misma Ley, el gobierno del Distrito Federal deberá, al igual que los estados, proponer contenidos regionales para los planes y programas de estudio de educación primaria y secundaria locales, y administrar la autorización a los particulares para impartir la educación primaria y secundaria, entre otras cosas. De manera concurrente con la federación, las autoridades educativas del Distrito Federal revalidarán y otorgarán equivalencias de estudios, editarán y producirán materiales didácticos complementarios, prestarán servicios bibliotecarios, promoverán la investigación educativa, impulsarán el desarrollo de la ciencia y la tecnología, y fomentarán y difundirán las actividades artísticas, culturales y deportivas en la demarcación.

El Artículo Cuarto transitorio de la Ley General de Educación establece que el proceso para que el gobierno del Distrito Federal se encargue de la prestación de los servicios de educación inicial, básica, incluyendo la indígena, y especial, en el propio Distrito, se llevará a cabo en los términos y fecha que se acuerde con la organización sindical. Hasta la conclusión de este proceso, dichos servicios corresponderán, en el Distrito Federal, a la Secretaría de Educación Pública.

3.1.6 La educación que imparten los Particulares

Los particulares participan en la función educativa en los términos establecidos por la Constitución y la Ley General de Educación. Su presencia significa frecuentemente la posibilidad de practicar opciones pedagógicas diversas que, de manera positiva, influyen en el proceso general de la educación. Al mismo tiempo, la SEP asegura que los principios y normas que rigen el quehacer educativo se observen, para atender el principio de unidad y garantizar el derecho de quienes reciben los servicios.

Las escuelas particulares -con autorización o reconocimiento de validez de estudios para impartir la educación primaria y secundaria- brindan atención a cerca de 7 por ciento de la matrícula del país. Al hacerlo se suman al gobierno y al conjunto de la sociedad en el propósito de ofrecer una educación de calidad. Para facilitar la actividad de los particulares, en los términos de la legislación en la materia, se continuará promoviendo la simplificación de las reglas administrativas y de operación en el Distrito Federal y se alentará a las autoridades estatales a impulsar acciones en este sentido.

3.2 LOS METODOS, CONTENIDOS Y RECURSOS DE LA ENSEÑANZA

La calidad de la educación básica depende de factores de distinta naturaleza: el monto de los recursos y la racionalidad en su utilización, la organización de los estudios y el aprovechamiento del tiempo; la pertinencia de los medios didácticos y, de manera destacada, el desempeño de los educadores. La motivación de los estudiantes y la valoración que las familias hacen de la educación y su disposición para apoyarla en el ámbito doméstico desempeñan un papel insustituible.

La experiencia nacional e internacional muestra que ningún factor por sí solo tiene efectos ciertos sobre la calidad de la enseñanza. La mejoría cualitativa de la educación es siempre resultado de combinaciones de elementos, algunos derivados de la política pública, otros de orden social y cultural que ocurren en la escuela misma. Dichas combinaciones están estrechamente asociadas al contexto histórico nacional y a su tradición educativa y, por ello, no pueden generalizarse, ni son transferibles de un país a otro.

Algunos de los factores con mayor influencia sobre la calidad de la educación corresponden a las facultades normativas de la autoridad federal y a decisiones que ésta aplica directamente. En México, la legislación en materia educativa hace responsable al gobierno federal de la regulación de los factores esenciales de la organización de la educación básica y de la formación de los maestros: los planes y programas de estudio, los materiales didácticos de distribución general y gratuita, el calendario escolar y la evaluación de los resultados de la enseñanza.

3.2.1 Planes y programas de estudio

Las reformas de los planes y programas de estudio de la educación primaria y secundaria realizadas hace tres años se orientan al fortalecimiento de competencias, conocimientos y valores fundamentales. La formulación pedagógica permite, de manera más eficaz, la acentuación de los propósitos formativos, por encima de los que sólo atienden la adquisición de información, representa un cambio capaz de inducir una clara elevación de la calidad educativa, pero que demanda una labor intensa de consolidación y perfeccionamiento.

Los planes y programas de estudio se encuentran en una etapa inicial de aplicación. Como lo demuestran múltiples experiencias de reforma curricular, se requiere tiempo para que las propuestas nuevas se incorporen a la realidad del trabajo escolar, sobre todo cuando suceden a periodos prolongados en los que se organizaron de forma distinta los estudios. Por ello, se promoverá una actividad sistemática e intensa de orientación a maestros y padres de familia respecto de los fines y los contenidos de la educación básica, en la que desempeñan un papel central la actualización de los profesores y la elaboración de material de apoyo didáctico.

Una tarea que deberá iniciarse lo más pronto posible es la de mejorar la información de las madres y los padres de familia sobre los propósitos educativos fundamentales que sus hijos deben alcanzar en cada ciclo y grado escolar. La SEP creará una línea editorial y programas de radio y televisión destinados a ese propósito y, además,  se estimulará el trabajo colectivo de los padres, agrupados en torno a cada escuela. Se alentará así una participación positiva en la comunidad escolar, el apoyo familiar para el aprendizaje de los alumnos se verá estimulado y se contará con un elemento educativo útil para los núcleos familiares con más bajos niveles de instrucción.

Habrá de alcanzarse cada vez mayor consistencia y precisión en el logro de los propósitos fundamentales de los planes de estudio. Para los maestros y los padres de familia debe ser claro que la formación básica no sólo aspira a que los niños y los jóvenes adquieran conocimientos y competencias intelectuales de carácter esencial. También se pretende que la experiencia escolar sea adecuada para apropiarse de valores éticos y para desarrollar actitudes que son el fundamento de una personalidad sana y creadora y de relaciones sociales basadas en el respeto, el apoyo mutuo y la legalidad.

Nunca será demasiado insistir en que no sólo importa aprender, en el sentido puramente intelectual del término. En la vida escolar deberán reforzarse la autoestima, el respeto, la tolerancia, la libertad para expresarse, el sentido de la responsabilidad, la actitud cooperativa, la disciplina racionalmente aceptada y el gusto por aprender. En la escuela, mediante la práctica y el ejemplo, se consolidan valores como la democracia, la honradez, el aprecio por el trabajo y por los que trabajan y el sentido de pertenencia a una gran Nación, con historia y cultura que nos enorgullecen. Estas actitudes y valores son parte de la ética laica y humanista consagrada en el Artículo Tercero de la Constitución.

Los valores, y las actitudes que a ellos corresponden, no pueden ser enseñados declarativamente. Es indispensable el ejercicio de prácticas educativas y relaciones personales dentro de la escuela, que sean expresión congruente de esos valores e involucren a todos los miembros de la comunidad escolar. La conducta del maestro juega un papel central, porque frente a los alumnos tiene una función de modelo.

Con respecto a las competencias intelectuales, la lectura y la escritura constituyen una línea formativa de los planes de estudio que será fortalecida. Estas competencias son la herramienta esencial del aprendizaje y un recurso insustituible en múltiples actividades de la vida diaria. La Secretaría de Educación Pública y las autoridades estatales pondrán en marcha un programa nacional para apoyar la adquisición inicial de las competencias de la lectura y la escritura y para estimular su ejercicio continuo en las actividades escolares. Para fomentar el hábito de la lectura, la SEP mejorará los medios de enseñanza, elaborará materiales de apoyo para los maestros y  promoverá un uso más sistemático y eficaz de las bibliotecas escolares y municipales.

La formación en matemáticas tiene también un carácter primordial. La capacidad de reconocer, plantear y resolver problemas y de utilizar con inteligencia la formación adquirida en este campo, no sólo sirven como una herramienta valiosa en la actividad cotidiana, también representan un estímulo para el razonamiento ordenado y el aprendizaje posterior de las ciencias y la tecnología.

La recuperación del carácter específico del estudio de la historia y la geografía -especialmente las de México-, así como del civismo, es un rasgo de los nuevos planes de estudio que ha obtenido amplia adhesión de maestros y padres de familia. La identidad  y el sentido de  responsabilidad que tenemos como mexicanos se alimentan del conocimiento del largo proceso de formación nacional y de la diversidad de regiones, culturas y recursos del país. La participación cívica demanda conocimiento de derechos y deberes y una disposición respetuosa frente a las personas y la ley. Asimismo, la capacidad de ubicar nuestra historia en el desarrollo de la humanidad y la conciencia de vivir en un planeta de recursos limitados y frágiles, habrán de alentar la comprensión internacional, la aceptación de la diversidad y el cuidado del medio natural.

Tarea inmediata del gobierno federal será mejorar y enriquecer los medios de enseñanza en el campo de las ciencias naturales. Por un lado se requiere una propuesta educativa que fomente la curiosidad, la capacidad de observación, la soltura para imaginar explicaciones y el amor por la naturaleza en los niños y, por el otro, estimule sus posibilidades de entender cuestiones de especial significado para la calidad de la vida: la preservación de la salud, el desarrollo personal equilibrado, la protección de los recursos y la preservación del medio ambiente.

El estímulo a la apreciación de las diversas manifestaciones del arte y a la expresión de la sensibilidad artística es parte esencial de la educación integral. Igual importancia tiene la promoción de actividades físicas de carácter recreativo, predeportivo y deportivo que apoyen el crecimiento sano y los valores asociados al juego, el trabajo en equipo y la competencia amistosa.

La SEP impulsará una práctica más frecuente y la diversificación de estas actividades, conforme al grado de desarrollo y los intereses de los alumnos de educación básica. Esas prácticas tienen un espacio en la programación escolar, que deberá ser bien aprovechado. Sin embargo, otras posibilidades radican en la promoción de actividades de esta naturaleza fuera del horario escolar, utilizando las instalaciones de que disponen generalmente los planteles y aprovechando mejor el trabajo del personal docente especializado, el de maestros interesados y, con una orientación adecuada, el de padres de familia, personas y organizaciones de las localidades.

La educación básica debe contribuir más ampliamente a fomentar el interés por la tecnología y a estimular la reflexión sobre sus modalidades, la racionalidad de su utilización, sus ventajas, pero también los riesgos que implica cuando no se le emplea adecuadamente. Este enfoque, que incluye las acciones de capacitación que tienen lugar en las secundarias, aspira a crear una experiencia educativa que aliente la posterior dedicación al estudio de los campos técnicos y una actitud abierta y analítica en relación con los usos de la tecnología.

Además de su formación en los ámbitos ético, cognoscitivo y expresivo antes mencionados, los alumnos de educación básica requieren información y orientación adecuadas sobre cuestiones relacionadas con su maduración personal, que se desenvolverá en un ambiente social en el que existen factores que amenazan la integridad física y emocional, la salud y la seguridad de las personas.

Una prioridad es mejorar la educación relacionada con la sexualidad y la salud reproductiva. La posibilidad de que los alumnos obtengan una orientación respetuosa y clara sobre estos temas contribuirá a disminuir la incidencia del embarazo y la maternidad precoces, a combatir la agresión sexual en cualquiera de sus formas y reducir la incidencia de las enfermedades sexualmente transmitidas, en particular la del SIDA, enfermedad esta última que muestra preocupantes tendencias de extensión en grupos de población distintos a los considerados inicialmente como de alto riesgo.

La trascendencia de los problemas referidos en el desarrollo de las generaciones jóvenes, hace necesaria una acción gubernamental y social que utilice diferentes medios, desde el trabajo en la escuela hasta la comunicación de masas, y que se adapte con sensibilidad a las edades y la condición cultural de sus destinatarios. Esta tarea demandará una orientación clara de los maestros, así como de un diálogo frecuente de éstos con las madres y padres de familia.

De la misma manera se intensificarán las acciones educativas para combatir las adicciones a las substancias tóxicas y generadoras de dependencia. Los alumnos deben obtener información oportuna sobre los daños fisiológicos, intelectuales y emocionales asociados con las adicciones y sobre los efectos desintegradores que éstos producen en las relaciones familiares y sociales de los adictos. Aunque las medidas de rehabilitación deben fortalecerse, la experiencia muestra que es la prevención adecuada la que mayor impacto tiene en una disminución apreciable de las tendencias de incidencia de los problemas mencionados. Las acciones correspondientes deberán cubrir a toda la población escolar, puesto que ningún grupo social escapa a los riesgos de las adicciones, pero se intensificarán en las zonas y segmentos de población que, por condiciones sociales, culturales o de residencia, presentan un grado mayor de vulnerabilidad.

Una necesidad educativa que se aprecia cada vez con mayor claridad es la de alcanzar un grado más alto de adaptabilidad de planes y programas frente a poblaciones cuyas condiciones son distintas a las del alumnado que asiste a escuelas urbanas de organización regular. El currículo actual, que coloca en el primer plano el desarrollo de competencias intelectuales y la formación de actitudes y valores, ofrece amplias posibilidades para la selección de contenidos fundamentales, la flexibilidad en el uso del tiempo y la incorporación de actividades y temas de relevancia regional.

La adaptación y flexibilidad curricular puede lograr efectos particularmente positivos en los servicios educativos que se prestan a poblaciones rurales dispersas, a los grupos indígenas, los migrantes estacionales y a los menores con discapacidad. Es frecuente que los maestros atiendan a grupos de más de un grado escolar en los planteles a que asisten estos grupos de  población. En esos casos, los contenidos de los programas y libros generales no corresponden a las condiciones de la enseñanza y se limitan las posibilidades de integrar referentes educativos de carácter local. En consecuencia, se vuelve común una forzada dispersión en la enseñanza, acompañada de una insuficiente consolidación en competencias fundamentales. Ante estos problemas, es conveniente diseñar, probar y aplicar donde resulte recomendable, variantes del currículo nacional que seleccionen contenidos esenciales, integren referentes locales y utilicen esquemas de mayor integración y continuidad en los grandes temas de estudio. En particular, en el caso de la primaria, deberá ensayarse la organización de los estudios en tres ciclos correspondientes a dos grados cada uno, para lo cual deberá contarse con versiones ajustadas de los libros de texto gratuito.  La valiosa experiencia de los instructores comunitarios de Conafe será de utilidad en este propósito.

Otro terreno, de naturaleza diferente y en el cual la flexibilidad curricular ofrece ventajosas posibilidades, es en la atención a alumnos con capacidades y aptitudes sobresalientes. Una acción inicial será desarrollar métodos adecuados para la identificación oportuna de niños que tienen un potencial excepcional de desarrollo en diversos campos cognoscitivos, de expresión y creación artísticas o de desempeño físico. La SEP impulsará programas que, además de la formación general, alienten el desenvolvimiento de esas capacidades y que podrán realizarse en los propios planteles o utilizando espacios y recursos externos. Se tendrá presente en todos los casos el desarrollo integral de estos alumnos y en su participación plena en las relaciones escolares cotidianas.

Otro servicio que debe beneficiarse de una mayor flexibilidad programática es la telesecundaria. Si bien diversas evaluaciones indican resultados alentadores, también se han señalado problemas de sobrecarga informativa que provienen del intento de reproducir, con excesiva rigidez, programas concebidos para otras modalidades de la secundaria y el trabajo de profesores especializados. Una selección más flexible de contenidos básicos contribuirá a hacer más eficiente el servicio sin menoscabo de la calidad formativa, y a facilitar la labor del profesor en las tele aulas. El avance en este campo es de particular importancia, dado el papel estratégico de la telesecundaria en la extensión de los servicios a pequeñas comunidades rurales.

En relación con la educación preescolar, la autoridad federal deberá emitir las normas que definan las orientaciones esenciales para que este servicio adquiera mayor relevancia. A diferencia de la educación primaria y secundaria, cuyos contenidos están sujetos a una programación explícita, la Ley General de Educación concibe la formación preescolar de manera más flexible al reconocer aproximaciones distintas para estimular el desarrollo integral de los niños.

En ejercicio de su función normativa, el gobierno federal definirá los propósitos de observancia común para este servicio. La educación preescolar debe ofrecer a los niños la oportunidad de desarrollar su creatividad, de afianzar su seguridad afectiva y la confianza en sus capacidades, estimular su curiosidad y efectuar el trabajo en grupo con propósitos deliberados. Asimismo, deberá aprovechar el interés de los niños en la exploración de la palabra escrita y en actividades que fomenten el razonamiento matemático. Estas orientaciones sustituirán al plan de estudios que ha tenido vigencia desde antes de la expedición de la Ley General de Educación.

Los gobiernos estatales establecerán, a partir de normas generales de observancia nacional, las formas concretas de la organización pedagógica del servicio que imparten en sus respectivos ámbitos de responsabilidad. El gobierno federal alentará el desarrollo de modelos pedagógicos y de materiales y recursos educativos destinados al fortalecimiento del nivel preescolar. Los particulares podrán desarrollar sus propias iniciativas, de conformidad con las normas nacionales.

Como acción específica para extender la educación preescolar, el gobierno federal impulsará el desarrollo de modalidades que posean un considerable componente comunitario, destinadas en primer término a los medios rurales con mayores carencias. Estas modalidades incorporarán a personal especializado, brindarán apoyos asistenciales a los niños y asociarán a las madres en la prestación del servicio, ofreciéndoles a ellas opciones educativas adecuadas a sus intereses y necesidades. Las autoridades educativas estatales establecerán las formas de operación de esta modalidad, de acuerdo con las características de los grupos sociales y las regiones en las cuales su operación sea conveniente.

La aplicación de los planes de estudio será materia de una evaluación continua, que permita identificar oportunamente los cambios en el nivel de formación de los alumnos que puedan atribuirse a la organización del currículo. Ello permitirá fortalecer las orientaciones que muestren un efecto positivo y corregir aquello que genera deficiencias.

Un aspecto que será motivo de especial atención es la congruencia y la adecuada secuencia de los planes de estudio en los tres niveles de la educación básica. Aunque cada uno de ellos tiene un sentido propio, que corresponde al momento de crecimiento de los alumnos, es importante asegurar que la educación preescolar prepare adecuadamente para los estudios de primaria y que estas últimas favorezcan la transición al currículo y las formas de enseñanza que caracterizan a la educación secundaria.

3.2.2 Los libros de texto gratuitos

El libro de texto gratuito es uno de los atributos más valiosos de nuestra educación primaria. Establece un punto de partida común en la formación de los alumnos y es un elemento indispensable para la equidad en el acceso a las oportunidades educativas. Por ello, el libro gratuito seguirá desempeñando un papel central en el proceso de enseñanza.

Los actuales libros de texto son, en su gran mayoría, producto de un proceso reciente de renovación. Están siendo incorporados satisfactoriamente a las actividades de enseñanza; una amplia mayoría de los maestros y los padres de familia los considera un avance importante en relación con los anteriores. Sin embargo, los libros pueden y deben ser mejorados, de manera permanente, tanto en su contenido como en su articulación con cada grado y en cada línea disciplinaria.

La mejoría de los libros deberá fundarse en un proceso planeado de evaluación, que asegure su revisión periódica y escalonada. Un mecanismo que cumpla este propósito evitará la obsolescencia de los materiales o la persistencia de deficiencias que, de otro modo, no se advertirían oportunamente, a la vez que eliminará los trastornos propios de una renovación general realizada en lapsos muy breves.

El país realiza un gran esfuerzo técnico y financiero en la producción de más de 114 millones de ejemplares de los libros de texto gratuitos para preescolar, primaria y educación indígena. Por ello, es indispensable asegurar un uso escolar provechoso de los libros y su entrega a los usuarios desde el inicio de las actividades escolares.

Durante los próximos dos años la prioridad será editar las nuevas versiones de los libros de texto de Ciencias Naturales de tercero hasta el sexto grado, la versión definitiva para Historia de sexto grado y nuevos materiales para el aprendizaje de la lectura y la escritura en los dos primeros grados de la educación primaria.

Una innovación reciente en la producción de libros gratuitos para educación primaria, han sido los textos destinados al estudio de los principales aspectos de la historia, la geografía y los recursos naturales de cada una de las entidades federativas del país. Estos materiales son una de las vías para incorporar al currículo contenidos de carácter regional y, en los términos de corresponsabilidad federalista, han sido elaborados bajo la dirección de las autoridades estatales, con el apoyo técnico y financiero de la SEP.

Se cuenta hasta ahora con material de este tipo y de calidad satisfactoria en la mitad de las entidades del país. La SEP continuará apoyando al resto de los estados, con el objetivo de que en el próximo ciclo escolar se cuente con la totalidad de los libros estatales, terminando los que están en proceso y mejorando aquellos en los que han sido identificadas insuficiencias de importancia.

3.2.3 El calendario escolar y el uso del tiempo

El logro de los objetivos centrales de los planes y programas de la educación básica demanda un trabajo intenso y bien organizado. Para alcanzarlos se aprovechará el tiempo disponible de manera óptima y se impulsará una ampliación gradual de la jornada de trabajo escolar donde existan condiciones adecuadas.

Desde hace décadas, en nuestro país se ha reducido el tiempo destinado anualmente a los estudios en los niveles de preescolar y primaria, en tanto que se ha conservado en el mismo rango para el ciclo de secundaria. En el caso de la primaria, las generaciones ahora mayores cursaron sus estudios bajo el esquema de jornada completa y discontinua, que permitía dedicar a las actividades escolares un promedio de 35 horas semanales. Con el tiempo y a partir de que se estableció el doble turno en numerosas escuelas urbanas, el horario promedio se redujo a un máximo de cuatro horas y media efectivas por día en una semana de cinco días.

La necesidad de mayor disponibilidad de tiempo para el trabajo motivó, a partir de 1993, la ampliación del calendario escolar a 200 días hábiles, es decir hubo un incremento del orden de 10 por ciento. Sin embargo, la disponibilidad que va de 800 a 900 horas anuales, supuesto el funcionamiento regular de la escuela, es inferior a la de algunos de los países del área latinoamericana y al de naciones de desarrollo intermedio en una proporción que va de 20 al 50 por ciento.

Si bien no puede establecerse una correspondencia lineal entre tiempo escolar y aprovechamiento educativo, no cabe duda de que por abajo de ciertos límites, las restricciones en el número de horas dedicadas a la enseñanza actúan contra la calidad educativa, o bien, obligan a minimizar actividades formativas importantes, como la educación física y la expresión y apreciación artísticas.

Para enfrentar este problema, una línea elemental de acción consiste en reducir los factores que determinan el uso improductivo o el desperdicio del tiempo escolar. Por una parte, debe esperarse que un mejor desempeño de profesores actualizados elimine prácticas docentes mecánicas y repetitivas, de efectos desfavorables sobre el aprendizaje.

Además, se avanzará en una efectiva simplificación de la administración escolar, pues subsisten acciones y trámites innecesarios, que ocupan a maestros y directivos en detrimento de sus funciones sustantivas. Asimismo, las actividades de evaluación y certificación deberán ser congruentes con la extensión del ciclo escolar, para impedir que se pierdan las últimas semanas de clase al anticiparse la finalización de las actividades sistemáticas y formales.

Una segunda línea consistirá en procurar la ampliación de la jornada escolar. Convendría hacerlo en donde exista una situación favorable y previo acuerdo con las autoridades locales, los padres de familia,  los maestros y su representación sindical. Esta ampliación puede asumir variantes, desde la extensión de la jornada continua hasta la recuperación de la jornada completa discontinua. Una posibilidad consiste en aprovechar un horario extraclase para la práctica más frecuente de actividades físicas, artísticas y recreativas.

La existencia de un calendario nacional único constituye una ventaja organizativa y es la base de un compromiso común en torno al trabajo escolar. Sin embargo, debe alcanzarse cierto margen de adaptabilidad a condiciones regionales, con lo que se lograría un uso más productivo del tiempo.

En algunas entidades federativas del país, ajustes relativamente menores en el inicio o terminación de cursos permitirán evitar que las labores escolares coincidan con las épocas climáticas más adversas. Mayor provecho aún se obtendría de la flexibilidad de calendarios y horarios en regiones campesinas donde sea común la participación de los niños en las labores familiares, en especial durante las fases más intensas de los ciclos agrícolas. Asimismo, la atención a los niños que pertenecen a núcleos de migrantes estacionales requiere de nuevas maneras de concebir los calendarios escolares.

3.2.4 La evaluación del aprovechamiento escolar

La elevación de la calidad educativa demanda mejores procedimientos para evaluar los resultados de la enseñanza y para convertirlos en elemento orientador del trabajo escolar.

Con respecto a la evaluación de los resultados del aprendizaje, función central para la operación adecuada del sistema educativo, la Secretaría de Educación Pública se propone determinar los criterios, instrumentos y mecanismos que permitan establecer estándares nacionales, referidos a las competencias propias de los diversos niveles y grados de la enseñanza primaria y secundaria, con el fin de contribuir a fortalecer una cultura de la evaluación en los educadores y en la sociedad en general. Esos estándares servirán para valorar las actuales modalidades de la evaluación del aprendizaje que practican los maestros en lo individual y para establecer progresivamente normas de evaluación y acreditación claras y compartidas.

Propósito central del mejoramiento de la evaluación será lograr que los instrumentos y las formas que se utilicen en esta actividad, valoren congruentemente las competencias, conocimientos y actitudes propuestas en planes y programas de estudio. Será necesario cambiar una arraigada noción de la evaluación, que se concentra casi exclusivamente en medir la memorización de información, que además es con frecuencia irrelevante. Tal noción ha sido de escasa utilidad para el diagnóstico, no permite comparar los logros obtenidos en distintos lugares y a lo largo del tiempo y consume en exceso tiempo y esfuerzos que deberían ser dedicados a la enseñanza. La evaluación de competencias y otros fines educativos fundamentales exige un mayor esfuerzo por parte del maestro, pero su práctica es de gran importancia, pues de otra manera la persistencia de una evaluación convencional puede desviar el cumplimiento de planes y programas y desvirtuar el sentido del trabajo educativo.

Para apoyar a los maestros en el mejoramiento de sus técnicas de evaluación, la SEP producirá y difundirá materiales de orientación y propuestas técnicas e incluirá estos elementos en los programas de formación y actualización del personal docente.

Un sistema de evaluación eficaz del aprovechamiento escolar será de enorme valor respecto de varios propósitos. Hará posible detectar insuficiencias del trabajo en el aula en cuestiones básicas que afectan al conjunto de los alumnos o a algunos en particular, de manera que el maestro las pueda atender oportunamente. En el plantel servirá para contar con un diagnóstico periódico, como base para formular proyectos de fortalecimiento académico. En el sistema dará pie a la creación de un mecanismo de estímulos que valore los logros alcanzados por el promedio de los estudiantes de un grupo o de un plantel, más que los obtenidos por algunos alumnos en lo particular.

3.3 LA FORMACION, ACTUALIZACION Y SUPERACION DE MAESTROS Y DIRECTIVOS ESCOLARES

Los maestros son  factor decisivo de la calidad de la educación. Como la investigación y la experiencia han mostrado una y otra vez, los propósitos educativos se cumplen si los profesores los practican en su trabajo diario y los recursos para la enseñanza son útiles sólo como instrumento de trabajo en manos de los educadores. Se sabe también que muchos problemas que suelen agobiar a los sistemas escolares son menos graves ahí donde existe un buen maestro.

Al destacar la función del maestro no se pretende trasladarle una responsabilidad única, pues ésta es compartida por las autoridades, los directivos escolares, los padres y los propios alumnos. Para realizar su labor el maestro requiere de condiciones dignas de vida, de una situación profesional estable y de apoyos materiales y técnicos adecuados a la naturaleza de sus tareas. En un contexto favorable, la función de los profesores seguirá siendo insustituible, aún en la perspectiva de avances notables en el uso de la informática y la comunicación a distancia como medios de educación.

Entre los factores con mayor influencia en el desempeño de los educadores se encuentran una formación inicial sólida y congruente con las necesidades del trabajo, y un sistema que ofrezca oportunidades permanentes para la actualización y el perfeccionamiento profesional de los maestros en servicio. En ambos aspectos, la situación en general no ha sido satisfactoria, por lo que su transformación en el futuro inmediato constituirá una de las más altas prioridades de la política educativa del gobierno federal y de los gobiernos estatales, los cuales poseen facultades concurrentes en este terreno.

3.3.1 La organización del sistema de formación, actualización y superación de los docentes

El primer objetivo de esta transformación será resolver los problemas de desarticulación que permanecen aún entre las instituciones responsables de la formación inicial, la actualización y el desarrollo profesional de los profesores en servicio: las escuelas normales, los centros de actualización del magisterio, la Universidad Pedagógica Nacional (UPN) y las unidades que operan en los estados.  Como respuesta a necesidades de carácter nacional o regional, durante décadas se crearon en el país centenares de instituciones dedicadas a dichas tareas.

Esta proliferación fue estimulada por la sobreposición y descoordinación que afectó las acciones del gobierno federal y las políticas de autoridades de los estados.  Su consecuencia ha sido el aislamiento de instituciones que cumplen funciones parciales, la ausencia de complementación entre planteles, el uso ineficiente de recursos y la escasa capacidad de respuesta a nuevas demandas en materia de personal docente.

Esta situación reclama un complejo esfuerzo de reorganización de las funciones de las instituciones existentes y la generación de nuevos servicios, bajo la concepción de un sistema integrado que contemple el conjunto de necesidades de personal calificado para atender el desarrollo de la educación en cada una de las entidades del país.  Con este propósito y de conformidad con los artículos 12, 13 y 20 de la Ley General de Educación, la autoridad educativa federal y las de cada entidad del país procederán a organizar y operar el sistema nacional de formación, actualización, capacitación y superación profesional para maestros de educación básica. Esta medida dará respuesta a una reiterada demanda del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación, con la cual el Gobierno de la República coincide plenamente.

El sistema nacional no será una estructura administrativa centralizadora, que tienda a anular los principios del federalismo educativo. Será un conjunto de instituciones y servicios articulados y coherentes que operarán bajo la dirección de las autoridades educativas estatales y con un alto grado de adaptabilidad a las necesidades y condiciones locales.

Al gobierno federal corresponde la formulación de normas y criterios académicos, el establecimiento de planes y programas de estudio, la propuesta de lineamientos básicos de organización de los servicios, y junto con las autoridades de los estados, la programación a mediano y largo plazo de la creación y extensión de servicios educativos, y el desarrollo de programas de fortalecimiento académico para asegurar la calidad de la enseñanza. A las autoridades estatales corresponde decidir las formas que se dará coherencia y articulación a la modalidad de organización que se adopte en la entidad; deben proponer adaptaciones locales de criterios académicos y planes de estudio, y dirigir la administración y operación de los servicios.

Las autoridades de los estados, conforme a una metodología común, estimarán las necesidades de educadores y de personal directivo y técnico, que serán generadas por la ampliación, diversificación y mejoramiento de la educación básica en cada entidad. Estas proyecciones darán la pauta para establecer los programas estatales de formación inicial, cuyo propósito será asegurar un adecuado equilibrio entre la oferta de formación y las necesidades cuantitativas y cualitativas de la educación básica en cada una de las entidades federativas.

Tomando como base los programas estatales, mientras se alcanza plenamente ese equilibrio, el gobierno federal establecerá un mecanismo regulador del sistema de formación en el país y promoverá acuerdos de coordinación de esfuerzos y recursos entre las entidades federativas del país.  A tal propósito deberá contribuir la expedición de los lineamientos federales, previstos por la Ley General de Educación, relativos al uso que los estados hagan de su atribución de revalidar y otorgar equivalencias de estudios de la educación primaria, secundaria, normal y demás para la formación de maestros de educación básica.

En los procesos conducentes a la organización y planeación del sistema, las autoridades federales y estatales promoverán la participación de los actores involucrados y procederán con estricto respeto a los derechos legítimos de los trabajadores de la educación.

3.3.2 La formación inicial

La transformación y el fortalecimiento académico de las escuelas normales tiene un carácter prioritario y se atenderá a corto plazo. Los futuros maestros de educación preescolar, primaria y secundaria se formarán en estos planteles, por lo que el cumplimiento de esa función primordial exige un esfuerzo múltiple, que recupere la mejor tradición del normalismo mexicano y establezca una clara congruencia entre la formación inicial y las exigencias del desempeño profesional. Deberá, además, promover ambientes académicos rigurosos y estimulantes, capaces de atraer hacia la profesión de maestro a un número mayor de estudiantes con genuina vocación y sentido de servicio.

Una primera tarea en este campo será la reforma de los planes y programas de estudio de las normales para maestros de preescolar, primaria y secundaria. Hay dos razones que justifican esta acción: la primera se desprende de la evaluación que se ha obtenido sobre los efectos formativos de los planes de estudio para las escuelas normales establecidos en la década de los ochenta. Sobre ellos se señala la dispersión temática, una inadecuada relación entre los contenidos teóricos y la reflexión sobre la práctica y una débil vinculación entre la formación escolar y las necesidades de conocimiento y competencia que surgen del trabajo docente. La segunda razón, de carácter coyuntural, consiste en que, habiéndose realizado el cambio de los currículos de la educación básica, la formación de los maestros no ha experimentado las adaptaciones de fondo que la hagan congruente con la redefinición de muchas de las actividades del trabajo docente.

Las reformas de los planes de estudio para formar a los maestros de preescolar, primaria y secundaria tendrán, con las particularidades de cada caso, las siguientes orientaciones comunes: fortalecerán las capacidades del maestro para aprender con independencia y, por tanto, para estimular los procesos de aprendizaje de sus alumnos; asegurarán el dominio disciplinario y didáctico de su campo de enseñanza; lo familiarizarán con las pautas características de las etapas de desarrollo por las que transitan sus alumnos; lo harán sensible a las particularidades sociales y culturales de su futuro entorno de trabajo, como base de una relación respetuosa y constructiva con los padres de familia y la comunidad. Un rasgo esencial de los nuevos planes será la inclusión de prácticas profesionales realizadas en condiciones reales del trabajo y con apoyo de asesoría experta. Estas prácticas tendrán el apoyo de becas de servicio social y no ocasionarán la sustitución del maestro en servicio.

La aplicación de la reforma de planes y programas deberá estar acompañada de otras acciones que garanticen una transformación real de la enseñanza en la dirección escogida. En este sentido habrá que tomar en cuenta la experiencia de reformas anteriores porque no se prepararon adecuadamente las condiciones para llevarlas a la práctica. En particular, deberá atenderse la capacitación previa de los cuerpos académicos de las escuelas normales, la preparación y distribución de bibliografía y material didáctico y el equipamiento de bibliotecas y talleres conforme a las exigencias de los nuevos planes.

3.3.3 El desarrollo profesional de los maestros

Los nuevos educadores, surgidos de escuelas normales fortalecidas, serán un elemento de renovación gradual, cuya actividad se reflejará en el sistema educativo en el plazo medio y de manera progresiva. Mientras tanto, en el futuro cercano el papel estratégico en la elevación de la calidad de la educación lo desempeñarán los maestros y directores que ya están incorporados al servicio.

Este grupo profesional es de grandes dimensiones. Según los últimos datos disponibles, en el nivel de preescolar trabajan 143 mil educadoras, directoras y supervisoras; en la primaria el personal docente y directivo suma 546 mil miembros, y en secundaria 268 mil.

Las necesidades de desarrollo profesional que presenta el sector son muy variadas:  actualización frente a los cambios del currículo y los avances de las ciencias de la educación; capacitación para educadores que realizan una valiosa labor en regiones apartadas, pero carecen de una preparación sistemática; nivelación para profesores en servicio que tienen título de normalistas, pero que egresaron antes de que fuera establecido el grado de licenciatura; superación profesional para quienes desean especializar sus tareas o alcanzar un nivel más alto de competencia.  Los directores y supervisores que llegaron a esos cargos por su experiencia docente demandan una preparación más vinculada a la organización escolar y al liderazgo educativo. Existen, finalmente, necesidades de entrenamiento de cuadros técnicos, especialistas y promotores educativos que hasta ahora no habían sido consideradas.

Los requerimientos de desarrollo profesional deben ser atendidos mediante programas específicos, integrados en el sistema nacional de formación, actualización, capacitación y superación profesional. Los programas deberán ofrecer un servicio de alta calidad, con gran capacidad para adaptarse a nuevas necesidades o para transformarse una vez que ha sido cubierta la tarea que les dio origen. No conviene establecer instituciones con una organización rígida y permanente, pues tienden a burocratizarse en poco tiempo y pierden su capacidad de respuesta a las demandas de los educadores.

3.3.4 Actualización

La actividad más amplia debe concentrarse en la operación de un programa de actualización destinado al personal en servicio de los tres niveles de la educación básica. La función inicial del programa será facilitar el conocimiento de los contenidos y enfoques de los nuevos planes de estudio, así como promover la utilización de nuevos métodos, formas y recursos didácticos congruentes con los propósitos formativos del currículo. Esta actividad deberá crear una plataforma común de competencia didáctica, sobre la cual, y en fases posteriores del programa, se establecerán opciones más avanzadas de actualización. Asimismo, el programa contemplará opciones destinadas a los directores y supervisores, tanto para los que ya desempeñan esas labores, como para la inducción a ellas de quienes provienen del servicio en la docencia. El programa lo llevarán a cabo la Secretaría de Educación Pública y las autoridades educativas de los estados.  Los maestros, directivos y supervisores en servicio podrán inscribirse voluntariamente en los cursos que se ofrezcan, de acuerdo con el nivel en el cual laboran, sus intereses y posibilidades de estudio.

Para apoyar al personal docente en sus estudios de actualización, los inscritos recibirán gratuitamente paquetes didácticos de material impreso y orientación mediante radio y televisión. Se instalará, además, un número mínimo de 500 Centros de Maestros, que dispondrán de espacios de trabajo, biblioteca, recursos audiovisuales y de informática y asesoría. Las instituciones de formación de maestros que ya existen apoyarán los cursos y asesorías y, mediante convenios, las instituciones universitarias y técnicas superiores también participarán en este esfuerzo. Los maestros podrán utilizar con toda flexibilidad diversas formas de estudio: el trabajo individual autónomo o en grupos de estudio y la participación en actividades  semiescolarizadas y escolarizadas. La Secretaría de Educación Pública promoverá un mecanismo de evaluación estandarizada que ofrezca a todos los inscritos las mismas oportunidades de acreditación.

3.3.5 Nivelación

Una alta proporción de los maestros que prestan sus servicios en la educación preescolar y primaria cursó los estudios de normal cuando éstos no tenían el nivel de licenciatura. Este sector ha demandado oportunidades de nivelación académica que han sido atendidas por la Universidad Pedagógica Nacional.

Los estudios de licenciatura ofrecidos han representado una valiosa aportación para la formación de los maestros en servicio, aunque el número de quienes han culminado esos programas académicos constituye una minoría del profesorado que en algún momento se inscribió en ellos.

La Secretaría de Educación Pública promoverá el mejoramiento de las licenciaturas que ofrecen las unidades de la UPN y apoyará a las autoridades de los estados que deseen establecer opciones de nivelación adecuadas a las necesidades regionales y de acuerdo con normas básicas comunes. En ambos casos, se establecerá una relación más estrecha entre los estudios y el ejercicio real de la profesión, se reconocerán las competencias y saberes que los maestros adquieran en la práctica y se eliminarán requisitos formales que no estén relacionados con el logro de la calidad en los estudios.

3.3.6 Capacitación

Se establecerán mecanismos de capacitación continua para fortalecer la formación de miles de educadores que teniendo una preparación insuficiente realizan una labor meritoria en las comunidades rurales más aisladas y en las zonas indígenas, a pesar de trabajar en condiciones muy difíciles. En una alta proporción alcanzan logros educativos considerables, debido a su identificación con los grupos con los cuales trabajan, que les permite ganarse la confianza de las comunidades. Esta capacitación continua no será una réplica de los esquemas de formación inicial; por el contrario, responderá tanto al trabajo específico de los maestros como a las legítimas expectativas de mejoramiento profesional.

Una necesidad de capacitación de otra naturaleza la presenta una proporción importante de los maestros de educación secundaria que no se formaron en las escuelas normales superiores. Muchos de ellos tienen una formación adecuada en las disciplinas que enseñan, pero su conocimiento de los problemas de la enseñanza y del desarrollo de los alumnos suele ser insuficiente. En este caso se diseñarán módulos de estudio a fin de que los maestros obtengan una formación más completa para el desarrollo de su trabajo.

3.3.7 Superación profesional

Existe un gran interés de los maestros por prepararse para tareas más complejas y elevar su competencia profesional, mediante la obtención de grados académicos y especializaciones posteriores a la licenciatura. Para que esta legítima aspiración sea atendida, el gobierno federal promoverá la adopción de mecanismos de evaluación y de normas académicas que regulen la creación y funcionamiento de los centros que ofrecen ese tipo de estudios. Asimismo, establecerá programas que generen las condiciones efectivas para la formación avanzada, la correspondencia con necesidades formativas prioritarias, la calidad del profesorado y la existencia de los recursos didácticos necesarios. Para enriquecer estas opciones, se promoverá la participación de las instituciones de educación superior, así como un mayor intercambio de alumnos y profesores entre el sistema de formación de maestros y el sector universitario del país y del extranjero.

3.3.8 Carrera Magisterial

La Carrera Magisterial busca estimular la preparación y el desempeño profesional de los docentes y contribuye a la revaloración del maestro. A tres años de haber iniciado actividades, ha incorporado más de medio millón de plazas de educación básica. En el marco de las resoluciones de la Comisión Nacional SEP-SNTE de Carrera Magisterial, ésta será perfeccionada y consolidada, con apego a los objetivos trazados en el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica. La Carrera Magisterial debe ser apoyada a fin de que por su operación asegure ser un auténtico estímulo al desempeño del maestro.

3.3.9 Revaloración social del magisterio

Una tarea permanente de las autoridades será continuar las acciones que, al reconocer el valor de la labor docente, fortalecen el aprecio social por el trabajo del maestro. A este fin contribuirán el mejoramiento de la calidad de la formación de nuevos maestros y de la competencia profesional de los que están en servicio. Contar con las condiciones laborales, que aseguren a los educadores una vida digna, es también un elemento esencial para cumplir estos propósitos.

Además de la política general de estímulos al desempeño que se otorgan por conducto de la Carrera Magisterial, el gobierno federal y las autoridades educativas estatales pondrán en marcha otros mecanismos para reconocer y estimular el ejercicio sobresaliente del magisterio, que se manifiesta en la constancia, la capacidad de innovación y liderazgo y el logro de resultados meritorios en los grupos y escuelas en que realizan su trabajo. Este tipo de desempeño será tema de amplia difusión pública.

3.4 LA EQUIDAD EDUCATIVA

El Gobierno de la República ha asumido plenamente el compromiso de alcanzar una mayor justicia educativa en nuestro país. Por ello, ha redoblado esfuerzos para abatir las disparidades en la atención a la demanda educativa. Estas disparidades se presentan en muy diversas formas y afectan de diferente manera los procesos de aprendizaje, abarcando un amplio espectro que va desde las oportunidades de acceso y permanencia en los servicios de enseñanza hasta la efectividad de los aprendizajes. En estas condiciones, para resolver el problema de manera adecuada, es necesario que concurran articuladamente las diferentes esferas del quehacer gubernamental en la materia.

Dadas las condiciones de desigualdad en el acceso a la educación básica prevalecientes en algunas regiones de nuestro país, sobre todo en las rurales e indígenas, existe el riesgo de que se profundice la brecha entre los que reciben y los que aún carecen de servicios de calidad. De ahí que el propósito de la equidad en la enseñanza reviste una particular urgencia en las circunstancias actuales. Como ya se indicó, el entorno social y económico e incluso el geográfico, de las comunidades más pobres contribuye a la perpetuación de las condiciones que generan la pobreza extrema: justo ahí donde se requieren los mejores maestros, donde los materiales educativos tienen un mayor impacto en el proceso de enseñanza-aprendizaje, donde los conocimientos y habilidades adquiridos en la escuela pueden ser más importantes como factores que impulsan el desarrollo individual y comunitario, es donde estos recursos son más escasos y resulta más costoso y difícil hacerlos disponibles.

Es obligación y compromiso del Gobierno de la República hacer todo cuanto esté a su alcance para revertir la injusticia educativa. La Ley General de Educación es precisa al señalar que las autoridades educativas establecerán las condiciones que permitan el ejercicio pleno del derecho a la educación de cada individuo, para alcanzar la efectiva igualdad de oportunidades de acceso y permanencia en los servicios educativos.

La realidad que encaran los programas compensatorios constituye una responsabilidad que a todos concierne. El gobierno federal apoya con recursos específicos a los gobiernos de las entidades federativas con mayor rezago educativo. En los convenios que celebra con las autoridades de los estados se precisan los términos de la responsabilidad educativa y se detallan las acciones específicas que las autoridades deban realizar para reducir y superar rezagos.

Una primera acción será que los programas compensatorios vigentes adquieran un carácter más participativo, de manera que los estados, por medio de sus estructuras regulares y con financiamiento del gobierno federal, puedan hacerse responsables de una mayor parte de los componentes de dichos programas. En particular, deberá cuidarse que no existan estructuras paralelas, ni administrativas ni de planeación y de formación de maestros. Asimismo, los gobiernos federal y estatales deberán evaluar juntos los insumos educativos que actualmente provee la SEP -inmuebles y materiales como cuadernos y lápices- para encontrar fórmulas de trabajo más descentralizadas. A este fin contribuirá sin duda la redistribución de funciones de construcción y mantenimiento de escuelas que se describe en este Programa.

La oferta de educación básica aún no ha sido suficientemente adaptada para dar una respuesta satisfactoria a las demandas que imponen las características lingüísticas y culturales de la población rural dispersa, los diversos grupos indígenas del país y los grupos migrantes. Por otra parte, los factores que obstaculizan el buen desempeño educativo por lo general se retroalimentan. Así, es común que en una misma zona coincidan las escuelas más desfavorecidas,  las menores posibilidades de que los niños pequeños reciban estimulación temprana y condiciones de trabajo y cultura en las familias que se traducen en una débil disposición a mantener a los niños y jóvenes en la escuela.

3.4.1 Acciones en favor de la equidad

El abatimiento del rezago educativo requiere la aplicación de medidas integrales que respondan a los diversos factores que entorpecen la educación y atiendan a las condiciones y contextos en que se presentan. De ahí la necesidad de contar con acciones diferenciadas para corregir desigualdades de diversa naturaleza. Los apoyos deben corresponder a las necesidades reales de las escuelas, de modo tal que los planteles con rezagos múltiples reciban un amplio abanico de apoyos compensatorios, de acuerdo con la intensidad que demande cada uno de los aspectos deficitarios.

Para que los programas compensatorios sean eficaces, deben beneficiar a las escuelas que realmente lo necesitan. El no concentrarse en las escuelas más desprotegidas resultaría inaceptable en la búsqueda de mayor justicia educativa.

Asimismo, con el afán de que los recursos escasos tengan el mejor uso posible, la SEP deberá intensificar la evaluación de los programas compensatorios y, de manera corresponsable con los estados, ser más rigurosa en relación con la forma en que operan. Conviene recordar que se trata de acciones que se comenzaron a probar apenas recientemente. Como todo proyecto nuevo y de largo alcance, los programas compensatorios deben ser afinados y ajustados al paso del tiempo. En cualquier caso, no deberán interrumpirse mientras subsistan las condiciones que los originaron.

A continuación se describen las acciones compensatorias en que el gobierno federal puede tener más incidencia. Estas se refieren sobre todo al ámbito de lo rural, aunque en muchos casos, como se señala, también al medio urbano marginado.

3.4.1.1 Impulso a la labor de los docentes

En las zonas más desfavorecidas resulta importante reforzar las acciones de actualización y superación profesional de los maestros. Toda vez que las condiciones de trabajo signifiquen menos posibilidades de mejoramiento, es necesario aplicar medidas que compensen estas desventajas.

A los maestros de zonas rurales marginadas se les ofrecerán periódicamente cursos y talleres en lugares donde puedan concentrarse. Los cursos, además de los contenidos regulares, incluirán elementos para que el profesor pueda desempeñar mejor su tarea. Dichos elementos se referirán a las características de trabajo en el medio. Estos apoyos especiales comprenderán también un mejor conocimiento de aspectos nutricionales y de salud, que faciliten la integración con otras instituciones públicas responsables de prestar los servicios respectivos.

El arraigo de los maestros es indispensable para obtener buenos resultados educativos. Sin embargo, la pobreza, el aislamiento y la incomunicación de muchas de las localidades desfavorecidas implican deficiencias de diversa naturaleza, como un elevado ausentismo, alta rotación de profesores o interrupción del servicio por periodos prolongados. Con el propósito de remediar esta problemática, en las poblaciones remotas y de difícil acceso, el programa de incentivos de arraigo para los maestros continuará creciendo y ajustándose a las características de cada localidad. Las comunidades seguirán evaluando la procedencia de los pagos correspondientes. Al mismo tiempo, se procurará que los cambios en la asignación de profesores se efectúen sólo al término del ciclo escolar.

Si bien los incentivos de arraigo compensan en parte las difíciles condiciones de los maestros en las localidades señaladas, es preciso emprender acciones adicionales. Entre otras medidas se procurará que un mayor número de los jóvenes que radican en estas poblaciones opten por participar como agentes en el proceso educativo. De esta manera, además de fomentar su desarrollo en la propia localidad, se incrementan las probabilidades de una sólida integración de la escuela y la comunidad. En este esfuerzo habrá que ofrecer todos los apoyos al alcance del sistema educativo, para que los jóvenes encuentren vías de superación que los conviertan en maestros a la altura de los retos que enfrentan.

3.4.1.2 Atención a las escuelas primarias con maestros multigrado

En el medio rural, sobre todo por el bajo número de niños que demandan el servicio en cada población, las escuelas primarias tienen por lo común maestros multigrado, es decir que imparten educación a grupos donde los niños cursan grados diferentes. En estos casos, los maestros suelen dedicar un mayor esfuerzo a los grados más bajos, porque hay más niños en este nivel y su instrucción reclama más tiempo. En consecuencia, los alumnos de los grados superiores reciben menos atención y, aunque la escuela formalmente sea de organización completa, el porcentaje de egreso de sexto grado es muy reducido.

Cuando las escuelas que operan en estas condiciones tienen pocos niños, se tiene un reto educativo complejo que reclama una organización distinta. Se ha observado que las dificultades se superan cuando los maestros cuentan con la capacitación y medios de trabajo suficientes. Con ese propósito se desarrollarán versiones adaptadas de libros y otros materiales que se ajusten mejor a las escuelas donde los maestros imparten clases correspondientes a varios grados. Como se adviritió en el capítulo de los métodos, contenidos y recursos de la educación, se avanzará en la construcción de modelos pedagógicos aplicables adecuados a esta realidad. De esta manera habrá condiciones para que aún las escuelas unidocentes y bidocentes sean exitosas.

Adicionalmente, como política general, cuando el número de niños de las escuelas con maestros multigrado sea relativamente alto, se  asignarán más maestros.

3.4.1.3 Funciones de supervisión y simplificación administrativa

Otro factor que debe ser abordado en las escuelas aisladas, se refiere a la supervisión escolar. Por las condiciones de ubicación la inspección es escasa y nula en muchas ocasiones. Conviene señalar que en las escuelas desfavorecidas, más que en otras, esta actividad debe transformarse en un recurso orientado fundamentalmente a proporcionar diferentes tipos de apoyo a los maestros: materiales didácticos, actualización, asesoría y oportunidades de compartir experiencias. En circunstancias adversas, la supervisión puede constituir un medio privilegiado para revertir las  carencias. Por esta razón, es necesario que los supervisores cuenten con medios de transporte y recursos para sus traslados, idóneos al tipo de zonas en que trabajan, además de los otros apoyos y posibilidades de desarrollo a que se ha hecho referencia en este Programa.

Las nuevas funciones del supervisor solo podrán realizarse si se racionalizan y simplifican los procedimientos de administración y control en la escuela rural. Deberán eliminarse numerosos trámites, carentes de utilidad real, que son un lastre para los equipos de profesores aún en la escuela urbana, y que en los planteles rurales se convierten además en causas de frecuentes traslados innecesarios, tanto de maestros como de personal directivo, que motivan la suspensión de clases, son fuente de molestias y ocasionan gastos onerosos. Se procurará que los trámites indispensables se realicen en las propias escuelas aprovechando la visita del personal de supervisión.

3.4.1.4 Acciones preventivas o de recuperación

Con el fin de propiciar un mejor rendimiento escolar, se reforzarán  acciones que atiendan a los alumnos de bajo aprovechamiento con riesgo elevado de deserción y reprobación.  Dichas acciones tendrán lugar en la escuela, pero se aplicarán también otras estrategias que involucren a la comunidad y sobre todo a las familias. Las formas de prestar atención a los alumnos pueden ser sumamente variadas, pues también son muchas las razones que causan el bajo aprovechamiento. De ahí que lo conveniente sea que las propias escuelas, con autoridades escolares o gobiernos locales tomen iniciativas. Los gobiernos de los estados recibirán del gobierno federal apoyos adecuados para tal fin.

Un impulso especial recibirán los programas encaminados a prevenir la deserción femenina y a reforzar su tránsito de primaria a secundaria. Como bien se apuntó en la introducción, a partir de los 12 años se reduce el número de niñas que asiste a la escuela. Dada la influencia determinante de la mujer en la salud y escolaridad de las nuevas generaciones será fundamental impulsar acciones encaminadas a mejorar su educación.

En el marco de la normatividad nacional, las autoridades educativas estatales impulsarán las medidas que contribuyan a elevar la eficiencia terminal. El derecho a la educación no es sólo el derecho a acceder, sino a obtener un aprendizaje efectivó. La SEP promoverá el intercambio y la difusión de experiencias positivas. En tal sentido será muy útil el sistema de evaluación de aprovechamiento del aprendizaje escolar que se ha descrito en este Programa.

Entre otras acciones, el gobierno federal apoyará con los medios electrónicos los programas para alumnos que requieren atención preventiva y de recuperación. Las telesecundarias continuarán brindando cursos de verano con las modalidades propedéuticas, de regularización y de nivelación para disminuir el número de reprobados. Se evaluarán y en su caso se aplicarán otras medidas que, mediante programas específicos en las materias consideradas de difícil aprendizaje, refuercen los conocimientos en la primaria y la secundaria, en todas sus modalidades.

3.4.1.5 Suministro de materiales didácticos

Se continuará la búsqueda de fórmulas que eviten la deserción escolar en las zonas marginadas cuando las familias tengan dificultades para adquirir materiales didácticos. Esta es una razón fundamental por la que los libros de texto gratuitos se mantienen vigentes. En la medida de sus posibilidades, la Secretaría de Educación Pública, mediante los mecanismos que se acuerden con las autoridades educativas locales, proveerá también cuadernos, lápices y otros materiales necesarios en la escuela, a las familias más pobres. Será preciso asegurar una oportuna distribución de dichos materiales a quienes realmente no pueden comprarlos. Por otra parte, una más amplia dotación de libros en las bibliotecas será indispensable para que los alumnos, en especial los de secundaria, tengan acceso a ellos. A todo este esfuerzo deberá contribuir el desarrollo de una cultura de mayor aprecio por los libros y un uso más intenso de ellos.

3.4.1.6 Construcción y mantenimiento de los espacios escolares

Todos los niños y maestros merecen espacios adecuados para desempeñar su quehacer educativo. Como ya se ha señalado, con el fin de atender mejor los rezagos, las autoridades locales asumirán, de manera gradual, la responsabilidad de construir, conservar y equipar las escuelas. Así podrán atender de manera oportuna la demanda de espacios escolares según las necesidades de cada localidad y plantel.

Las zonas urbanas marginadas presentan retos especialmente complejos para la dotación oportuna de espacios escolares adecuados, pues en lapsos breves suele migrar un gran número de personas, con frecuencia familias jóvenes con niños, que desbordan la capacidad de los servicios. Las mejoras que la mayor descentralización permita a los sistemas de planeación, a la par de recursos adicionales destinados a la infraestructura escolar, son condiciones esenciales para superar la falta de espacios escolares.

Por otra parte, se avanzará en la participación de las comunidades en la construcción y mantenimiento de las escuelas pues ello significa la posibilidad de derrama económica en favor de la localidad, el aprovechamiento de materiales de la región y el acercamiento de las familias a las escuelas.

Implica, además, que las comunidades cuenten con escuelas en lapsos más breves de los que se programan y ejecutan sin su participación.

3.4.1.7 Estrategia multi-sectorial de combate a la pobreza extrema

Como se ha dicho, los esfuerzos educativos por sí mismos no bastarán para lograr que los niños y jóvenes que viven en la pobreza extrema tengan educación básica. Sólo una estrategia integral, que sume recursos y esfuerzos, hará posible multiplicar los beneficios en favor de dichos grupos de la población. Por ello, es importante convenir con las dependencias públicas que actúan en los sectores rurales y urbanos más pobres, una estrategia de concertación que favorezca el fortalecimiento mutuo de las acciones de educación, salud, nutrición y fomento productivo.

Las políticas de desarrollo social emprendidas se han enfrentado a menudo con enormes dificultades para modificar las condiciones de vida. Dado el carácter interdependiente de los diversos factores que contribuyen a perpetuar la pobreza -ignorancia, insalubridad, desnutrición, falta de alternativas de producción- es preciso impulsar acciones educativas permanentes que impidan que los avances logrados se reviertan. De ahí la importancia de que las acciones descritas en este Programa se vinculen con aquéllas del Programa para Superar la Pobreza.

Por ello, en el marco del Programa de Alimentación y Nutrición Familiar (PANF), la SEP intensificará la coordinación con el DIF, la Sedesol y otras dependencias federales para la extensión, depuración y control comunitario de los desayunos escolares, comedores y el otorgamiento de despensas. En las zonas más marginadas, urbanas y rurales, tal y como lo establece el PANF, será indispensable que más niños reciban desayunos escolares. De igual forma, se ampliará el número de becas para los alumnos cuya permanencia en la escuela esté en riesgo porque contribuyen, con su trabajo, al sostenimiento familiar.

De igual manera, la experiencia de colaboración intersectorial llevada a cabo desde 1990 en el marco del Programa Nacional de Acción en Favor de la Infancia ha demostrado que, sólo se puede incidir en el mejoramiento de las condiciones de pobreza extrema en que vive un alto porcentaje de menores, cuando se trabaja con estrategias multi-sectoriales. No obstante, la coordinación entre dependencias federales no será suficiente. Es necesario encontrar fórmulas adecuadas para cada caso junto con los estados y municipios ya que la coordinación efectiva y perdurable es aquella que encuentra sustento en todos los órdenes de gobierno. Por ello, el sector educativo establecerá mecanismos de operación generales para todo el país, pero que alienten las iniciativas y acciones de coordinación en las localidades.

Dentro del sector educativo es preciso mejorar también la coordinación de las acciones. En tal sentido, las campañas de alfabetización y de educación básica en las zonas más pobres y entre los grupos de mayor rezago habrán de intensificarse, coincidiendo con las acciones de fortalecimiento escolar. Las aspiraciones de la educación básica para los niños se ven seriamente obstaculizadas cuando los padres no saben leer ni escribir, por lo que se desarrollarán acciones más integradas como las que se describen en el capítulo de educación para adultos de este Programa.

3.4.2 Atención a las poblaciones en condiciones de mayor rezago

Las acciones compensatorias antes descritas se aplican en la medida en que las desventajas de las escuelas lo requieren. Existen además grupos de población cuyos rezagos son agudos en extremo y que necesitan acciones específicas para atenderlos de manera adecuada.

3.4.2.1 Atención a las comunidades más pequeñas

El caso extremo de falta de equidad educativa se da en las comunidades que no tienen servicio alguno y están demasiado alejadas de otras que sí lo tienen. La carencia de servicios está determinada, antes que por cualquier otro factor, por la ausencia de educadores.

Se ha comprobado en varias ocasiones que para lograr la efectividad del proceso educativo en las comunidades más pequeñas, se requiere, más que otras veces,  la integración del educador a la vida comunitaria. De ahí que las situaciones ideales sean aquellas en que los educadores pertenecen a la misma comunidad. No obstante, por las  condiciones de muchas poblaciones, existen pocos casos en los que sus propios habitantes pueden impartir la educación básica.

Los educadores jóvenes han mostrado ser quienes se adaptan mejor a la vida en las comunidades. El modelo de instructor comunitario del Conafe y otros equivalentes que los estados operan para preescolar y primaria se extenderá a fin de que las comunidades a las que no puede llegar la educación en sus modalidades regulares reciban los servicios educativos. En este caso, la SEP -por conducto del Conafe- impartirá concurrentemente y en forma temporal educación básica en las entidades federativas.

El crecimiento de la cobertura del Conafe tendrá que ir acompañado de recursos adicionales para apoyar a los instructores comunitarios. La manutención de éstos representa, por lo general, una carga importante para la comunidad, lo cual puede limitar el éxito de la tarea educativa. Por ello, será preciso que los educadores reciban un mayor respaldo del Estado para poder realizar cabalmente sus funciones. Asimismo, habrá que perseverar en el perfeccionamiento de los materiales didácticos y en la preparación de los instructores. En la realización de ambas tareas, se asegurará que la educación se mantenga apegada a los principios que la norman en su vertiente regular. Asimismo, se convendrá con los estados que tengan sus propios modelos de instructores comunitarios para que también realicen acciones de refuerzo de la naturaleza descrita.

Debe reconocerse que en casos de dispersión extrema el establecimiento de servicios educativos es inoperante, por lo cual se deberá recurrir a fórmulas de concentración de alumnos. Los albergues escolares han mostrado que pueden ser una opción de calidad para atender a los niños que carecen de escuela en su comunidad. Sin embargo, en muchos casos, la operación de los albergues está lejos de lo aceptable; incluso se ha observado que una buena cantidad de éstos presenta un visible deterioro de las instalaciones y del servicio prestado a los niños. Es preciso rescatar el valor y la calidad de los albergues que han formado y dado oportunidades de superación a cientos de miles de mexicanos. Por ello, en coordinación con las demás autoridades competentes, resulta indispensable, en primer lugar, reubicar algunos de los que ya existen y que debido al establecimiento de servicios escolares han dejado de cumplir su función original. El mejoramiento general de los albergues debe asegurar que los nuevos, desde su creación, reúnan las condiciones adecuadas para prestar el servicio. En ello la participación social habrá de desempeñar un papel destacado, señaladamente en el manejo y  control que la población local ejerza sobre la calidad del servicio.

Una de las opciones para brindar educación a los niños de localidades carentes de escuela serán las becas de manutención. Con este apoyo, las familias podrán enviar a sus hijos a vivir a comunidades donde se ofrezcan los servicios. La beca de manutención servirá para evitar que la familia que se haya comprometido a albergar a los niños en la localidad receptora incurra en gastos adicionales. En el caso de estudiantes en edad de cursar la secundaria, además de las becas de manutención habrá que impulsar las de transporte. Estas permitirán a los jóvenes trasladarse con mayor facilidad a los lugares donde puedan recibir la instrucción secundaria.

En las comunidades más dispersas conviene que en el mismo lugar donde se halla la primaria se instalen el preescolar y la secundaria. Esto evita la construcción y mantenimiento de inmuebles aislados, a menudo en condiciones muy precarias. Al sumar esfuerzos se pueden lograr escuelas en mejores condiciones y con apoyos menos esporádicos del exterior, tanto en el caso de los servicios regulares como en la modalidad comunitaria.

3.4.2.2. Atención a la población migrante

Al igual que los niños de comunidades muy aisladas, los hijos de trabajadores migrantes muchas veces no tienen acceso real a la educación. Si bien los albergues o las becas de manutención pueden representar la alternativa para algunos de estos niños, en muchos otros casos, las familias viajan y se mantienen unidas de acuerdo con la oferta laboral que se deriva de los ciclos agrícolas. Esto significa que dichas familias no permanecen en un lugar más allá de lo que dura el trabajo estacional, lo cual se traduce, en el mejor de los casos, en cambios constantes de escuela y, en muchos otros, en la imposibilidad de estudiar.

Además, las condiciones de pobreza extrema y analfabetismo de estos grupos se conjugan para desalentar la asistencia a la escuela o el buen desempeño escolar.

Los programas vigentes para hijos de jornaleros  agrícolas han logrado mitigar poco las condiciones de extrema desatención educativa que los afecta. En los próximos años, se intensificarán las acciones orientadas a estos grupos. En primer lugar, se desarrollará una versión adaptada del modelo curricular que se aplica en zonas rurales. En segundo, se ajustará el modelo de educación comunitaria, tanto en lo relativo al tipo de materiales de que dispone, como en cuanto a las modalidades de trabajo de los instructores. Estos, al igual que las familias, tendrían el carácter de migrantes.

Las acciones en beneficio de los niños migrantes irán acompañadas de nuevos mecanismos de registro escolar que faciliten el seguimiento de los estudiantes cuando cambien de residencia y el ajuste a los tiempos propios de los ciclos agrícolas.  En el caso de la parte de este grupo de población con cambios de residencia más frecuentes, más que hablar de calendarios escolares, habrá que considerar el cumplimiento en cierto tiempo de los fines que se persiguen en cada grado. Será necesaria una coordinación adecuada entre la entidad federativa de origen de los migrantes y aquellas en que residen temporalmente, como escalas de las rutas laborales más comunes. Para este fin, habrá que seguir profundizando, junto con las demás autoridades competentes, en la identificación de los patrones de migración.

En lo que se refiere a la migración de mexicanos hacia los Estados Unidos, la Secretaría de Educación Pública, en coordinación con las autoridades educativas del país vecino, dará mayores oportunidades para que los niños migrantes se incorporen al sistema educativo nacional cuando regresen a México. De ahí que la SEP se mantendrá coordinada con las entidades federativas que tienen mayor población migrante, para hacer expedita la reinscripción de los niños y jóvenes cuyas familias vuelvan de los Estados Unidos. Asimismo, de manera permanente, la SEP colabora con las autoridades estadounidenses para brindar opciones educativas en beneficio de estos niños.

3.4.2.3 Atención a los niños de la calle

Por efecto de diversos fenómenos -la pobreza, los desequilibrios del crecimiento urbano y la desintegración de las familias, el maltrato y abuso sexual, entre otros- en los últimos años ha aumentado el número de los niños y jóvenes que no tienen un hogar y habitan en las grandes ciudades en total desamparo. Sus condiciones de vida son en extremo precarias: resultan presa de explotación y de delincuentes que los inducen a las adicciones.

Junto a los niños de la calle, están los niños en la calle, que son los menores que pasan gran parte del tiempo en la vía pública, ocupados en tareas informales de venta o que trabajan sin remuneración fija para contribuir al sostenimiento de sus hogares. La agudización de la pobreza urbana también ha provocado un aumento de este fenómeno.

Ambas situaciones plantean retos específicos a las autoridades educativas. Los niños y jóvenes que habitan en la calle suelen tener una escolaridad nula o rudimentaria. La solución escolarizada resulta poco eficaz para atender a esta población. De ahí la necesidad de encontrar programas de instrucción y formación adecuados a sus necesidades educativas y de apoyo afectivo.

Diversas instituciones gubernamentales y privadas se han esforzado en dar respuesta a este problema. En algunos casos logran atraer a los niños y jóvenes y de diversas maneras les ayudan a continuar su educación y encauzarlos hacia algún empleo; en otros casos su eficacia es mucho más limitada. Existe consenso en la importancia de enfatizar las medidas preventivas para atender oportunamente las causas, más que los efectos, de este problema.

La SEP promoverá entre las autoridades estatales ubicar módulos de apoyo en lugares donde con frecuencia se refugian los niños que huyen de sus hogares. Asimismo, se coordinarán acciones con los módulos respectivos que se establezcan en el Distrito Federal. El Estado, además de continuar aplicando sus propios programas, brindará su apoyo a los particulares que aportan su valioso concurso en esta tarea.

La atención educativa de los niños y jóvenes en la calle plantea retos diferentes. Pueden distinguirse dos situaciones: si estos menores continúan asistiendo a la escuela, las autoridades educativas orientarán a sus padres sobre los riesgos a que se exponen sus hijos. Si, en cambio, han abandonado la escuela, habrá que procurar recuperarlos mediante programas especiales,  que les permitan hacer frente a los requerimientos del medio en que se desenvuelven o, si es el caso, encauzarlos hacia las secundarias para trabajadores.

Un fenómeno no privativo de los menores en circunstancias de calle es el abuso físico, sexual o psicológico. Los maestros pueden desempeñar un papel estratégico al identificar, apoyar y encauzar a tiempo estos casos a centros especializados. De igual manera se impulsarán acciones de prevención y educación familiar.

La SEP y las autoridades educativas estatales reforzarán las acciones preventivas; orientarán a los padres y madres para que sus hijos reciban afecto y atención y promoverán entre los maestros y los estudiantes de escuelas normales la importancia de prevenir el fracaso escolar y la deserción para lo cual se precisa la colaboración de los padres de los alumnos. De igual forma, mediante los medios de comunicación será necesario crear un ambiente propicio para la atención y respeto a la niñez.

3.4.3 La Educación y los grupos indígenas

El artículo 4o. de la Constitución y la Ley General de Educación reconocen el carácter pluricultural y pluriétnico de la Nación y comprometen al Estado a desarrollar una acción educativa que promueva el mejoramiento de las condiciones de vida de los pueblos indios y su acceso a los beneficios del desarrollo nacional, aliente la observancia y la defensa de los derechos humanos, especialmente los de las mujeres y los niños, y proceda con pleno respeto a las particularidades culturales y lingüísticas de cada grupo étnico.

En cumplimiento de estos principios, la acción educativa del Estado hacia los pueblos indios se desenvolverá en dos planos. El primero corresponde a la prestación de servicios educativos destinados específicamente a los grupos indígenas, que se adaptarán a sus necesidades, demandas y condiciones de cultura y lengua, poblamiento, organización social y formas de producción y trabajo. El segundo se refiere a los servicios que recibe la población no indígena, mediante los cuales se combatirán las formas manifiestas y encubiertas del racismo y se promoverá una justa valoración de la contribución de los pueblos indios a la construcción histórica de la Nación, el conocimiento de su situación y sus problemas y el reconocimiento de las aportaciones que como mexicanos realizan en todos los ámbitos de la vida del país.

De acuerdo con los postulados de la ley, en años recientes se han incrementado los recursos y diversificado los programas destinados a poblaciones indígenas en edad escolar. Actualmente casi 40 mil educadores atienden a 930 mil niños indígenas en los niveles de educación inicial, preescolar y primaria, en centros de atención con carácter bilingüe y bicultural. Otra población importante, cuya magnitud no se conoce, asiste a planteles de tipo general o está atendida por los servicios que presta el Conafe.

Un recurso esencial con el que ahora se cuenta, y que casi había desaparecido, son los libros de texto gratuitos escritos en lenguas indígenas. Durante el año escolar 1995-1996, se distribuyeron libros en 47 lenguas y variantes lingüísticas, destinados a poblaciones que no hablan español o que tienen un dominio precario sobre esta lengua. Su propósito es favorecer el aprendizaje inicial de la lectura y la escritura en la lengua materna, al mismo tiempo que se inicia la enseñanza oral del español como segunda lengua.

A pesar de avances indudables, la educación que se ofrece a los grupos indígenas tiene serias deficiencias. Se ha incrementado notablemente la proporción de los niños que ingresa a la escuela, pero prevalecen tasas de deserción y repetición mucho más altas que las medias nacionales, lo que se traduce en un egreso de sexto grado de primaria del orden de 35 por ciento en relación con quienes inician sus estudios y en una proporción alta de alumnos extraedad. Por lo que toca a la calidad, las escuelas para indígenas experimentan con mayor intensidad las irregularidades y deficiencias del servicio ya mencionadas en relación con la escuela rural. Más importante aún es que, al no existir adaptaciones curriculares congruentes con la situación y las necesidades de las poblaciones indígenas, se limita la utilidad real de muchos de los contenidos y materiales educativos.

A partir de esta evaluación sucinta, se puede concluir que las deficiencias de la educación en las zonas indígenas se deben no sólo a la irregularidad y las limitaciones de los servicios, sino también a un enfoque pedagógico y cultural inadecuado, que se origina en el intento de reproducir, con adaptaciones marginales y bajo condiciones precarias, el esquema genérico de la escuela urbana como forma básica del servicio educativo. En consecuencia, la política del gobierno federal, concertada con las autoridades estatales, tendrá dos orientaciones centrales: consolidar y extender los programas compensatorios para las escuelas de zonas indígenas y las poblaciones que asisten a ellas y flexibilizar los contenidos curriculares, las formas organizativas y las normas académicas de la escuela con la finalidad de que, en el marco de los propósitos esenciales de la educación nacional, los servicios escolares sean de plena utilidad a sus destinatarios. En suma, se trata de avanzar hacia nuevos modelos de educación indígena, con rasgos propios en los aspectos académicos y en las formas de operación. Esta reformulación habrá de tomar en cuenta las opiniones de las poblaciones indígenas y de los maestros y especialistas que conocen su situación educativa.

Desde ahora puede señalarse que estos modelos partirán de la necesidad de alcanzar dos grandes propósitos, cuya coexistencia no es un asunto sencillo: que la educación sea adecuada frente a las condiciones de vida y las grandes necesidades de los pueblos indígenas y, a la vez, fomente las competencias fundamentales, las actitudes y los valores que se requieren en una nación moderna y democrática, caracterizada por una intensa movilidad poblacional y rápidas transformaciones culturales.

Los modelos habrán de incorporar como criterio orientador la gran diversidad de modos de vida y cultura de los pueblos indígenas del país y aún, en ciertos casos, la de un mismo grupo étnico. Este hecho exige una gran adaptabilidad de la acción educativa a las condiciones y expectativas de las poblaciones en el nivel de comunidad y microrregión.

También deberá considerarse la diversidad en la distribución territorial de las poblaciones, lo cual exige estrategias distintas en regiones y municipios con una densidad muy alta de pobladores indígenas de la misma etnia, donde habitan varias etnias o donde el componente mestizo es predominante.

Lograr congruencia entre la escuela y la cultura local requiere, como se señaló en su momento, de una gran flexibilidad curricular que haga posible conservar las líneas comunes relativas a competencias y valores fundamentales establecidos en los planes nacionales y, al mismo tiempo, que sea capaz de distinguir y suprimir contenidos y referentes de escaso significado en el medio de que se trate; por otra parte, el currículo debe incorporar saberes y comportamientos propios de cada pueblo, valiosos como norma de relación entre las personas y de éstas con el medio natural. Evidentemente, debe existir igual flexibilidad respecto a horarios, calendarios y otras reglas organizativas del servicio escolar.

La Secretaría de Educación Pública emitirá las normas para la formulación de las adaptaciones antes mencionadas.

La educación secundaria representa un reto especial. En zonas donde la primaria ha obtenido un éxito apreciable, se han creado planteles secundarios de distintas modalidades, y cuya extensión es demandada con gran frecuencia. Ello hace urgente crear variantes curriculares para poblaciones campesinas indígenas, con una selección de contenidos básicos, que sirvan a quien pretenda continuar sus estudios, pero que también incorporen distintas posibilidades de capacitación relacionadas con el desarrollo productivo local, la salud, el bienestar y las necesidades educativas básicas de la zona. Este enfoque hará factible que los jóvenes mejor educados encuentren opciones laborales viables en su ámbito de residencia, con lo cual ellos y su comunidad se beneficiarán mutuamente.

Un problema central, que debe ser asumido en toda su complejidad, es el de la diversidad lingüística. El Censo de 1990 registra cerca de 1.2 millones de personas, de entre 5 y 14 años, hablantes de alguna de las más de 50 lenguas indígenas del país, sin que pueda establecerse con aceptable aproximación cuántos son monolingües y cuántos poseen algún grado apreciable de bilingüismo. Es indudable que un adecuado servicio educativo requiere de personal y de recursos didácticos que respondan a esa condición. Sólo así se podrán superar las enormes fallas del servicio cuyo origen radica en la divergencia lingüística entre escuela y comunidad, perceptible con especial intensidad en los primeros grados de la educación primaria.

La estrategia que se propone respecto de esta población consiste en promover durante los primeros grados el aprendizaje inicial de la lectura y la escritura en la lengua materna, e iniciar, cuando los avances logrados en los primeros grados lo permitan, la enseñanza oral y escrita del español como segunda lengua. En los grados educativos más avanzados se consolidará el uso del español, pero se propiciará también la expresión en lengua materna. Esta orientación deberá ser receptiva al punto de vista de la comunidad y considerar la situación lingüística de los alumnos, lo cual requiere instrumentos confiables de diagnóstico. La aplicación de esta orientación demandará elevar la capacidad lingüística de los educadores, en correspondencia con las poblaciones que éstos atienden.

Los educadores son un factor central para el buen funcionamiento escolar en zonas indígenas. Por ello, se desarrollan programas de capacitación para los maestros, instructores y promotores que atienden los servicios en esas zonas, con el fin de asegurar su adecuada integración a los centros escolares y a las comunidades y la consolidación de las competencias lingüísticas necesarias en su labor educativa.

La evaluación y mejoramiento de los materiales de estudio son indispensables. Como se señaló, existen libros de texto gratuito en 47 lenguas y variantes lingüísticas indígenas, que cubren como mínimo los dos primeros grados de la educación primaria y, en muchos casos, se extienden hasta el cuarto grado. La utilización de estos materiales deberá regularizarse mediante la atención oportuna a las dificultades que pueden presentarse debido, entre otros factores, a la complejidad de la representación gráfica y a las tendencias de fuerte diversificación regional que presentan varias lenguas.

En el caso de los planteles rurales regulares que habitualmente tienen entre sus alumnos a una minoría de niños indígenas se realizará una acción especial de capacitación de maestros, para evitar que estos niños abandonen la escuela en los primeros grados. Al mismo tiempo, se dará impulso a la producción de libros y otros materiales en lenguas indígenas, de carácter literario, informativo o práctico. El propósito consiste en crear gradualmente un referente de uso significativo de la lectura. Ello propiciará la conservación y el desarrollo de las lenguas indígenas y ayudará a limitar los procesos de deterioro lingüístico que se perciben en muchas regiones.

A fin de promover una prestación adecuada de los servicios educativos para las comunidades indígenas, la SEP coordinará sus acciones con el Instituto Nacional Indigenista y contribuirá a la consecución de los objetivos del Programa de Desarrollo de los Pueblos Indios.

3.4.3.1 Atención a niños y jóvenes indígenas en áreas urbanas

El proceso de migración de las zonas rurales ha dado como resultado la presencia temporal o definitiva en las ciudades de grupos de familias de diversas etnias que demandan servicios de educación básica. El hecho de que los servicios para indígenas se hayan concentrado en las regiones de origen de los diversos grupos étnicos, hace prácticamente inexistente la experiencia institucional de ese tipo de servicios educativos en zonas urbanas.

El objetivo será ofrecer a los niños indígenas que viven temporal o permanentemente en las ciudades, oportunidades de que cursen una educación básica acorde con sus características, necesidades y circunstancias. Será una educación con respeto a su lengua y a su cultura. Para ello, la SEP y las autoridades educativas estatales trabajarán en conjunto para obtener diagnósticos regionales y del universo de niños y jóvenes indígenas que habitan en zonas urbanas y sus características específicas.

Además, mediante estudios de microplaneación territorial será posible ubicar a los niños en las escuelas, de acuerdo al grupo indígena y el grupo de edad al que pertenecen. En esta tarea, habrá que proporcionar capacitación y asesoría a los maestros, para que puedan facilitar la integración paulatina de los niños indígenas a la escuela urbana regular. Adicionalmente habrá que ponderar si se requerirán adaptaciones de los materiales didácticos con que cuenten los niños en zonas urbanas.

La SEP convendrá con las autoridades educativas de los estados las formas y el alcance de los apoyos que resulten pertinentes en cada caso.

3.4.3.2 La visión de lo indígena en la educación

La incorporación plena de los indígenas al desarrollo nacional, en condiciones de justicia e igualdad, demanda de toda la población general del país una actitud conscientemente antirracista, que reconozca en la diversidad de los afluentes de la conformación histórica de la Nación y en la diversidad étnica y cultural de la vida mexicana contemporánea una de las razones esenciales de la riqueza y la vitalidad de nuestra identidad nacional.

Para propiciar una actitud semejante, en la evaluación y corrección de planes y programas de estudio, será criterio prioritario asegurar que exista una visión equilibrada y justa de la situación actual de los grupos indígenas y del significado que lo indígena tiene en la conformación de México como país mestizo. Asimismo, se destacará la lucha contra la discriminación y la intolerancia como un valor ético fundamental.

Las orientaciones arriba mencionadas se incorporarán a los planes de estudio para la formación de nuevos maestros y a las acciones de desarrollo profesional destinadas a los educadores en servicio.

3.4.4 Educación Inicial

Los servicios educativos y asistenciales destinados a la población infantil de 0 a 4 años tienen en México un desarrollo incipiente, a pesar del enorme potencial que éstos tienen en relación con el bienestar de los niños y con el mejor aprovechamiento de la formación escolar que es consecuencia de una adecuada estimulación temprana. Es propósito de la Secretaría de Educación Pública convenir con las autoridades educativas de los estados la extensión y la diversificación de estos servicios, especialmente aquéllos destinados a las poblaciones y comunidades más pobres, en las que es factible incorporar de manera activa a las madres de familia como beneficiarias y como prestadoras de servicios. Este enfoque es parte de una estrategia integrada para el fortalecimiento de los núcleos familiares y el desarrollo social de las comunidades.

Hasta hace poco tiempo, la educación inicial era ofrecida, casi exclusivamente de manera institucional o escolarizada, a cargo de dependencias públicas o de particulares y orientada a la satisfacción de derechos y necesidades de las madres trabajadoras. Es sólo recientemente que se ha empezado a aplicar una orientación distinta, no excluyente de la anterior, que descansa básicamente en la acción comunitaria y pone su atención en los niños y en sus madres y padres, con la aspiración de que exista congruencia y reforzamiento mutuo entre el servicio educativo y las experiencias de los niños en el ambiente doméstico.

Este segundo tipo de servicio es el que posee mayores posibilidades de impacto, porque se adapta con menor grado de formalización a las variadas condiciones de vida de comunidades y grupos sociales con mayores carencias. Este esquema haría posible, en primer lugar, articular varios propósitos educativos relativos al sano desarrollo físico, cognoscitivo, afectivo y social, estimular en los niños la exploración y conocimiento de su entorno, el dominio del lenguaje y la capacidad de interactuar con seguridad con las personas. Además, haría posible que a las experiencias propiamente educativas se integraran elementos relativos a la nutrición, la salud y la higiene. La adecuada formación de las madres y los padres en estos temas podrá modificar positivamente las prácticas de crianza y el trato con los niños.

Para promover este tipo de servicio, especialmente en el medio rural y con grupos urbanos de alta vulnerabilidad, será necesario desarrollar un programa amplio de reclutamiento y capacitación de educadoras y promotoras. Su tarea será esencial en la organización de grupos de trabajo y centros de atención.

La educación inicial comunitaria demanda una correcta articulación con otras líneas de acción del sector educativo y de las dependencias que atienden áreas de desarrollo social. Será indispensable, por ejemplo, que las madres incorporadas tengan acceso a la alfabetización y a modalidades adecuadas de educación básica. Asimismo, deberá asegurarse la convergencia en los mismos grupos de los servicios de salud y apoyo nutricional.

La modalidad escolarizada está a cargo de una gran cantidad de instituciones públicas y privadas que brindan atención directa a niños menores de cuatro años en los Centros de Desarrollo Infantil. Paulatinamente la educación inicial ha transitado de un concepto de simple cuidado diario hasta constituirse en una medida educativa fundamental para el desarrollo futuro de los menores. Congruentemente con este cambio de concepción y trabajo, el papel de la SEP se dirigirá a otorgar orientación a quienes prestan los servicios de educación inicial, en materias tales como nutrición, alimentación e higiene, estimulación temprana y educación. En el caso del Distrito Federal la SEP, conforme a lo dispuesto por la Ley General de Educación, tomará las medidas necesarias que aseguren la protección y el cuidado de los menores de edad.

El éxito de la educación inicial requiere fomentar una mayor participación de la sociedad para que conozca y colabore en las acciones en beneficio de la niñez. Se realizarán campañas de difusión sobre la importancia de esta modalidad educativa. Ello permitirá impulsar la participación de los diversos sectores en acciones educativas dirigidas a los diferentes grupos de población infantil.

3.4.5 Educación Especial

La tradición de la educación especial en México se remonta al gobierno juarista cuando se expidieron los decretos que dieron origen a la fundación de la Escuela Nacional para Sordomudos en 1867, y la Escuela Nacional para Ciegos en 1870.  Hace sesenta años se fundó el Instituto Médico Pedagógico, del cual surgió hace cincuenta y cuatro años la primera Normal de Especialización.  Igualmente en 1950 se crea el Instituto de Rehabilitación para niños ciegos.  Estas instituciones pioneras han sido pilares del proceso de integración de las personas con discapacidad al desarrollo social.

La política educativa de integración ha procurado impulsar la modalidad de grupos integrados para la atención de los alumnos con problemas de aprendizaje y otros grupos de niños hipoacúsicos en las escuelas regulares. Esta modalidad se implantó en el Distrito Federal desde hace 20 años y se extendió hacia algunos estados de la República. Cabe señalar que no todos los menores con necesidades educativas especiales tienen alguna discapacidad, es el caso de los alumnos con problemas de aprendizaje y de los alumnos con capacidades y aptitudes sobresalientes. Asimismo, no todos los menores con discapacidades presentan necesidades educativas especiales por lo que no todos requieren los servicios de educación especial.

El Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 pone especial énfasis en la necesidad de atender a los menores con discapacidades transitorias o definitivas como parte de las acciones educativas orientadas a la equidad. La población que demanda atención especial tiene pleno derecho a obtener un servicio que, de acuerdo con sus variadas condiciones, le permita acceder a los beneficios de la formación básica, como recurso para su desarrollo personal y su incorporación productiva a las actividades de la colectividad.

La Ley General de Educación establece la obligación gubernamental de satisfacer mediante distintas estrategias las necesidades básicas de aprendizaje de las poblaciones mencionadas. Recomienda que las acciones que se realicen incluyan la orientación a padres y tutores, así como a los maestros de escuelas regulares que atienden alumnos con necesidades educativas especiales.

3.4.5.1 Atención a los menores con discapacidad

El Programa Nacional para el Bienestar y la Incorporación al Desarrollo de las Personas con Discapacidad ha significado la voluntad de conjuntar esfuerzos entre organismos públicos y no gubernamentales con el objeto de apoyar a las personas con discapacidad en su proceso de integración social.

A fin de apoyar la generación de estrategias de integración escolar de los menores con discapacidad, se llevarán a cabo, conjuntamente con las autoridades estatales, diagnósticos para identificar la infraestructura existente para la atención de estos menores, así como las modalidades y experiencias de integración en cada entidad federativa.

Conscientes de que el proceso de integración escolar de las personas con discapacidad es un proceso gradual, que entraña dificultades para responder con equidad a sus requerimientos específicos, se diseñarán estrategias paulatinas para lograrlo.  Se ha definido la integración educativa de los alumnos con discapacidad como el acceso, al que tienen derecho todos los menores, al currículo básico y a la satisfacción de las necesidades básicas del aprendizaje.  Las estrategias para acceder a dicho currículo pueden ser los servicios escolarizados de educación especial, o en la escuela regular, el apoyo psicopedagógico de personal especializado en la propia escuela a la que asista el menor.

Se trabajará para que en cada entidad federativa se diseñe una estrategia de planeación, en cada zona y región escolar, para así incorporar gradualmente esta población al sistema educativo, ya sea a los servicios de educación especial o a la escuela regular.  Dicha planeación definirá las prioridades de atención según la diversidad específica que presente la población, los grados de discapacidad, la infraestructura de servicios educativos, el grado de sensibilización de los padres, los maestros de las escuelas regulares y sus comunidades, así como la competencia profesional de los especialistas disponibles en cada localidad y región. Esta planeación, además de responder a las condiciones reales para la gestión educativa escolar, procurará establecer proyecciones de atención a corto, mediano y largo plazo.

Una de las primeras acciones del Programa Nacional para el Bienestar y la Incorporación al Desarrollo de las Personas con Discapacidad ha sido el Registro de Menores con Algún Signo de Discapacidad llevado a cabo por la SEP, el DIF y el INEGI, como parte del Sistema Nacional de Información sobre Población con Discapacidad. Para la incorporación inicial a los servicios educativos de la población identificada en el Registro, se establecerá una vinculación más estrecha con el DIF y los servicios de salud con el fin de asegurar que los menores necesitados se incorporen a los servicios de rehabilitación. De este modo se podrá generar un catálogo de servicios de rehabilitación, que permita una gestión ágil y lo más cercano posible al domicilio de los menores, para asegurar su acceso y permanencia. La coordinación de servicios de educación especial y de rehabilitación dependerá de las condiciones y modalidades existentes en cada entidad federativa.  Podrán sumarse a esta coordinación otras instancias gubernamentales, así como organismos privados que puedan ofrecer servicios de asistencia, igualmente en función de las condiciones de cada entidad.

A su vez, la atención a los menores con necesidades educativas especiales requiere una planeación educativa individualizada. El especialista y los padres del menor, y en su caso el maestro de la escuela regular, establecerán las metas de aprendizaje a corto y mediano plazo que permitan ir valorando el desarrollo educativo del alumno en forma particularizada.

La elección de la opción escolar, especial o regular, depende de las posibilidades del alumno, de su familia y de las condiciones que ofrezcan la escuela regular o especial.  En otros países, sólo un 35 por ciento de los menores con discapacidad se benefician de un proceso de integración escolar completo. Un porcentaje similar continúa optando por los servicios que brindan las escuelas de educación especial, y el 30 por ciento restante combina ambos servicios recibiendo atención en algún centro de educación especial.  En nuestro caso se tendrá en cuenta esta referencia a fin de avanzar en la medida en que se diseñen estrategias diversificadas que respondan a las diferentes necesidades de los menores con discapacidad. Se tomará en cuenta, para este avance gradual, la disposición y preparación de los maestros, el desarrollo de modalidades y la capacidad de atención.

Merece especial cuidado el diseño de lineamientos normativos flexibles que, al mismo tiempo, eliminen las restricciones de acceso y permanencia a los servicios educativos regulares y especiales de la población de menores con discapacidades, y que promuevan adecuaciones del currículo básico.

Un recurso para mejorar a corto plazo la atención a la población con discapacidades y para estimular una relación más eficaz entre la escuela regular y los centros de educación especial, es la creación de unidades de apoyo a las escuelas regulares, que presten servicios a niños con discapacidades. Estas unidades estarán integradas por maestros especialistas, psicólogos y técnicos y conformarán un equipo itinerante, responsable de atender sistemáticamente a los maestros, los niños con necesidades educativas especiales y las familias de éstos, en un número limitado de escuelas. Se dará prioridad a los planteles cuya población tiene menor acceso a centros especializados de atención.

Estas unidades serían un enlace entre las escuelas regulares y las de educación especial para la canalización de los alumnos con discapacidad. Las unidades impulsarán el tránsito entre servicios; por ejemplo propiciarán el que un alumno con discapacidad reciba atención en una escuela especial y pueda, si así lo desean sus padres, integrarse a una escuela regular. De la misma manera, si el menor con discapacidad integrado a una escuela regular requiere de una atención específica que pueda brindarle una escuela de educación especial, las unidades de apoyo a las escuelas regulares facilitarán su vínculo y su atención.

Asimismo, se impulsará la creación de centros de atención al público, que ofrezcan orientación y atiendan a los padres de menores con discapacidad, a fin de que previa evaluación, puedan elegir una escuela regular o una especial para sus hijos. El proceso de integración a la escuela regular se hará de común acuerdo con el director de la escuela y con el apoyo de la unidad que corresponda a la zona de atención.  Se reconoce, a su vez, que un alumno con discapacidad puede ser admitido por iniciativa de la propia escuela regular.

El conocimiento y la disposición favorable del personal docente es esencial para la buena atención de los grupos integrados. Por ello será indispensable que quienes tengan la disposición para hacerse cargo de este servicio cuenten con la información y estén capacitados para desempeñar adecuadamente el trabajo que se espera de ellos, atiendan pocos niños con discapacidad y laboren con un grupo de tamaño apropiado a la atención particularizada que deben prestar a los menores con necesidades especiales. En este mismo sentido, es esencial que el Consejo Técnico y el personal directivo y de supervisión estén oportunamente informados de las experiencias de integración y les presten plena colaboración.

Asimismo, el material didáctico para apoyar la integración escolar de los menores con discapacidad deberá estar diseñado de manera que facilite el aprendizaje de todos los niños e impulse así un verdadero sentido de colaboración.

A la luz del importante papel del magisterio en la integración escolar, se trabajará en la inclusión de contenidos, en los procesos de formación del maestro, que lo sensibilicen y lo preparen para trabajar con menores con necesidades educativas especiales.

Se elaborarán, a su vez, acciones sistemáticas en los medios de comunicación social con el objetivo de sensibilizar a la comunidad escolar sobre la importancia formativa del proceso de integración escolar de los menores con discapacidad, poniendo énfasis en una educación cimentada en la solidaridad y la ayuda mutua. Deberá promoverse la convicción de que el proceso educativo se centre en el desarrollo de las capacidades individuales de aprendizaje.

A fin de apoyar su incorporación al desarrollo, será necesario impulsar los servicios que permitan brindarles una adecuada capacitación para el trabajo. Para ello se realizará una selección previa y la preparación adecuada en las Secundarias Técnicas, en las Secundarias para Trabajadores, en los Centros de Capacitación de Educación Especial (Cecadee), en los Centros de Capacitación Técnica e Industrial (Cecatis), así como en el Colegio Nacional de Educación Profesional y Técnica (Conalep). En los planteles incorporados a este servicio se ofrecerán alternativas de capacitación para las diferentes discapacidades, tomando en cuenta las condiciones de capacidad, competencias y habilidades.

3.4.5.2 Adecuaciones arquitectónicas de los espacios educativos

Es de fundamental importancia establecer un programa de adecuaciones arquitectónicas en las escuelas regulares para eliminar las barreras físicas que impiden el acceso de los menores con discapacidad.  Asimismo, se incorporarán lineamientos al diseño de construcción de las escuelas para asegurar el acceso de los menores con discapacidad.

3.5  LOS MEDIOS ELECTRONICOS EN APOYO A LA EDUCACION

Los medios electrónicos -audiovisuales, de telecomunicación y de informática- desempeñan un importante papel como agentes de socialización, orientación y difusión de información y conocimientos. El rápido desarrollo de las ciencias de la comunicación ha incrementado aceleradamente la cantidad de información al alcance de la sociedad y ha puesto de relieve el carácter estratégico de su utilización en los diferentes campos de la vida social.

Existen numerosas experiencias en diversos países del mundo, incluyendo el nuestro, que acreditan el potencial educativo de los medios. Como auxiliares didácticos facilitan y enriquecen el proceso de enseñanza-aprendizaje y, por otra parte, ofrecen la posibilidad de atender con servicios educativos a poblaciones dispersas y de difícil acceso.

El video, el audiocasete, el disco compacto, el disquet y el texto impreso, habrán de contribuir al logro de los objetivos del sistema educativo nacional de mejoramiento de la calidad, de ampliación y diversificación de la cobertura.  En este sentido, los medios de comunicación serán una herramienta importante en el logro de la equidad en las oportunidades de acceso y permanencia en los servicios educativos. De hecho, el uso de las nuevas tecnologías de comunicación e informática es una demanda de los maestros y constituye un propósito del Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000. Si bien éstas apoyarán todos los tipos, modalidades y niveles educativos, su inclusión en el apartado de la educación básica responde a la necesidad de fortalecer de manera preponderante este ciclo educativo.

México cuenta con diversas experiencias en la aplicación de los medios en la educación. Entre ellas destaca la telesecundaria, cuyo modelo tiene casi treinta años operando con resultados muy satisfactorios; pueden señalarse, además, las acciones de instituciones de educación superior que los usan en programas de actualización de docentes y de posgrado.

El sector educativo ha desarrollado una importante infraestructura de medios, cuyo elemento central es el sistema Edusat, el cual consiste en una red de telecomunicaciones que emplea el satélite Solidaridad I, y se sustenta en el uso de la tecnología de compresión digital para la transmisión de imágenes, sonido y datos para televisión, radio y otros medios. Cuenta con seis canales de televisión y veintiún canales de audio, que pueden transmitir veinticuatro horas al día, de manera direccionada según las necesidades. Se han instalado poco más de diez mil antenas parabólicas en centros educativos que reciben ya la señal televisiva, y en los próximos tres meses se concluirá el proceso de equipamiento que permitirá que la red llegue a cerca de 14 mil planteles escolares.

Esta infraestructura se irá expandiendo, diversificando y complementando en los próximos cinco años hasta cubrir los planteles públicos del país que deban recibir contenidos educativos por esta vía.

Diversas instituciones del propio sector cuentan también con equipo de telecomunicación e informática, entre las que destacan: la Unidad de Televisión Educativa, la Universidad Nacional Autónoma de México, la Universidad Pedagógica Nacional, el Instituto Politécnico Nacional, el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, el Consejo Nacional para la Cultura y las Artes, el Sistema de Educación Tecnológica, el Colegio Nacional de Educación Profesional Técnica, el Colegio de Bachilleres, Radio Educación, los canales 11 y 22, y el Instituto Latinoamericano de la Comunicación Educativa. Estas instituciones tienen capacidad para la producción de materiales y la transmisión de programas, aunque con distintos alcances. La coordinación interinstitucional será clave para la utilización óptima del potencial que representa la infraestructura mencionada y su concurrencia en el logro del mejoramiento de la educación básica.

La mayor parte de los gobiernos de las entidades federativas cuentan con equipo de transmisión de señales de televisión y radio, por lo que es necesario apoyarlos e integrarlos en el esfuerzo educativo global. Se fortalecerán los mecanismos de coordinación para mejorar y ampliar la cobertura de sus sistemas.

Respecto de la televisión y la radio privadas, se fomentará su participación de acuerdo con el artículo 74 de la Ley General de Educación, que señala la obligación de los medios de comunicación masiva de contribuir a los fines de la educación, por lo que será necesario establecer las formas y los procedimientos que hagan posible en los hechos el logro de este propósito. También se integrarán al esfuerzo educativo las empresas de servicios de telecomunicaciones, con el objeto de garantizar la calidad y lograr un mayor alcance de la red de transmisión.

La expansión e intensificación del uso de los medios electrónicos será gradual y acorde con los objetivos y metas de cada nivel educativo. El sistema se irá adecuando mediante un proceso de evaluación constante, a partir de las experiencias que se vayan dando en este campo, de sus efectos en el proceso de enseñanza-aprendizaje y de su impacto en la sociedad.

Dentro de un amplio esquema, los medios audiovisuales, informáticos e impresos se combinarán para apoyar y complementar la tarea educativa en las modalidades escolarizada, mixta y no escolarizada contempladas en la Ley General de Educación. En este esfuerzo, la sociedad tendrá una valiosa oportunidad de participar en la labor educativa. Los medios podrán así extender su radio de influencia para impulsar programas educativos y sociales concebidos desde la comunidad, en donde la escuela servirá como eje para su articulación y realización, con la colaboración de diversas dependencias del sector público.

El propósito fundamental es ofrecer una alternativa que apoye y dé un nuevo aliento a las acciones orientadas no sólo a garantizar el acceso a la educación, sino también a fomentar la permanencia del estudiante y la conclusión de sus estudios. Ello propiciará que la educación se conciba y se realice como un proceso permanente a lo largo de la vida.

3.5.1 Apoyo de medios electrónicos a la educación básica escolarizada.

Tradicionalmente, la utilización de los medios en el proceso educativo se ha asociado al concepto de educación a distancia. Sin embargo, su uso no se limita a esquemas de enseñanza fuera del aula, ya que también es posible su aplicación en apoyo a la modalidad escolarizada.

Los medios electrónicos pueden apoyar la educación básica de dos maneras. La primera consiste en la transmisión de contenidos curriculares en el medio televisivo, con la orientación de un maestro por grupo y de textos y guías impresos, como es el caso de la telesecundaria. En la segunda, la televisión, el video y la informática complementan la labor del maestro en el aula. En este caso se busca proporcionar a las escuelas programas televisivos y materiales audiovisuales de contenido educativo y cultural para cada nivel y materia, que despierten en los alumnos el interés y la curiosidad por los diversos temas curriculares, amplíen y refuercen sus conocimientos y ejemplifiquen, con la ayuda de la imagen, la aplicación práctica de los conceptos aprendidos en el salón de clase. Los medios permiten también la consulta y exposición de temas tantas veces como sea necesario.

A partir de estas dos vertientes del uso de los medios electrónicos de comunicación, se propone una serie de acciones de apoyo a los diferentes niveles de la educación básica.

Se ampliará la cobertura del sistema de telesecundarias para atender a los egresados de las escuelas primarias generales del medio rural, de las indígenas y de los cursos comunitarios, que difícilmente pueden ser atendidos mediante el establecimiento de secundarias generales o técnicas. Para el año 2000, esto significa aumentar por lo menos en 50 por ciento el número actual de telesecundarias en el país, respecto de las existentes en el ciclo escolar 1994-1995.

Se desarrollará material audiovisual complementario a los contenidos curriculares de la educación básica, principalmente orientados hacia aquellos temas y materias identificados como de difícil aprendizaje, en los diferentes grados, niveles y tipos de educación.

Se procurará que al término de la presente administración la mayor parte de las escuelas públicas de educación básica cuenten con videotecas y equipos necesarios para recibir y grabar los programas transmitidos a en el sistema Edusat. Se dará prioridad a aquellas escuelas cuyas características de organización y entorno hagan posible la puesta en marcha de acciones de educación a distancia para abatir el rezago y fortalecer los programas de desarrollo comunitario.

Se iniciará la dotación de videos y equipo de reproducción a las escuelas secundarias públicas del país. La instalación de equipos de recepción de la señal de Edusat se realizará prioritariamente en las secundarias donde sea factible la confluencia de más de un tipo o modalidad de servicio educativo. En las secundarias para trabajadores se pondrá en marcha, además, un nuevo modelo educativo semiescolarizado y a distancia.

Se continuarán y reforzarán los cursos de verano de secundaria por televisión para mejorar el aprovechamiento de todos los alumnos de este nivel, y se pondrán en marcha programas de carácter propedéutico para quienes terminan primaria y secundaria, con el objeto de afianzar sus conocimientos y darles la orientación adecuada para que ingresen al siguiente nivel educativo -secundaria y bachillerato, respectivamente- con mayores posibilidades de éxito.

Se explorarán con los maestros las alternativas de uso eficaz de los medios en la educación preescolar y primaria, dando prioridad a las escuelas que forman parte de los programas compensatorios que opera la Secretaría en el medio rural. Los instructores comunitarios del Conafe serán apoyados en sus procesos de formación y actualización para que eleven la calidad de la educación que imparten.

Dados los avances de la informática y su creciente inserción en la sociedad en la que se desenvuelven hoy niños y jóvenes, la introducción de la computadora en el aula se contempla como un objetivo alcanzable en el mediano plazo.

La computadora puede ser un valioso instrumento de apoyo a la enseñanza que propicia el desarrollo del pensamiento lógico, y permite al alumno introducirse en escenarios que facilitan y mejoran su aprendizaje.

En materia de informática educativa se han realizado ya algunas experiencias valiosas a nivel nacional y en algunos estados de la República. Con la colaboración del Instituto Latinoamericano de la Comunicación Educativa entre 1985 y 1992 se llevó a cabo un amplio proyecto, conocido como Coeeba (Computación Electrónica en la Educación Básica), orientado a utilizar la computadora en el aula y a familiarizar a los maestros en su uso como instrumento de apoyo didáctico. Participaron 16 000 escuelas y 138 500 docentes, y se distribuyeron 26 750 equipos de cómputo.

Aunque el proyecto no cumplió todos los objetivos propuestos originalmente, fue el inicio de una etapa de introducción de nuevas tecnologías a las escuelas y se avanzó en el propósito de acercar a los maestros al uso de la computadora. A partir de esta experiencia se pueden emprender acciones de esta naturaleza de mayor alcance y con mejores beneficios. En fecha reciente algunos estados han iniciado programas de este género que, si bien son diversos entre sí en cuanto a objetivos, contenidos y equipos, han logrado resultados apreciables que deben ser estudiados.

La informática educativa se encuentra en la fase de la evaluación de las experiencias, tanto nacionales como internacionales. Se irá incorporando al esfuerzo educativo como instrumento de comunicación, de apoyo al proceso de enseñanza-aprendizaje y de evaluación académica. Urge, sin embargo, establecer reglas generales que aseguren una mínima calidad de estos sistemas y su compatibilidad con diversas aplicaciones en el presente y en el futuro.

En comparación con los medios audiovisuales, la informática es más costosa y está sujeta a un ritmo más veloz de obsolescencia, por lo que debe someterse a un riguroso estudio de costo-beneficio.

La aplicación de los medios en la modalidad escolarizada requiere de la participación y convencimiento del maestro en cuanto agente esencial del proceso de enseñanza-aprendizaje. De ahí la importancia de llevar a cabo un programa encaminado a introducir y familiarizar al docente en su utilización. Los medios electrónicos serán un valioso instrumento para reforzar y complementar la acción de actualización y superación del magisterio mediante programas especialmente diseñados para mostrar metodologías de aprendizaje, experiencias didácticas, formas de organización escolar y ejemplos alternativos de práctica de la enseñanza, entre otros temas. Se promoverán las teleconferencias y mesas redondas televisadas en donde destacados maestros y especialistas aborden temas centrales del quehacer educativo.

En atención a las consideraciones anteriores, resulta altamente prioritario que las normales del país y los centros de maestros, cuenten con la infraestructura y los materiales audiovisuales y de informática, que permitan a los docentes acercarse a las nuevas tecnologías, no sólo para conocerlas a fondo, sino también para evaluar su eficacia en la práctica educativa y desarrollar ellos mismos nuevas aplicaciones.

3.5.2 Sistemas de educación a distancia para apoyar las modalidades mixta y no escolarizada

En lo referente a las modalidades mixta y no escolarizada, los medios electrónicos posibilitan el establecimiento de esquemas de educación a distancia flexibles y eficaces para apoyar los programas que realiza el sector en la atención de grupos específicos.

La Ley General de Educación, en su artículo 33, dispone que las autoridades educativas impulsen la creación de sistemas de educación a distancia como medida para facilitar el ejercicio pleno del derecho a la educación, una mayor equidad educativa y el logro de la efectiva igualdad en las oportunidades de acceso y permanencia en los servicios educativos.

Los sistemas de educación a distancia usan los medios electrónicos para transmitir, desde un punto remoto, información y conocimientos a los alumnos, permitiendo ampliar los alcances del esfuerzo educativo. Una característica indispensable de estos sistemas es su interactividad con los usuarios a través de diferentes medios, para recibir sugerencias, aclarar dudas o ampliar conceptos y para reafirmar su sentido de pertenencia a un sistema educativo atento a sus progresos y requerimientos.

Mediante la utilización de un conjunto de recursos e instrumentos como son la televisión, la radio, el video, el audiocasete, el texto impreso, la informática y las tutorías se busca contribuir a mejorar la calidad de la educación en todos los niveles, y ofrecer a jóvenes y adultos opciones flexibles en cuanto a tiempo y espacio, que por sus características de pertinencia y oportunidad despierten y mantengan el interés del educando.

Bajo dicho esquema, los programas académicos podrán enriquecerse con la inclusión de cursos y materiales de apoyo que se ofrezcan por medio de la televisión en horarios accesibles, o en videos y audiocasets, complementados con textos y tutorías de maestros a los que se podrá consultar en forma directa o a distancia. La teleconferencia servirá como elemento adicional para tratar y profundizar temas específicos.

Se pondrá en marcha un proyecto orientado a reducir el rezago educativo de adultos en el nivel de secundaria, mediante la utilización de la red de antenas de Edusat ya instaladas y la participación de canales de televisión estatales y privados, con la intención de ofrecer opciones variadas para cursar este nivel. El programa se apoyará en materiales audiovisuales ya existentes que serán seleccionados y adecuados, y en materiales impresos diseñados conforme a las características de los adultos.

Como se señalará en el capítulo de educación para adultos, el contenido curricular de los programas mencionados tendrá que irse adaptando a las circunstancias de las personas en su relación con las actividades productivas. Será necesario definir los contenidos esenciales de los diversos grados y niveles de la educación básica e incorporar otros que sean útiles para los adultos. De esta manera, la acreditación de los conocimientos adquiridos en la experiencia laboral, hará posible vincular la formación para el trabajo con los estudios a distancia y el apoyo de medios para realizar o concluir algún nivel educativo.

Con ello será posible la acreditación de los conocimientos obtenidos en la práctica cotidiana y de los que se vayan adquiriendo. Así se logrará, además, una adecuada relación entre la acreditación curricular y los requerimientos y las características del Sistema Normalizado de Competencia Laboral.

Especial atención se dará a los programas de educación a distancia que contribuyan al abatimiento del rezago en la población migrante, con énfasis en los jornaleros agrícolas. En lo posible se tratará de extender estos servicios a los mexicanos que viven más allá de nuestras fronteras.

En general, la estrategia, orientación y contenidos de la educación de adultos que se plantean en los capítulos correspondientes, recibirán un impulso sustancial en el esquema de educación a distancia sustentado en los medios de comunicación e informática.

3.5.3 Los medios electrónicos de comunicación como instrumento para fortalecer el vínculo entre la escuela y la comunidad

Con el fin de coadyuvar al mejoramiento del nivel educativo y cultural de la población en general y en especial de los padres de familia para que impulsen la formación integral de sus hijos, se promoverá que, en el mediano plazo, los hogares del país reciban, por lo menos, un canal en señal abierta con contenidos educativos y culturales. De esta manera, las acciones dirigidas a impulsar valores esenciales, al reforzamiento del aprendizaje y al fomento del aprecio por las diversas manifestaciones de la cultura, podrán disponer de un mayor auditorio potencial. La programación deberá nutrirse de los mejores materiales preparados inicialmente para la red Edusat y de los programas producidos por otras instituciones sobre población, salud, nutrición, ecología, seguridad en el trabajo, derechos humanos, etc.; así como de emisiones sobre distintos temas de ciencia, tecnología, cultura y deporte.

En la medida en que se amplíe la red Edusat en las zonas rurales y marginadas, los planteles escolares que reciban la señal podrán ser utilizados en las tardes y los fines de semana para transmitir programas televisivos orientados a elevar el bienestar comunitario en todos los órdenes. La escuela deberá convertirse así en el eje de un proyecto integral de educación comunitaria a distancia, que incluirá educación inicial no formal, orientación a padres de familia sobre el cuidado y desarrollo de los hijos, apoyos a la alfabetización, formación para el trabajo y mensajes útiles para aprovechar servicios públicos, defender derechos y mejorar el nivel de vida de la población.

Otro aspecto fundamental es el apoyo a las familias mexicanas en la formación de valores en los niños y jóvenes, por lo que se impulsará, a través de la red Edusat en las escuelas y de canales abiertos nacionales y estatales, la transmisión de programas amenos y formativos que constituyan una oferta alternativa de programación televisiva. En este sentido, se elaborarán programas especiales y videos que orienten a padres y maestros acerca de la forma en que los menores deben ver y analizar críticamente los contenidos de los programas de la televisión comercial.

Es conveniente que las bibliotecas públicas y escolares del país dispongan de equipo de comunicación electrónica y de informática, con el objeto de que reciban transmisiones de programas culturales y educativos y, eventualmente, puedan acceder a redes de comunicación interactiva más complejas. Las bibliotecas serán complementadas con videotecas y audiotecas integradas con materiales que respondan a las necesidades de las comunidades o planteles donde se encuentren.

El esfuerzo educativo corresponde no sólo al gobierno, sino también y de manera destacada, a la sociedad. La Secretaría de Educación Pública impulsará la participación de las organizaciones sociales sindicatos, empresas, clubes de servicios, asociaciones privadas de asistencia social- para que se incorporen a la tarea de llevar la educación a los mexicanos que más la necesitan.

Para llevar a cabo el propósito general de expandir el uso de los medios electrónicos en apoyo a la educación básica, durante los próximos cinco años, con los recursos de que se disponga, se realizará un gran esfuerzo que comprenderá: la investigación sobre contenidos y materiales audiovisuales y de informática educativa; la ampliación de la red Edusat a los planteles del sector educativo público que lo requieran y a las comunidades dispersas no atendidas; la producción y adquisición de programas televisivos y videos para las diversas necesidades educativas; la participación de la televisión privada y estatal, nacional y local; la elaboración e impresión de textos y guías de aprendizaje, y la utilización eficaz de la informática para apoyar el proceso educativo y facilitar los procedimientos de evaluación, acreditación y seguimiento.

Las nuevas tecnologías de la comunicación y la informática nos permiten, hoy como nunca antes, multiplicar y mejorar los servicios educativos de manera que éstos sean más flexibles y pertinentes a las necesidades del país. Mediante el impulso a la utilización eficaz de los medios electrónicos, se contribuirá a la conformación de una cultura de educación continua, que permitirá a la población ampliar sus horizontes de desarrollo personal y social.

II. EDUCACION PARA ADULTOS

La educación para adultos es la que se destina a la población de 15 años y más que no ha cursado o concluido los estudios básicos. En 1921, alrededor de dos tercios de los adultos mexicanos no sabían leer y escribir; hoy en día la tasa de analfabetismo se estima en aproximadamente 10 por ciento, aunque la población del país creció más de seis veces en ese lapso. Por consideraciones de justicia y por el anhelo de una mejor calidad de vida para todos los mexicanos, se debe mantener el empeño por alcanzar la alfabetización universal.

La sociedad y gobierno se han esforzado durante muchas décadas para elevar la escolaridad de la población. Los años promedio de estudio de los mexicanos han aumentado constantemente.

Deben impulsarse cambios para que los sistemas de educación adquieran la capacidad de seguir educando a la gente durante su etapa adulta, y para transformar la disposición de las personas hacia el aprendizaje como un proceso permanente y una forma de vida. La educación tendrá que convertirse en un proceso abierto: incorporar a la sociedad entera e inducir el conocimiento por vía de la práctica y la experiencia.

Una mayor educación de los mexicanos es indispensable para afrontar los retos actuales y de los años por venir. En muchos órdenes de la vida nacional, el país se ha vuelto más dinámico. De ahí que los mexicanos requerimos oportunidades para seguir formándonos continuamente de manera que se alienten el desarrollo permanente de las personas y el crecimiento de la Nación.

La lecto-escritura es un recurso de gran valor para la estructuración del pensamiento. Sus beneficios se manifiestan en todas las esferas de la vida. La alfabetización es un bien social de la mayor importancia del cual dependen muchos otros. En este sentido, forma parte del derecho a la educación que permite a su vez conocer y hacer valer otros derechos. Es, además, la puerta de acceso al patrimonio cultural de la humanidad. Por el contrario, el analfabetismo y también la escasa escolaridad limitan las posibilidades del individuo para mejorar sus condiciones de vida, contribuir al desarrollo de su comunidad y desenvolverse exitosamente en una sociedad en constante transformación. Este rezago en la educación, a su vez, frena al desarrollo del país.

Los tiempos actuales, con su acelerado desarrollo tecnológico y sus procesos de transformación permanente en los diversos ámbitos de la vida social, política y económica, exigen una formación continua a lo largo de la vida de las personas. La carencia de habilidades fundamentales como la lectura, la escritura y el ejercicio de las matemáticas dificultan todo proceso de educación posterior y minan la capacidad de las personas para enfrentar las diversas circunstancias de la vida. En tales condiciones, se torna prioritario que toda la población adquiera dichas destrezas esenciales, algunas de la cuales ciertamente pueden lograrse mediante procesos informales, mismos que la educación deberá reconocer y valorar para generar nuevos aprendizajes.

La educación para adultos comprende diversos programas y acciones educativas, entre los que destacan la alfabetización, la educación primaria y secundaria, la formación para el trabajo y la educación comunitaria. La Ley General de Educación establece que las autoridades federales están facultadas para prestar a los adultos servicios educativos que, en el caso de los niños y jóvenes, corresponden de manera exclusiva a las autoridades locales.

El gobierno federal atiende la formación de personas mayores de 15 años por conducto de diversas instituciones; una de ellas es el Instituto Nacional para la Educación de los Adultos (INEA), que ofrece servicios educativos de alfabetización, primaria y secundaria, acciones de capacitación no formal para el trabajo y educación comunitaria. Los gobiernos de los estados y la Secretaría de Educación Pública en el Distrito Federal, por su parte, son responsables de los Centros de Educación Básica para Adultos (Cebas) donde se ofrecen diversos servicios relacionados con la formación básica, la capacitación para el autoempleo, la orientación a padres y la preparatoria abierta. Los Centros de Educación Extraescolar (Cedex) constituyen una variante de los Cebas y refuerzan su vinculación con las necesidades locales. Existen también las primarias nocturnas y las secundarias para trabajadores. Por su parte, diversas organizaciones sociales contribuyen a reducir el analfabetismo, mediante diferentes alternativas de educación comunitaria vinculadas a proyectos productivos y de bienestar social. Destacan, asimismo, los esfuerzos del Instituto Mexicano del Seguro Social, de la Secretaría de Salud y de la Secretaría de la Defensa Nacional en el ámbito de la educación de adultos.

Además de la instrucción que brinda como parte de la educación media superior y superior de carácter regular, el Sistema Nacional de Educación Tecnológica (SNET), dependiente de la SEP, ofrece servicios de capacitación laboral en las modalidades formal y no formal. Existen, además, instituciones de capacitación adscritas a otros sectores. En coordinación con la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS), la SEP participa en el Programa de Becas de Capacitación para Trabajadores Desempleados (Probecat) y en el Programa Integral de Calidad y Modernización (Cimo). También se cuenta con numerosos planteles estatales, autónomos y privados que imparten capacitación laboral.

Recientemente se creó el Sistema Normalizado de Competencia Laboral (SNCL), mediante el cual se busca vincular más estrechamente el sistema educativo y la capacitación para el trabajo con las necesidades y requerimientos del sector productivo y los servicios, a fin de apoyar el desarrollo económico del país, producir bienes y servicios de elevada calidad y desarrollar una motivación para que los individuos busquen capacitarse más.

1. DIAGNOSTICO Y RETOS

El principal desafío que enfrenta la sociedad mexicana en materia de educación para adultos es el rezago educativo: se estima que actualmente 32 por ciento de la población mayor de 15 años en México no ha concluido o nunca asistió a la primaria y 28 por ciento no completó los estudios de secundaria; es decir, cerca de 35 millones de adultos carecen de escolaridad básica completa. Las condiciones de pobreza en las que vive un alto porcentaje de ellos restringen sus oportunidades de mejorar sus condiciones de vida en aspectos como nutrición, salud y convivencia familiar; asimismo, obstaculizan una participación más responsable en actividades cívicas y democráticas y les impiden realizar nuevas actividades productivas que les allegarían mayores ingresos económicos. Se impone así como propósito central facilitar a los adultos de baja o nula escolaridad la adquisición de los conocimientos fundamentales e impulsar en ellos el desarrollo de competencias y habilidades básicas, mediante estrategias educativas vinculadas a la vida y práctica cotidianas de estos grupos, las cuales contribuirán a romper los factores que condicionan que la pobreza se perpetúe de generación en generación.

Por otra parte, no debe perderse de vista que, en sus actividades cotidianas la gente también aprende. Al margen de la educación formal, la población adquiere destrezas y conocimientos empíricos que hasta ahora los sistemas de educación para adultos no han valorado suficientemente. Mediante su reconocimiento y canalización apropiada, estos saberes pueden reportar grandes beneficios.

COMPOSICION DEL REZAGO EDUCATIVO, 1970-1995

                  Población que no ha                Población con primaria          Población con educación
                        concluido o nunca asistió      que no completó los                básica incompleta
                        a la primaria                              estudios de secundaria

                                          %                                                  %                                                      %

1970                            18 280 076 70.5      5 249 073                  20.2            23 529 149                 90.7

1980                            15 897 344 41.9      9 210 690                  24.3            25 108 034                 66.2

1990                            17 956 524 36.2      12 235 542               24.7            30 192 066                 60.9

1995 /e                       18 280 987 31.5      16 395 799               28.3            34 676 786                 59.8

Fuentes: INEGI, Censos Generales de Población y Vivienda 1970, 1980 y 1990; SEP, Estadísticas Educativas de Inicio y Fin de Cursos 1970-1994.

Metodología para la estimación de los datos de 1995: se proyecta a partir de la población de 15 años y más de 1990, con las tasas de incremento poblacional del Conapo.  Para cada edad y grado se agrega el número de aprobados del grado anterior que efectivamente se inscribieron en el grado en cuestión y se sustrae el número de alumnos que pasó al grado siguiente. Lo anterior se hace para cada año a partir de 1990 y hasta 1995. Para el cálculo de los porcentajes se divide el total de adultos con diferentes grados de estudio completos entre el total de la población adulta estimada para 1995.

El rezago educativo está íntimamente asociado a la pobreza extrema que ejerce un impacto decisivo sobre el acceso y el rendimiento escolar y que aunada a la insuficiente cobertura de servicios educativos de calidad, ha propiciado a lo largo de los años que un amplio sector de la población adulta se haya quedado al margen de la instrucción básica.

A su vez, el fenómeno de poblamiento que ocurre en nuestro país ha ocasionado un incremento en el número de  localidades muy pequeñas y aisladas. Además de las dificultades para llegar hasta todas estas poblaciones, las estrategias para alfabetizarlas y educar a los adultos se han vinculado escasamente con el desarrollo comunitario y con las costumbres y tradiciones locales, por lo que los resultados han sido claramente insuficientes.

Por otra parte, la favorable evolución de la cobertura y la eficiencia terminal de los servicios de educación básica para niños y jóvenes a lo largo del tiempo, se refleja en un envejecimiento relativo de la población adulta sin escolaridad o escolaridad incompleta. Conforme pasa el tiempo, la proporción de jóvenes en este grupo tiende a disminuir. Esto significa que, en la medida en que continúen mejorando los principales indicadores de la educación básica de niños y jóvenes, el rezago educativo se concentrará aún más entre los grupos de mayor edad y las comunidades rurales marginadas. En 1992, según datos reportados en la Encuesta Nacional de la Dinámica Demográfica (Enadid), del INEGI, 19 por ciento de la población nacional mayor de 15 años tenía entre 15 y 19 años de edad, pero sólo 6 por ciento de los analfabetas de México se concentraba en ese grupo. En el otro extremo, 61 por ciento de las personas que no sabían leer y escribir tenía más de 45 años, aunque sólo representaban 26 por ciento de los adultos del país. En ese mismo año, según la misma fuente, la tasa nacional de analfabetismo era de poco más de 11 por ciento; en localidades de menos de 2 500 habitantes alcanzaba 23 por ciento y en áreas urbanas de 100 000 habitantes y más se situaba por debajo de 5 por ciento.

Distribución Porcentual de la Población Total y Analfabeta
de 15 años y más por grupos de edad

Grupos de Edad         Población Total                                          Analfabetas

Estados Unidos Mexicanos     100.00                                                   100.00

           15-19                                18.71                                                       5.58

           20-44                                54.85                                                      33.04

           45 Y Más                          26.44                                                      61.38

Fuente: INEGI. Encuesta Nacional de la Dinámica Demográfica, 1992

TASAS ESPECIFICAS DE ANALFABETISMO POR SEXO, GRUPOS DE EDAD
Y TAMAÑO DE LA LOCALIDAD

TAMAÑO DE LA                                                                       TASAS DE ANALFABETISMO

LOCALIDAD/GRUPOS DE EDAD                     TOTAL                       HOMBRES                        MUJERES

ESTADOS

UNIDOS MEXICANOS                                          11.15                                8.46                                13.64

15-19                                                                         3.33                                2.94                                  3.71

20-44                                                                         6.72                                5.02                                  8.26

45 Y MAS                                                                25.89                              19.64                                31.57

MENOS DE 2,500

HABITANTES                                                         23.06                              18.15                                27.84

15-19                                                                         6.76                                5.85                                  7.68

20-44                                                                       16.44                              12.59                                20.10

45 Y MAS                                                                44.83                              35.31                                54.38

DE 2,500 A 19,999

HABITANTES                                                         14.24                              11.32                                16.95

15-19                                                                         3.67                                3.86                                  3.46

20-44                                                                         8.40                                6.67                                  9.96

45 Y MAS                                                                32.10                              25.07                                38.62

DE 20,000 A 99,999

HABITANTES                                                           7.83                                5.45                                  9.89

15-19                                                                         1.95                                2.20                                  1.71

20-44                                                                         4.04                                2.53                                  5.32

45 Y MAS                                                                20.12                              14.07                                25.35

DE 100,000 Y MAS

HABITANTES                                                           4.65                                2.88                                  6.25

15-19                                                                         1.52                                1.08                                  1.94

20-44                                                                         2.30                                1.48                                  3.05

45 Y MAS                                                                12.63                                7.76                                16.78

Fuente: INEI. Encuesta Nacional de la Dinámica Demográfica, 1992

Son notables las diferencias en los niveles de escolaridad adulta de las diversas regiones y entidades del país, sobre todo en materia de alfabetización. Según datos de la Enadid, los índices globales de analfabetismo en Nuevo León y Baja California Sur se acercaban a 5 por ciento en 1992, mientras que en Chiapas, Oaxaca y Guerrero la población al margen de la lengua escrita rebasaba el 24 por ciento.

En los estados y regiones también se observan diferencias internas importantes, si bien el Distrito Federal presenta un porcentaje bajo de analfabetismo, los casi 208 mil analfabetas que en 1992 habitaban en esa demarcación se concentran en las zonas de mayor marginación urbana.

DISTRIBUCION DE LA POBLACION ANALFABETA DE 15 AÑOS Y MAS Y
TASA DE ANALFABETISMO POR ENTIDADES FEDERATIVAS

ENTIDADES                                ANALFABETAS                            TASAS DE ANALFABETISMO

FEDERATIVAS     TOTAL      HOMBRES         MUJERES               TOTAL      HOMBRES        MUJERES

ESTADOS UNIDOS            5,951,380          2,165,928          3,785,452 11.15                  8.46                13.64

MEXICANOS

VERACRUZ                     604,362             207,626             396,736      14.84                  10.52                18.91

MEXICO                            554,162             157,896             396,266        8.42                    4.99                11.59

PUEBLA                           479,249             173,394             305,855      18.26                  13.78                22.39

CHIAPAS                          471,286             161,752             309,534      24.07                  16.66                31.36

OAXACA                           440,139             145,778             294,361      24.09                  16.72                30.80

GUERRERO                   427,806             159,926             267,880      26.83                  21.40                31.61

MICHOACAN                   358,721             145,481             213,240      16.42                  14.59                17.95

GUANAJUATO                349,012             126,474             222,538      13.91                  10.87                16.54

JALISCO                          297,708             121,471             176,237        8.65                    7.39                  9.81

D.F.                                   207,797               47,856             159,941        3.58                    1.79                  5.11

HIDALGO                         205,671               76,689             128,982      17.14                  12.95                21.21

S.L.P.                                170,943               60,961             109,982      13.73                  10.35                16.77

YUCATAN                        129,816               47,689               82,127      14.58                  10.86                18.20

SINALOA                          119,884               60,810               59,074        7.96                    8.20                  7.72

TAMAULIPAS                   106,651               49,112               57,539        6.83                    6.38                  7.26

TABASCO                        105,337               35,288               70,049      11.06                    7.66                14.24

CHIHUAHUA                     97,583               48,966               48,617        5.99                    6.06                  5.92

NUEVO LEON                   86,513               34,191               52,322        3.92                    3.16                  4.65

MORELOS                         85,794               30,891               54,903      10.67                    8.07                13.02

QUERETARO                    81,321               27,892               53,429      12.72                    9.21                15.90

ZACATECAS                      75,875               32,339               43,536        9.86                    8.95                10.67

COAHUILA                         69,284               37,566               31,718        5.21                    5.82                  4.64

BAJA CALIFORNIA           59,067               23,151               35,916        4.59                    3.57                  5.62

NAYARIT                             58,731               26,769               31,962      11.20                  10.40                11.96

DURANGO                         59,354               26,623               32,731        7.05                    6.53                  7.54

SONORA                            53,058               23,372               29,686        4.39                    3.91                  4.86

CAMPECHE                       42,293               15,515               26,778      12.41                    9.27                15.44

TLAXCALA                          47,952               15,383               32,569        9.91                    6.67                12.87

QUINTANA ROO               37,407               16,024               21,383      10.55                    8.54                12.81

AGUASCALIENTES          34,725               13,839               20,886        7.38                    6.20                  8.44

COLIMA                              22,535               10,226               12,309        7.70                    7.15                  8.24

BAJA CALIF. SUR             11,344                  4,978                  6,366        5.06                    4.39                  5.75

Fuente: INEGI. Encuesta Nacional de la Dinámica Demográfica, 1992.

La población indígena presenta los niveles de escolaridad, nutrición y salud más bajos del país. Según datos del último Censo, en 1990 uno de cada cuatro analfabetas del país era indígena y 41 por ciento de los adultos pertenecientes a alguna etnia no sabía leer ni escribir. A las dificultades para alfabetizar en español y llevar servicios de educación a estas comunidades, con frecuencia marginadas y dispersas, se agregan factores como el monolingüismo indígena o el bilingüismo incipiente, que complican aún más la prestación de servicios a estos grupos. Las entidades federativas donde se concentra la mayor parte de la población indígena del país -Chiapas, Guerrero, Hidalgo, Michoacán, Oaxaca, Puebla, Veracruz y Yucatán- muestran, al mismo tiempo, las tasas de analfabetismo más altas. La escolaridad femenina entre los grupos indígenas marginados es la más baja del país, lo que contribuye a perpetuar las condiciones de pobreza de estos grupos.

POBLACION  ANALFABETA  NACIONAL E  INDIGENA  DE 15 AÑOS Y MAS POR
SEXO, 1990

POBLACION ANALFABETA

                                                                       HOMBRES       MUJERES

                                              TASA DE                                      TASA DE                                      TASA  DE

                      TOTAL     ANALFABET.                TOTAL   ANALFABET.              TOTAL     ANALFABETA

                             %                                                    %                                                %                             

POBLACION

NACIONAL                           6,161,662 12.41                           2,305,113 9.63                          3,856,549    15.01

POBLACION

INDIGENA                            1,564,862 40.74                       563,542      29.64                          1,001,320    51.61

15-24 AÑOS                    236,222      21.62                           80,525      15.14                     155,697            27.76

25-34 AÑOS                    285,448      33.66                           92,123      22.20                     193,325            44.64

35-44 AÑOS                    316,372      45.87                         109,351      31.89                     207,021            59.68

45-54 AÑOS                    281,336      54.89                         104,781      40.52                     176,555            69.54

55-64 AÑOS                    209,242      60.79                           81,160      46.51                     128,082            75.48

65 Y MAS                          236,242      66.74                           95,602      53.61                     140,640            80.08

FUENTE: Estimaciones realizadas con base en: Conapo. Desigualdad Regional y Marginación Municipal en México, 1990.

Los avances de la educación básica regular y las acciones y programas de alfabetización tuvieron un impacto positivo durante algunas décadas. El éxito inicial de las acciones alfabetizadoras, sin embargo, ha perdido dinamismo conforme el fenómeno se ha ido replegando hacia las zonas rurales más marginadas y de difícil acceso. Todavía a principios de la década de los ochenta, cuando el gobierno federal decidió articular los diversos esfuerzos en la materia con la creación del INEA, la población que demandaba estos servicios era, en su mayoría, joven y urbana, en general deseosa de incrementar su escolaridad en virtud de que la vida en las ciudades impone la alfabetización y otros conocimientos básicos como una necesidad inmediata. Los servicios del Instituto respondieron así a las exigencias de este sector de la población en ese momento. Por el contrario, en las zonas rurales, sobre todo en las menos favorecidas, era posible convivir en sociedad y desempeñar una actividad productiva al margen de la palabra escrita.

Hoy en día, el perfil de la población analfabeta ha cambiado sustancialmente: el promedio de edad es notablemente mayor, se concentra en zonas rurales dispersas y urbano-marginadas y abunda entre la población femenina de esas áreas. El acceso de esta población a los servicios educativos para adultos es por lo tanto más difícil.

En los últimos años, la educación para adultos en nuestro país ha sido objeto de revisión y análisis por parte de diversos especialistas e investigadores. En general, los juicios han señalado las deficiencias y problemas más notables. Debe reconocerse que una parte de la reflexión crítica sobre la materia se genera en las mismas instituciones que ofrecen el servicio. Entre los aspectos más críticos, cabe mencionar: la ausencia de modelos diversificados; la existencia de una débil articulación entre los programas educativos -alfabetización, primaria y secundaria-; limitados esfuerzos por generar metodologías que respondan a las características, necesidades e intereses de los distintos grupos de adultos y favorezcan la continuidad educativa; presencia de contenidos irrelevantes para la vida cotidiana; material educativo inadecuado a las características de las regiones y localidades; escasa valoración y recuperación, en la práctica, de los saberes y experiencias de los adultos; preparación insuficiente y escasez de estímulos para los agentes educativos; esquemas de operación y administración poco flexibles y ágiles; falta de información confiable; y evaluaciones que enfatizan los aspectos cuantitativos sobre los cualitativos y limitan las posibilidades de mejoramiento del proceso educativo con base en la experiencia.

El modelo operativo que predomina en el INEA produjo resultados positivos en materia de alfabetización mientras correspondió a las características predominantes de la mayoría de la población a la que dirigía sus servicios. En educación básica para adultos, por el contrario, los resultados han sido poco alentadores. Esto debe atribuirse, en buena medida, a una escasa relación entre los contenidos de los cursos -que reproducen el currículo de las escuelas regulares, concebidos para una población de entre 6 y 14 años- y las necesidades de adultos que han aprendido las cosas útiles de la vida por el camino de la práctica. Además el personal voluntario no siempre cuenta con la motivación ni preparación adecuadas y el estudio autodirigido supone aptitudes de las que por lo regular carecen los adultos con escasa instrucción.

La falta de pertinencia en este tipo de educación se debe a la aplicación de modelos únicos a grupos diversos. La población del país con bajos niveles de escolaridad es muy heterogénea en edades, en conocimientos, en destrezas y socioculturalmente. Las necesidades educativas, la disposición para el estudio y la capacitación previa de estos grupos dibujan un amplio espectro. Así, por ejemplo, la población cercana a los quince años de edad manifiesta, por lo general, un mayor interés en acreditar sus estudios básicos que los adultos de edades más avanzadas. Por su parte, quienes han permanecido al margen de la escuela por más tiempo y se han incorporado al mercado de trabajo, demandan una formación relacionada con su situación laboral o sus condiciones de vida.

Algunas personas pierden por desuso la habilidad de leer y escribir; otras, que fueron alfabetizadas mediante la memorización del código, saben leer mecánicamente, pero no comprenden ni reflexionan su lectura y se les dificulta expresar por escrito sus ideas. Estos fenómenos se presentan con elevada recurrencia entre los formalmente alfabetizados, sobre todo en el medio rural. Lo anterior, aunado a las altas tasas de reprobación y el abandono de los cursos para adultos, indica con bastante claridad que los métodos y procedimientos de uso frecuente en la educación para personas mayores con escasa escolaridad no siempre son efectivos y no han contribuido a reducir el rezago de manera sustancial.

Para que la educación para adultos sea eficaz debe vincularse, de manera permanente, con las necesidades que los individuos y las colectividades consideren relevantes. Por lo que las comunidades beneficiarias de estos servicios deben participar más activamente en la definición de los mismos. Los objetivos del aprendizaje han de referirse al contexto concreto de las personas, de manera tal que a partir de los conocimientos adquiridos se generen nuevas necesidades y nuevos aprendizajes y, en consecuencia, lo aprendido no se pierda por falta de uso o relevancia. Así, por ejemplo, en lugares donde no existen letreros, señales, libros, manuales, revistas o folletos, la alfabetización no despierta el interés de las personas, a menos que su potencial les sea descubierto.

No debe entenderse que la educación para adultos solamente encierra una función instrumental, en el sentido de que la persona sólo necesita aprender lo que tiene una utilidad inmediata; la educación básica amplía enormemente los horizontes culturales y de conocimiento de las personas. Sin embargo, es preciso reconocer que para inducir en el adulto de escasa escolaridad procesos de alfabetización y otros aprendizajes básicos, éstos deben guardar relación con sus intereses y gustos. Por ello, con frecuencia la enseñanza de conocimientos aplicados es la puerta de acceso para que el adulto se interese en una formación general. La asimilación de valores, la comprensión de todo aquello que vive y le rodea, el gusto por la lectura y el desarrollo intelectual, así como la facultad de generar oportunidades de superación en todos los órdenes de la vida, constituyen parte esencial de esa formación general.

Otro sector de la población que requiere de educación para adultos es el de los migrantes estacionales. Los jornaleros sin tierra y los minifundistas de diversas regiones del país que emigran de manera estacional, también presentan muy bajos niveles de escolaridad, derivados de sus precarias condiciones de vida y de la dificultad para recibir servicios educativos regulares.

Un factor que debe tomarse en cuenta en el diagnóstico es el género. La mujer ocupa una posición de enorme importancia en el hogar: es ella quien normalmente se hace cargo de los cuidados básicos de la familia y, por lo tanto, su papel en las condiciones de insalubridad o higiene domésticas es fundamental. Su influencia determina la adopción o rechazo de prácticas saludables de vida, estimula o limita la asistencia de los niños a la escuela, e incide de manera importante en la formación de hábitos y la adquisición de conocimientos. En el desempeño de estas actividades, la educación de la madre tiene un papel destacado: existe, por ejemplo, evidencia de una clara asociación entre la escolaridad materna y las tasas de fecundidad y mortalidad materno-infantil.

El análisis de las tasas de analfabetismo desagregado por sexo, considerando grupos de edad y tamaño de la localidad, muestra diferencias importantes en favor de la población masculina, que por lo común presenta los índices más bajos en este rubro. Las variaciones aparecen aun entre los más jóvenes y tienden a incrementarse entre los grupos de mayor edad y las localidades de menor tamaño. Así en el grupo de 15 a 19 años, la disparidad entre las tasas de analfabetismo masculino y femenino es de  poco menos de un punto porcentual; la variación alcanza cerca de dos puntos en comunidades de menos de 2 500 habitantes para el grupo de la misma edad. Entre adultos de 45 años y más, en el otro extremo, casi 12 puntos porcentuales separan la alfabetización de hombres y mujeres, y en poblaciones de menos de 2 500 habitantes, la diferencia se eleva a 19 puntos. Si bien el analfabetismo femenino se concentra en zonas rurales e indígenas aisladas y dispersas, no es exclusivo de ellas. La marginación urbana reproduce e intensifica el problema. En el Distrito Federal, donde el índice de analfabetismo es el más bajo del país, hay casi 160 000 mujeres analfabetas, que representan el 77 por ciento del total de ese lugar. Muchas mujeres llevan la doble responsabilidad de ser sustento económico y pilar en la educación de los hijos. El hecho subraya la urgencia de atender en primer término al sector femenino que no sabe leer y escribir o que tiene baja escolaridad, mediante programas que respondan a necesidades y perspectivas específicas.

Aunque se cuenta con estructuras regionales, las decisiones en materia de educación para adultos todavía permanecen sumamente centralizadas, lo cual limita su eficacia y contribuye a mantener las enormes diferencias señaladas. El control central, por otra parte, no ha favorecido una adecuada integración de las acciones.

Se carece de una estrategia global y articulada que busque solucionar el problema de la educación para adultos de manera integral. No existe suficiente vinculación entre las diversas dependencias e instituciones concurrentes. Durante décadas, la magnitud del rezago obligó a que las políticas de formación para los adultos enfatizaran las metas de cobertura, en detrimento de la evaluación de los resultados y el impacto de los programas.

Por otra parte, en el campo de la formación para el trabajo, los avances de la ciencia y la tecnología y la intensificación de los flujos comerciales están induciendo la reestructuración de los sistemas productivos en todo el mundo. Es un hecho que los centros de trabajo empiezan a transformarse. Será cada vez más frecuente observar cómo las nuevas tecnologías se incorporan a los procesos productivos y la sobreespecialización de actividades cede su paso a una organización laboral basada en la corresponsabilidad y la versatilidad de los trabajadores para desempeñar diversas funciones.

Los nuevos tiempos exigen del trabajador una formación que desarrolle habilidades para un desempeño autónomo y responsable en el lugar de trabajo, el gusto y la capacidad para aprender, la disciplina para el trabajo individual y en equipo, un espíritu emprendedor y la disposición para cambiar, innovar y contribuir al mejoramiento de la calidad de los procesos y productos.

Las instituciones dedicadas a la formación para el trabajo en nuestro país fueron creadas para capacitar en lo que hoy son consideradas formas tradicionales de organización productiva. Por ello, responden con dificultad a las necesidades que empiezan a surgir derivadas de la modernización del sector productivo. Cobra cada vez más importancia la vinculación de la formación laboral con este sector ya que la velocidad de las transformaciones no es la misma en todas las ramas de la producción y los servicios ni, por lo tanto, en los diversos tipos de la capacitación.

Se carece también de mecanismos para otorgar reconocimiento formal a los saberes y habilidades adquiridas en el ejercicio de una ocupación y en la práctica cotidiana. Esta situación representa un obstáculo para que las personas que nunca asistieron a la escuela o la abandonaron hace tiempo, pero han continuado su desarrollo personal o profesional, sigan aprendiendo y progresando de manera ordenada y sistemática. En general, está poco difundida en México la noción de que las capacidades laborales, las habilidades y destrezas deben estar en continua evolución y actualización.

En adelante, la capacitación para las actividades laborales deberá responder mejor a las necesidades de los adultos tanto en el sector productivo y de servicios como en el mejoramiento de sus condiciones de vida. Será necesario establecer mecanismos que aseguren una estrecha vinculación entre los resultados de la formación para el trabajo y los requerimientos de los empleadores en las diferentes ramas de la economía nacional.

A lo largo del tiempo, el Estado ha perseguido el propósito de llevar la educación al alcance de toda la población de nuestro país. Aunque se han logrado avances considerables en este sentido, las insuficiencias de muchos años han provocado un rezago educativo de magnitud considerable. Ello obliga a unir esfuerzos y a convocar a la sociedad, cuyo potencial de apoyo puede ser enorme, para que participe articuladamente en la superación de este reto. Las autoridades de la federación, estados y municipios deberán promover y encauzar la actividad de las comunidades escolares, las organizaciones sociales, los maestros, los investigadores y los especialistas en educación, así como a los grupos organizados que desarrollan actividades en este campo, para alcanzar el anhelo nacional de un México más y mejor educado.

2. OBJETIVOS Y METAS

El abatimiento del analfabetismo se torna más difícil conforme se concentra en los grupos de mayor edad que viven en poblaciones aisladas. Con base en la evolución de los servicios de educación básica, y tomando en cuenta los esfuerzos que se efectúen en materia de educación de adultos antes del año 2000, es posible anticipar una reducción de la tasa de analfabetismo al 7 por ciento, aproximadamente, para la población adulta en ese año. El Conteo de Población y Vivienda 1995, efectuado por el INEGI, arrojará datos sobre analfabetismo que, en su caso, ayudarán a precisar esta meta y las que se determinen para las entidades y regiones.

Una meta central hacia la cual se dirigen las estrategias que se perfilan en este capítulo es que, en el año 2000, todos los adultos del país de 15 años y más que deseen cursar o continuar estudios, encuentren opciones formativas y de capacitación que se adecuen a sus aspiraciones y requerimientos. Se trata de establecer las condiciones para que todos los mexicanos encuentren en la educación una vía para su desarrollo y superación personales.

Esta meta significa que se buscará brindar una atención que resuelva efectivamente las necesidades educativas y de capacitación de las personas, al mismo tiempo que se promoverá un mayor acercamiento de los adultos con necesidades educativas de todo tipo a los servicios que se ofrecen. La inducción de una cultura que favorezca el aprendizaje como un proceso continuo a lo largo de la vida es parte esencial del esfuerzo que gobierno y sociedad deberán emprender conjuntamente.

Para enfrentar a la demanda de educación básica para adultos, se precisará de diagnósticos detallados de los diversos grupos por atender, de la evaluación continua de los instrumentos empleados y de un reconocimiento de los alcances de las diversas instituciones que confluyen en este campo. Estos ejercicios son indispensables para proceder a la determinación de estrategias y procedimientos, estatales y regionales.

Durante el plazo considerado para la ejecución de este Programa, se estima que más de la mitad de la oferta de servicios de capacitación para el trabajo se habrá ajustado por lo menos parcialmente a lo previsto por el Sistema Normalizado de Competencia Laboral, y que la certificación laboral que ofrecerá dicho sistema estará disponible para las principales actividades generadoras de empleo. En 1997 se espera tener en operación un sistema de equivalencias diferenciadas para evaluar y acreditar los conocimientos adquiridos por los adultos, en sus propios términos de referencia. Sin embargo, en virtud del tiempo de maduración del programa, los resultados de la aplicación de este nuevo esquema no serán inmediatos.

El Programa propone una reforma profunda de los servicios de educación básica para los adultos que comprende sus conceptos y enfoques fundamentales, el funcionamiento y coordinación de las instituciones y organismos que los proporcionan, la flexibilización de los modelos y programas, la renovación de los materiales de apoyo, la reformulación de las prioridades y la diversificación de las estrategias de atención con el fin de adecuarlas a los diferentes grupos que demandan los servicios. Estos cambios representan nuevas responsabilidades de los gobiernos de los estados en este campo, así como la incorporación de otros actores al ampliarse la participación de instituciones de la sociedad civil y al incorporarse los medios electrónicos a estas tareas. Todo ello configura metas de carácter cualitativo y fundamenta la esperanza de una ampliación considerable de la cobertura y eficacia de estos servicios, lo cual  abrirá nuevos horizontes de desarrollo para los individuos y la sociedad.

3. ESTRATEGIAS Y ACCIONES

Para enfrentar los retos de la educación para adultos y alcanzar los propósitos que se persiguen en la materia, se tendrá que impulsar una profunda transformación de las instituciones, programas, estrategias y métodos educativos que convergen en este ámbito. El proceso de adecuación y puesta en marcha de los cambios necesariamente tomará tiempo y sus resultados no serán evidentes en el corto plazo. Durante los próximos años, la política de educación para adultos se orientará conforme a los siguientes lineamientos generales:

         Revisar los fundamentos conceptuales de la educación para adultos.

         Reorientar el funcionamiento de las dependencias, instituciones y programas hacia el desarrollo de capacidades fundamentales entre los adultos con escasa escolaridad.

         Flexibilizar los sistemas y programas de educación para adultos.

         Diversificar la oferta educativa para adultos.

         Desarrollar mecanismos de normalización y reconocimiento de aprendizajes empíricos y competencias laborales.

3.1 REVISAR LOS FUNDAMENTOS CONCEPTUALES DE LA EDUCACION PARA ADULTOS

El sustento conceptual de la educación para adultos se revisará tomando en cuenta las características actuales del rezago educativo, los avances en materia pedagógica y la valoración de la experiencia acumulada en los últimos años. En esta revisión se tomará en cuenta, en particular, la necesidad de articular los procesos de alfabetización con los de educación básica; la orientación de la lectura y la escritura para que el adulto pueda practicarlas de manera cotidiana, y el cálculo básico, que debe ser una herramienta útil para la solución de muchos problemas reales; el recurso a la lectura, la escritura y la solución de problemas no sólo en la primera etapa de la educación básica, sino como destrezas que se ejerciten en la educación posterior y se apliquen a otros ámbitos como la salud, la alimentación, los derechos humanos, las tradiciones y cultura y el trabajo, entre otros. Debe tenerse en cuenta también la noción de la lecto-escritura como un ejercicio recreativo, que amplía los horizontes de conocimiento de las personas y les facilita el acceso y el goce de diversos bienes culturales. Es importante reconocer, asimismo, que los contenidos educativos, incluyendo la alfabetización, transmiten valores, lo cual habrá de responder a lo previsto en el Artículo Tercero Constitucional y en la Ley General de Educación.

La definición de educación básica para la población adulta será objeto de un profundo análisis. En este proceso de reforma conceptual, la valoración de los conocimientos, destrezas y capacidades que han adquirido y desarrollado por diversas vías la mayoría de los adultos que no han completado la instrucción obligatoria debe constituir un aspecto medular. Algunas personas ya poseen los conocimientos básicos, aunque no tengan la certificación correspondiente, y a otras les hacen falta sólo algunos elementos, en general de naturaleza académica. Reconocer esto permitirá ubicar en su justa dimensión la importancia de lo que puedan aportar los programas educativos.

No todos los contenidos de la educación básica que reciben los niños y jóvenes resultan pertinentes para los adultos, ni éstos tienen las mismas motivaciones, ni aprenden de la misma manera que aquéllos. Por esta razón, se generarán vías de acreditación alternativas para los aprendizajes socialmente relevantes de los adultos. La certificación de la educación básica de los adultos tendrá, por lo tanto, un significado diferente a la de los niños y jóvenes del sistema formal, pero deberá gozar de un reconocimiento social análogo. Esto revalorará la estima personal y social de los conocimientos adquiridos fuera del aula.

La existencia de sistemas de acreditación extremadamente rígidos ha constituido un factor de desestímulo a la educación de los adultos, lo cual se buscará corregir alentando el reconocimiento de las habilidades y saberes efectivos de las personas. La SEP dará a conocer las condiciones para la certificación, de modo que se reconozcan tanto los conocimientos adquiridos empíricamente, como los correspondientes al grado de educación formal alcanzado. El ejercicio de esta atribución por parte de la Secretaría resulta de primera importancia para que los certificados tengan validez nacional y, por ello, alcancen más rápida y fácilmente entre la sociedad el reconocimiento que deben tener.

Con base en la redefinición del marco conceptual, las dependencias e instituciones que desarrollan actividades de alfabetización e imparten educación básica a los adultos emprenderán la revisión de sus estructuras y la reformulación de sus planes, programas, contenidos y materiales de estudio. La educación para adultos es un tema tan vasto y complejo que requiere muchos frentes para abordarlo, con la debida orientación. De esta manera, se buscará mejorar sustancialmente la calidad de la instrucción que se imparte a la población adulta y se le dotará de la suficiente flexibilidad para hacerla relevante a las necesidades de los diversos beneficiarios de los servicios y accesible a sus posibilidades.

El INEA inició recientemente la aplicación experimental de un modelo alternativo: el Nuevo Enfoque para la Educación Básica de los Adultos (NEEBA). Los aspectos más relevantes de este modelo son: responder a la diversidad de grupos a partir de sus características y necesidades; rescatar sus experiencias y saberes cotidianos; ampliar sus posibilidades de comunicación; privilegiar la diversidad de estrategias y prácticas educativas en contextos reales para solucionar problemas de manera colectiva, y favorecer la continuidad educativa. Actualmente el INEA experimenta la aplicación de estas orientaciones de alfabetización.

3.2 REORIENTAR EL FUNCIONAMIENTO DE LAS DEPENDENCIAS, INSTITUCIONES Y PROGRAMAS HACIA EL DESARROLLO DE CAPACIDADES FUNDAMENTALES EN LOS ADULTOS CON ESCASA ESCOLARIDAD

La educación básica para adultos se orientará hacia la adquisición y el fortalecimiento de conocimientos y habilidades fundamentales como la lectura, escritura y manejo de las matemáticas, que faculten a los adultos para seguir estudiando. Se impulsará asimismo la adquisición de habilidades y aprendizajes útiles que den sentido al estudio, tales como principios elementales de salud e higiene, prevención de enfermedades y cuidados en el hogar, diversas formas de capacitación laboral, como el desarrollo de aptitudes para llevar a cabo una actividad productiva, y la formación de valores fundamentales para el pleno ejercicio responsable de sus derechos y su participación en la vida democrática.

Este enfoque que enfatiza el desarrollo de las capacidades personales no puede soslayar la importancia del entorno en el uso y retención de los conocimientos adquiridos. Para que sea en verdad efectiva, una política educativa dirigida a los adultos de localidades dispersas deberá partir de las necesidades identificadas por la misma comunidad, y plantear contenidos relevantes y acciones integrales donde los habitantes sean los actores de su propio desarrollo. El programa de educación comunitaria lleva a establecer mecanismos de participación social y de vinculación interinstitucional de manera que las acciones educativas se inscriban en una estrategia integral de desarrollo social y económico de las comunidades, en función de la satisfacción de sus necesidades y de sus deseos de superación.

La demanda por servicios educativos para la población adulta se impulsará mediante el desarrollo de estrategias informativas y de difusión. Estas actividades estarán dirigidas a informar sobre los nuevos desarrollos y perspectivas en la materia, con el propósito de atraer el interés de personas que desconocen las nuevas posibilidades que se les abren mediante enfoques más pertinentes y flexibles.

Asimismo, se promoverá la articulación de las dependencias e instituciones que se dedican a la formación de adultos en sus diversos tipos y modalidades, con el propósito de alentar el desarrollo de estas actividades. Se delimitarán las funciones y se buscará complementar las acciones del INEA, el Conafe, los Centros de Educación Básica para Adultos, las secundarias para trabajadores y los diversos organismos agrupados en el Sistema Nacional de Educación Tecnológica, de manera que no se traslapen y dupliquen esfuerzos y se multipliquen los beneficios de los recursos de los diferentes programas e instituciones para ampliar sus alcances. El establecimiento de mecanismos de coordinación permitirá efectuar una planeación estratégica de alcance nacional.

Por otra parte, el gobierno federal alentará la participación de los gobiernos estatales para abatir el rezago educativo y la capacitación en el ámbito de sus respectivas demarcaciones. La operación y manejo de los Centros de Formación para el Trabajo será transferida a los estados. El procedimiento será revisado conjuntamente con los gobiernos de las entidades federativas y el gremio magisterial. El aliento a una mayor participación de los diferentes órdenes de gobierno en la educación para adultos contribuirá a reducir la centralización de las acciones en la materia y, como en el caso de la educación básica, permitirá un acercamiento mayor de las instancias de toma de decisión a las necesidades de la gente.

Por su parte, en ejercicio de la función compensatoria que es su atribución, el gobierno federal impulsará de manera diferencial el aliento a la alfabetización y la educación básica de la población adulta: los estados y localidades que acusen las mayores carencias recibirán prioritariamente los apoyos.

El gobierno federal alentará y apoyará la participación de diversas organizaciones sociales y productivas -empresas, asociaciones civiles, agrupaciones dedicadas a la labor social, sindicatos, organizaciones de campesinos, ejidos- para que efectúen acciones en favor de la educación para adultos o manifiesten su disposición y capacidad para hacerlo, en el ánimo de sumar esfuerzos y abrir vías para que la sociedad participe en la consecución del propósito común de abatir el rezago educativo nacional. Ante la magnitud del reto, la capacidad de organización y los recursos -no sólo monetarios- del conjunto de la sociedad, deben aplicarse al propósito de abrir nuevas y mejores opciones de educación para  adultos. El gobierno federal no pretenderá resolver el rezago por sí mismo, sino que promoverá la suma de voluntades y proporcionará los medios y la capacitación para que muchos puedan contribuir a esta tarea, multiplicando y dando valor a las experiencias educativas que todas las personas viven diariamente.

3.3 FLEXIBILIZAR LOS SISTEMAS Y METODOS DE EDUCACION PARA ADULTOS

Las modificaciones curriculares y metodológicas derivadas de los procesos de modernización de la educación para adultos exigen un esfuerzo decidido en lo referente a la capacitación del personal que participa en estos procesos, tanto del que efectúa acciones de campo, como del que asesora las tareas de apoyo técnico y administrativo. Particular énfasis deberá ponerse en la formación y actualización de los alfabetizadores, técnicos docentes y otros educadores de adultos, quienes directamente se relacionan con los educandos en el proceso de enseñanza-aprendizaje.

La motivación y el estímulo para el desempeño adecuado de estas actividades serán fundamentales. El modelo de operación basado en el trabajo voluntario se revisará con miras a su modernización. Se desarrollarán y adecuarán algunas modalidades que han probado su efectividad en otros contextos, en particular la habilitación de jóvenes bachilleres para impartir los cursos. El enorme caudal de esfuerzo y entusiasmo que representa el servicio social del nivel medio superior se reorientará para reforzar las acciones de alfabetización.

Es preciso reconocer que existen diversas vías para alcanzar un mismo aprendizaje. El enfoque tradicional, que pone gran énfasis en los procesos y métodos de enseñanza, debe ceder su lugar a un enfoque basado en resultados.

La orientación de la educación para adultos hacia la obtención de resultados exige un sistema de evaluación efectivó, que considere los diversos aspectos del proceso de enseñanza-aprendizaje. Dicho sistema llevará a mejorar continuamente la calidad de la educación que se imparte, a garantizar su eficacia y asegurar la relevancia de los contenidos y materiales educativos con relación a las demandas de los diversos grupos de la sociedad que reciben los servicios. Un sistema de evaluación preciso y oportuno, por otra parte, será muy útil para identificar factores externos que puedan estar repercutiendo de una u otra manera el aprovechamiento de los cursos.

La relevancia y actualidad de la investigación en materia de educación para adultos muestra que hay deficiencias que deben superarse. Los esfuerzos que se realizan en la materia no siempre responden a criterios de prioridad y necesidad, ni se articulan y refuerzan adecuadamente entre sí. Para subsanar estas deficiencias, los esfuerzos institucionales de investigación y los recursos que se canalicen a las iniciativas independientes, deberán ajustarse a los criterios que emanen de la evaluación sistemática del conjunto de acciones y programas que convergen en la educación para adultos.

El énfasis en la evaluación señala también la necesidad de modificar de manera radical el sistema de información que prevalece en las instituciones, particularmente en el INEA. Entre otras cosas, se prevé una adecuación de los procedimientos de captura, procesamiento, sistematización y reporte de resultados con el fin de obtener estadísticas oportunas y veraces. Para ser congruentes con todos estos cambios, los sistemas administrativos también deberán ser modernizados.

A fin de contribuir al abatimiento del rezago educativo de la población mayor de 15 años, se dará un impulso significativo al desarrollo y uso de los medios de comunicación electrónica en diversos esquemas de educación a distancia. Mediante un conjunto de recursos e instrumentos como la televisión, la radio, el video, el audiocasete, los textos, las tutorías y la informática se ampliará la gama de opciones para la educación de los adultos. Las alternativas que se ofrezcan serán flexibles, en cuanto a tiempo y espacio, y por su calidad, deberán despertar y mantener el interés del educando. Se alentará una mayor participación y compromiso de las instituciones y empresas dedicadas a la comunicación, en particular la radio y la televisión, dada la gran expansión que han alcanzado y el potencial que ello representa para la formación de los adultos.

Un aspecto particular de la modernización de las instituciones es la adecuación del sistema de acreditación y certificación de la educación básica, que persigue hacerlo más expedito y flexible. Por ello, se establecerán mecanismos que reconozcan los estudios que el adulto haya cubierto de manera parcial en el sistema formal, y se acreditarán, mediante fórmulas que faciliten la certificación de habilidades y conocimientos prácticos, los saberes que la persona haya adquirido a lo largo de su vida.

El contenido curricular tendrá que adaptarse, sin disminuir el rigor académico indispensable, a las características y contextos de los adultos y deberá relacionar los conocimientos adquiridos por diversas vías con proyectos de vida de las personas, ya sean de carácter productivo o de bienestar social. De esta manera, será posible acreditar los conocimientos adquiridos por vías no formales o mediante programas de educación a distancia u otros medios.

3.4 DIVERSIFICAR LA OFERTA EDUCATIVA PARA ADULTOS

Como ya se mencionó, la efectividad de los procesos de educación de adultos está estrechamente relacionada con la pertinencia de los contenidos educativos respecto de la vida cotidiana de los educandos y la satisfacción de sus necesidades, sean éstas de carácter social, económico o cultural. La oferta debe ser tan diversificada y flexible como para atender sin menoscabo los requerimientos de los diversos grupos que solicitan o se beneficiarían de estos servicios: los habitantes de zonas rurales marginadas, los indígenas, las madres trabajadoras y la población migrante estacional, entre otros.

Habrá que precisar las características de la población para responder a sus necesidades concretas. Ello deberá derivarse de un análisis detallado que considere factores como etnia, lengua, vinculación con los procesos productivos, su edad y sexo, antecedentes escolares o de formación y la ubicación geográfica de las localidades. En el diseño y aplicación de las diversas modalidades educativas se promoverá la participación de las comunidades que se beneficiarán con los servicios. Objeto de especial atención serán los grupos que concentran los mayores rezagos.

Para disminuir el rezago educativo es importante elevar la calidad, cobertura y eficiencia de la instrucción básica para la población en edad escolar, especialmente en los medios marginados. Si la tendencia al mejoramiento en estos indicadores logra mantenerse, los esfuerzos de la educación para adultos deberán orientarse hacia la generación de opciones de desarrollo para la población rural de mayor edad.

Por las razones apuntadas en el diagnóstico, la atención a las mujeres de escasa escolaridad de las zonas urbano-marginadas y rurales de país -particularmente las indígenas- tiene una alta prioridad para el Gobierno de la República. La igualdad de oportunidades entre el hombre y la mujer constituye un imperativo de justicia del Estado mexicano, que, entre otras vías, debe perseguirse mediante la educación. Por lo que se buscará incorporar a las mujeres analfabetas o que no completaron su instrucción básica en los programas de educación para adultos, buscando responder en los hechos a la compleja problemática que enfrentan. Deberán desarrollarse estrategias integrales dirigidas a la población femenina joven que incluyan opciones de salud reproductiva, capacitación para el trabajo y educación de los hijos. Al mismo tiempo se pondrán en práctica programas de educación inicial que ofrezcan a la madre estrategias de formación vinculadas a programas de nutrición, salud y estimulación temprana.

Las mujeres entre los 20 y los 44 años forman el grupo de edad clave para romper el círculo que perpetúa la pobreza. Una proporción importante de estas mujeres asume tanto el sostenimiento económico del hogar como la crianza y educación de los hijos. En el área rural, se impulsarán políticas de alfabetización familiar con contenidos educativos que, entre otras cosas, mejoren la producción artesanal y la comercialización.

La población indígena será beneficiaria de acciones específicas que tomarán en cuenta la diversidad de los grupos étnicos. Entre otras medidas, se ampliará y enriquecerá el material didáctico en lenguas distintas del español; se mejorarán las condiciones de operación de los programas que atienden a estos grupos; se extenderá la duración de los procesos educativos y se modificarán las políticas vigentes a fin de ofrecer al adulto la posibilidad de alfabetizarse en su lengua o en español, según cada circunstancia particular y la decisión de cada quien.

Se brindarán servicios educativos a los jornaleros agrícolas migrantes y sus familias. Se impulsará la articulación de los diferentes esfuerzos que convergen actualmente para brindar atención a este grupo poblacional. En particular, se buscará desarrollar fórmulas que integren los esfuerzos encaminados a proporcionar escolaridad a los niños migrantes con la oferta de opciones educativas para sus padres.

La población campesina de escasa escolaridad puede encontrar en la educación para adultos un recurso de gran potencial para desempeñar sus prácticas productivas e incrementar su vinculación con los mercados. Para atender a este sector de la sociedad mexicana se fomentarán esquemas flexibles de gestión comunitaria que se adecuen a demandas y necesidades particulares.

Para satisfacer las necesidades de educación de los adultos en localidades pequeñas y alejadas, se desarrollarán modelos de educación comunitaria, en los que la participación social y la identificación de una problemática común se conviertan en el eje de la acción educativa. En estos entornos la adquisición de conocimientos formales debe partir de una reflexión acerca de la práctica cotidiana de las personas y de su experiencia compartida en sociedad. Los alcances de la educación para adultos se amplían enormemente cuando ésta se desarrolla en comunidad, en la que se comparten necesidades, intereses y la vivencia del proceso mismo de aprendizaje.

El INEA y el Conafe, por medio del Programa Integral para Abatir el Rezago Educativo (PIARE), canalizarán fondos y otros recursos necesarios para que los instructores comunitarios rurales que trabajan con la población en edad escolar en localidades pequeñas, aisladas y de más alto rezago educativo atiendan también a la población adulta.

3.5 DESARROLLAR MECANISMOS DE RECONOCIMIENTO DE APRENDIZAJES EMPIRICOS Y COMPETENCIA LABORAL

Los servicios de capacitación para el trabajo y de educación tecnológica deben adecuarse de manera que la formación profesional no sea un hecho que ocurre sólo durante un periodo en la vida de las personas, sino que pueda extenderse y adaptarse todo el tiempo, de conformidad con las necesidades, siempre en cambio, de cada individuo.

Para hacer frente a estos desafíos, el gobierno federal ha puesto en marcha los trabajos que habrán de culminar en el desarrollo de un Sistema Normalizado de Competencia Laboral (SNCL) y de un Sistema de Certificación de Competencia Laboral (SCCL). El primero de éstos tiene como propósito promover la definición de normas o estándares de competencia laboral. Estas normas de competencia definirán la expectativa de desempeño de un individuo en el lugar de trabajo y precisarán los conocimientos, habilidades y destrezas que se requieran para satisfacerla. Para asegurar su relevancia, dichas normas serán determinadas de manera conjunta por los empleadores y los trabajadores de las distintas ramas de la actividad económica nacional.

En todo lugar de trabajo se requieren lo mismo capacidades específicas que genéricas. Las primeras están sujetas a un mayor riesgo de obsolescencia por causa del cambio tecnológico y tienen que ver de manera más directa con el desempeño de un puesto de trabajo particular. Las segundas, en cambio, son aquéllas que permiten a las personas realizar una misma función laboral en contextos diferentes, y entre ellas se cuentan las capacidades para interactuar en equipo, para interpretar un instructivo o para resolver problemas de mecánica general. La competencia laboral necesaria para el desempeño de estas funciones de carácter genérico será el objeto de normalización en el marco del SNCL. De este modo, las normas de competencia laboral habrán de referirse a los conocimientos, habilidades y destrezas que hacen a las personas competentes para realizar una determinada función laboral en contextos diversos. Con ello, se facilitará la aplicación de la competencia laboral de un puesto de trabajo a otro, ya sea dentro de una misma empresa, de una industria a otra o, inclusive, entre distintas regiones del país. Además de esta continuidad horizontal, el SNCL reconocerá diversos niveles de complejidad para la competencia laboral, de manera que las personas puedan planear su propia trayectoria de aprendizaje y crecimiento profesional. Desde luego, para que esta planeación se ajuste a las aptitudes e intereses de cada quien, será necesario proporcionar servicios adecuados de orientación vocacional y de desarrollo laboral.

Por su parte, el SCCL promoverá el establecimiento de mecanismos de certificación que den claridad y certeza sobre la competencia laboral de los trabajadores y de los egresados de las instituciones de educación para el trabajo. Está certificación será voluntaria, se llevará a cabo con toda objetividad y correrá por cuenta de instituciones de los sectores productivos.

El Gobierno proveerá los recursos iniciales para llevar a cabo las tareas de normalización y certificación de competencia laboral y proporcionará la asistencia técnica que necesiten para tal efecto los sectores productivos. Con el tiempo, la presencia gubernamental en la normalización de competencia laboral se irá reduciendo.

Puesto que los perfiles de la demanda de mano de obra calificada se modifican en respuesta a los cambios tecnológicos y a la organización para el trabajo, el modelo en que se base la oferta de formación para el trabajo tendrá que adecuarse para facilitar la incorporación de nuevos conocimientos. Al contar con normas de competencia laboral, los programas de capacitación y de educación para el trabajo podrán estructurarse en módulos o unidades de formación autocontenidas, cada una de las cuales guardará correspondencia con elementos de competencia definidos en el SNCL. Esto, además de contribuir a la relevancia de los contenidos, permitirá una mayor flexibilidad y personalización de los programas de formación. De esta manera, las instituciones dedicadas a la educación para el trabajo y a la capacitación podrán adecuar su oferta de servicios para satisfacer más atinadamente las necesidades actuales de habilidades y destrezas múltiples que exigen muchos procesos productivos.

El SNCL y el SCCL introducirán en la economía elementos de información útiles para adoptar decisiones en el mercado laboral: los adultos podrán conocer con mayor precisión su situación en el mismo y estarán facultados para orientar su formación posterior y la búsqueda de empleo en función de sus necesidades individuales y su experiencia previa. La clasificación de normas será útil también para los empresarios, como un mecanismo para detectar las necesidades en la materia y planear la capacitación de acuerdo con las deficiencias observadas. Al mismo tiempo, hará más eficiente el procedimiento de selección y reclutamiento de recursos humanos, en virtud de que la certificación de competencias será más precisa.

Todo lo anterior favorecerá el reconocimiento y aprecio social a la contribución de los trabajadores al bienestar general y motivará actitudes más positivas hacia el estudio y el aprendizaje entre la población adulta. En el ámbito productivo, las normas de competencia laboral deberán reflejarse en mayor productividad y estándares de calidad más elevados de los bienes y servicios de fabricación nacional.

El desarrollo completo de los sistemas mencionados tomará algunos años. Sin embargo, desde 1995 las instituciones que integran el Sistema Nacional de Educación Tecnológica han empezado a transformar sus cursos y programas para hacerlos más flexibles, mediante estructuras modulares que tienen como referente versiones incipientes de lo que, en el futuro, habrán de ser las normas de competencia laboral, de acuerdo con el ritmo al que los sectores productivos vayan definiendo dichas normas. Estas acciones y las demás previstas en este Programa reforzarán el Programa de Empleo, Capacitación y Defensa de los Derechos Laborales. En los próximos años, mediante los programas Probecat y Cimo, el gobierno federal canalizará recursos para becas que tengan como objetivo final la certificación de competencia laboral de adultos que actualmente forman parte de la fuerza de trabajo.

III. EDUCACION MEDIA SUPERIOR Y SUPERIOR

Las instituciones de educación media superior y superior han desempeñado un papel fundamental en la historia de México. Ahí se han forjado brillantes generaciones que han contribuido a la lucha de la Nación por construir su destino y sentar las bases para alcanzar mayor democracia, progreso y justicia.

Los avances y logros del México contemporáneo han sido posibles gracias al esfuerzo de quienes fueron preparados, a lo largo de los años, para emprender tareas complejas y creativas. La educación media superior y superior tiene hoy un gran valor estratégico para impulsar las transformaciones que el desarrollo del país exige, en un mundo cada vez más interdependiente, caracterizado por una acelerada transformación científica y tecnológica. De ahí que se proponga formar hombres y mujeres que, a partir de la comprensión de nuestros problemas, sean capaces de  formular soluciones que contribuyan al progreso del país y fortalezcan la soberanía nacional, estén preparados para desenvolverse en un entorno cambiante; sean aptos para participar en todos los aspectos de la vida y adquieran una formación sólida en los códigos éticos de su profesión.

En los próximos años, la educación media superior y superior deberá desarrollar nuevos modelos de organización académica y pedagógica, orientados al aprendizaje como un proceso a lo largo de la vida, enfocados al análisis, interpretación y buen uso de la información, más que a su acumulación.

El Programa especifica las políticas, estrategias y líneas de acción mediante las que se cumplirá con los objetivos señalados en el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000: consolidar un auténtico sistema de educación media superior y superior, que haga posible mejorar la calidad, pertinencia y equidad de la educación e impulsar la capacidad de investigación y desarrollo tecnológico, mediante la ampliación de la base científica nacional.

Una estrategia fundamental del Plan Nacional de Desarrollo que detalla el Programa es la puesta en marcha de un Sistema Nacional de Formación de Personal Académico de las Instituciones de Educación Media Superior y Superior.

El complemento de esta estrategia es ampliar, diversificar y consolidar el Sistema Nacional de Evaluación de la Educación Media Superior y Superior, para valorar el desempeño del personal académico, los programas, las instituciones y el subsistema de educación media superior y superior en su conjunto.

El Programa se sustenta en experiencias pasadas y programas que se hallan en marcha y que por sus resultados positivos se mantienen vigentes en los planteamientos de las organizaciones a las que estas instituciones educativas están afiliadas, especialmente en los acuerdos interinstitucionales logrados en el ámbito de la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES) y del Sistema Nacional de Planeación Permanente de la Educación Superior (Sinappes), en los que destaca el documento Propuestas para el Desarrollo de la Educación Superior, aprobado en la vigésima sexta asamblea de la ANUIES que se celebró en julio de 1995; así como en las propuestas recabadas en el proceso de consulta popular.

Se parte de un diagnóstico de espíritu abierto y autocrítico que señala deficiencias y problemas de diversa índole para implantar políticas y acciones que los atiendan y permitan extender la cobertura, así como mejorar la calidad y pertinencia de los servicios.

El Programa asume la gran diversidad de finalidades, características y circunstancias particulares de las instituciones que conforman la educación media superior y superior. En consideración a esta diversidad, las políticas, objetivos, estrategias y líneas de acción se llevarán a cabo de acuerdo con las vertientes de ejecución que contempla la Ley de Planeación: para las dependencias y organismos del Gobierno Federal serán obligatorias; para las instituciones públicas autónomas o de control estatal se basarán en el acuerdo y la corresponsabilidad; y para las instituciones particulares serán principalmente de información, concertación y búsqueda de compromisos comunes.

1. DIAGNOSTICO Y RETOS

1.1 EDUCACION MEDIA SUPERIOR

Según la Ley General de Educación, la educación media superior "comprende el nivel de bachillerato, los demás niveles equivalentes a éste, así como la educación profesional que no requiere bachillerato o sus equivalentes". Es posterior a la secundaria y responde a la necesidad de apoyar el proceso de formación integral del educando. Existen dos opciones educativas principales con programas diferentes:

a)      El bachillerato propicia la adquisición de conocimientos, métodos y lenguajes necesarios para cursar estudios superiores. En el caso de la modalidad bivalente, además, se prepara al alumno para el desempeño de alguna actividad productiva.

b)      La educación profesional técnica, que prosigue la formación del estudiante y lo capacita para el ejercicio de alguna actividad productiva.

La matrícula del ciclo escolar 1994-1995 asciende a 2.3 millones de alumnos y se cuenta actualmente con una planta académica de más de 167 mil maestros para atenderlos. La población inscrita en estudios de profesional técnico es de aproximadamente 400 mil alumnos.

El bachillerato atiende al 83 por ciento del total de la matrícula. El 58 por ciento corresponde al bachillerato meramente propedéutico y a la modalidad bivalente el 25 por ciento; a la educación profesional técnica, 17 por ciento.

Esta población escolar está compuesta por jóvenes de entre quince y dieciocho años que reciben el servicio en instituciones o planteles federales, estatales, autónomo o particular. El 80 por ciento de la matrícula es atendida por escuelas públicas y 20 por ciento por escuelas privadas.

En lo que concierne a los planes de estudio, la mayoría abarca tres años y el resto dos y cuatro años. Las asignaturas se imparten durante ciclos de seis meses y sólo en algunos casos en periodos anuales.

En el bachillerato existen, además de los programas regulares, la modalidad semiescolarizada, principalmente en el área tecnológica y la abierta de tipo propedéutico.

1.1.1 Cobertura

La matrícula de educación media superior casi se duplicó de 1980 a 1994. Esto ha representado al mismo tiempo un gran esfuerzo para el país y un importante logro social. Hoy en día el porcentaje de egresados de secundaria que absorbe la educación media superior es de 88 por ciento.

A pesar del crecimiento de la cobertura y el alto índice de absorción, subsisten desajustes entre la oferta y la demanda. Esto se debe a diversos factores, entre los que destacan el rápido aumento del número de aspirantes, la inadecuada operación de los mecanismos de concertación interinstitucional y la ineficacia de la orientación educativa.

Por su parte, la eficiencia terminal del nivel medio superior es de alrededor del 54 por ciento. El promedio nacional de eficiencia terminal para los estudios de bachillerato general y de bachillerato tecnológico es de aproximadamente 58 por ciento, mientras que en la educación profesional técnica es de 40 por ciento.

En lo que se refiere a la educación abierta, en los últimos años ha aumentado el número de usuarios, principalmente en el grupo de edad de 14 a 18 años. Esta modalidad ya no es una opción exclusiva de educación para los adultos, como se le concibió al principio, sino una verdadera alternativa frente a la educación escolarizada. Sin embargo, la actual organización del servicio de educación abierta es inadecuada para soportar el crecimiento esperado en los próximos años.

Debe anticiparse que la matrícula de educación media superior se incrementará aún más, debido al aumento en el número de egresados de la secundaria, el cual se estima en un millón 500 mil en el ciclo 1999-2000, es decir, casi 320 mil más que en el ciclo 1993-1994. Por otra parte, se espera que la absorción de estudiantes en los años por venir se aproxime a 90 por ciento. Con base en el análisis anterior, se presentan las cifras de nuevo ingreso a primer año y la matrícula total del ciclo 1994-1995, así como las estimadas para el año 2000, correspondientes a la educación media superior, al bachillerato y a la opción tecnológica.

ALUMNOS  DE  NUEVO  INGRESO  Y  MATRICULA  TOTAL  DE  LA  EDUCACION  
MEDIA  SUPERIOR
[767]*
(CICLOS 1994-95 Y 2000-01)

Ciclos                Alumnos de Nuevo Ingreso

                                         a Primer Año                                    Matrícula Total

1994-1995                                                       1 032 854                                            2 343 477

2000-2001[768]**                                              1 350 000                                            3 050 000

Fuente: SEP, Dirección General de Planeación, Programación y Presupuesto.

ALUMNOS  DE  NUEVO  INGRESO Y MATRICULA  TOTAL DE  BACHILLERATO
(CICLOS 1994-1995 Y 2000-2001)

      Ciclos        Alumnos de Nuevo Ingreso

                                         a Primer Año                                Matrícula Total

        1994-1995                                        834 629                                                1 936 398

        2000-2001[769]*                                 980 000                                                2 300 000

Fuente:  SEP, Dirección General de Planeación, Programación y Presupuesto.

ALUMNOS  DE  NUEVO  INGRESO Y MATRICULA  TOTAL DE  EDUCACION
PROFESIONAL TECNICA

      Ciclos                Alumnos de Nuevo Ingreso

                                               a Primer Año                  Matrícula Total

        1994-1995                                                198 225                             407 079

        2000-2001[770]*                                         370 000                             750 000

Fuente:  SEP, Dirección General de Planeación, Programación y Presupuesto.

1.1.2 Calidad

En la calidad educativa concurren actores y elementos muy diversos: profesores, alumnos, planes y programas de estudio, labores de investigación, servicios y materiales de apoyo, financiamiento, investigación y evaluación educativa, todos  importantes en sí mismos y también por la forma en que se combinan. Actualmente se presentan problemas en cada uno de ellos que habrá que solucionar para mejorar la calidad de la educación.

A pesar de los avances, persisten deficiencias en los programas de formación y actualización de profesores. Los estímulos a su desempeño aún son insuficientes y su nivel académico todavía no es el óptimo.

En relación con los egresados, existen numerosos indicios obtenidos mediante evaluaciones previas, de que una proporción elevada no tiene una adecuada preparación para realizar sus estudios profesionales.

Como problemas más serios se señalan el insuficiente dominio del lenguaje, las matemáticas y las ciencias naturales.

Entre los aspectos de orden curricular destacan algunos problemas: la diversidad de programas de estudio, cerca de 300, ha desdibujado la identidad y finalidades del bachillerato y, consecuentemente, el perfil de los egresados. También es importante señalar la insuficiente vinculación entre los estudios de educación básica y los de bachillerato.

En la formación profesional técnica, los planes de estudios también tienen deficiencias y sólo recientemente algunos de ellos han sido objeto de revisión y actualización.

Si bien la mayoría de los planes y programas se proponen la formación integral mediante la cual se adquieren o refuerzan valores, ésta no siempre se consigue.

La investigación en materia de educación media superior es escasa y sus resultados poco se utilizan para mejorar los procesos educativos.

Se carece de estándares y criterios nacionales para evaluar la calidad de la educación media superior. Más aún, la evaluación sigue siendo, en general, una actividad esporádica, sin efectos reales en el desarrollo de este tipo educativo.

En cuanto a los servicios y materiales de apoyo académico, la infraestructura relacionada con bibliotecas y centros de información, talleres y laboratorios es deficiente. El inadecuado equipamiento de los laboratorios limita la enseñanza experimental y la vuelve esencialmente teórica. La actividad editorial y de producción de materiales y medios educativos no cubre todas las necesidades y el uso de las nuevas tecnologías de la información tampoco se ha generalizado.

El crecimiento de la matrícula ha requerido que la mayoría de los recursos se destinen a este fin, resultando insuficientes las asignaciones para elevar la calidad que se persigue en los distintos servicios.

Por último, los modelos no escolarizados tienen problemas similares a los que se han descrito. La falta de información confiable, sistematizada y oportuna dificulta aún más los procesos globales de planeación, evaluación, gestión, control y acreditación.

1.1.3 Personal Académico

Para atender a los alumnos de educación media superior, en el ciclo escolar 1994-1995 se contó con una planta académica de casi 167 mil maestros. Si bien en años recientes se ha avanzado en el programa de formación y actualización del personal académico, sigue vigente la necesidad de fortalecer la formación didáctica y disciplinaria que ponga énfasis en la aplicación de principios experimentales y tome en cuenta los ajustes recientes a los planes de estudio y los que procedan en el futuro.

En relación con el personal directivo, el de apoyo y el de servicios, los esfuerzos realizados en torno a su profesionalización no han contado con suficiente calidad, cantidad y organización. A su vez, los programas de estímulo al desempeño docente no alcanzan aún, en cobertura y monto, a la totalidad de los subsistemas de educación media superior.

1.1.4 Pertinencia Social

Las opciones de bachillerato no han logrado ofrecer respuestas pertinentes y efectivas a las necesidades que les plantea su naturaleza propedéutica. Esto es, brindar al estudiante una formación integral que los haga aptos para su desempeño en la educación superior.

La modalidad bivalente o la opción técnica profesional no siempre responden con pertinencia a las necesidades del mundo del trabajo, dada su escasa vinculación con los sectores de la producción locales y regionales y con el desarrollo de las comunidades.

Un problema común es que no se fomenta en los estudiantes una actitud emprendedora ni se desarrollan las competencias necesarias que faciliten el autoempleo.

Las opciones abiertas y de formación a distancia del nivel medio superior tampoco han sido suficientemente eficaces para prestar servicios de calidad a los diversos grupos de población que las demandan.

1.1.5 Organización y Coordinación

La diversidad de instituciones que participan en la enseñanza media superior constituye una ventaja que fortalece al sistema educativo. Sin embargo, en la medida en que los mecanismos de comunicación y coordinación entre ellas no son eficaces, se dificultan la planeación, la evaluación, el intercambio académico, el tránsito de alumnos y maestros entre los diferentes niveles, regiones y modalidades educativas.

Con la creación, en 1990, de la Comisión Nacional para la Planeación y Programación de la Educación Media Superior (Conppems) y después, en 1992, de la Comisión Nacional de Educación Media Superior (Conaems), se procuró una mayor coordinación y concertación para la atención de la demanda, la formulación de planes y programas de estudio y la evaluación.

En cada uno de los estados de la República también se formó una Comisión Estatal de Planeación y Programación de la Educación Media Superior (CEPPEMS), con objeto de analizar la problemática respectiva regional y de aportar puntos de vista y soluciones en el ámbito nacional.

A pesar de que estas comisiones constituyeron en su momento un avance y propiciaron la vinculación interinstitucional, sus resultados hoy son poco significativos. Mientras que en algunas regiones la demanda es superior a la oferta de servicios educativos, en otras sucede lo contrario, y en lo que se refiere a las zonas marginadas los servicios son insuficientes en número y calidad.

Asimismo, los mecanismos para orientar de manera equilibrada la demanda educativa hacia las diferentes modalidades y opciones del nivel medio superior no han sido suficientemente eficaces. Particularmente en el caso del bachillerato, la falta de coordinación entre la federación, los estados, los municipios y las instituciones ha generado conflictos que se derivan de la concentración de la demanda en algunos servicios.

Lo anterior ha contribuido también a la escasa información que se brinda a los estudiantes y egresados de secundaria acerca de las oportunidades educativas existentes en las diversas modalidades e instituciones.

Se observan marcadas diferencias en la concepción y avances de los procesos de descentralización y regionalización. En algunos casos, la normatividad central obstaculiza la coordinación regional, mientras que en otros hay demasiada laxitud y se carece de estándares que garanticen la calidad de los servicios.

La enorme variedad de planes y programas de estudio que regía en la educación media superior llevó a la Secretaría de Educación Pública a emitir los acuerdos secretariales 71 y 77 en septiembre de 1982, con el fin de estandarizar los objetivos, estructura, contenidos y duración del ciclo del bachillerato. La SEP asumió la responsabilidad de expedir los Programas Maestros del Tronco Común, pero sólo algunas instituciones coordinadas por esta Secretaría los acogieron, por lo cual continuaron proliferando planes y programas de estudio.

La multiplicidad de planes de estudios, en todas las modalidades vigentes, genera problemas de tránsito entre instituciones y niveles, por lo que, en años recientes, se planteó la necesidad de concertar un sistema de créditos y equivalencias. A la fecha, no se ha logrado tal objetivo. Además, dificulta el establecimiento de programas de actualización docente y el desarrollo de sistemas estandarizados de evaluación académica. Esta multiplicidad también limita la posibilidad de elaborar y transmitir, por conducto de los medios electrónicos, programas para mejorar el desempeño académico y dificulta la aplicación de normas comunes en relación con las cargas horarias mínimas.

Para la formulación de un sistema nacional de equivalencias, es necesario ampliar y profundizar la evaluación de los diferentes aspectos del proceso educativo: ingreso, seguimiento horizontal y vertical del aprovechamiento escolar, deserción, egreso, seguimiento de egresados y evaluación del proceso de formación docente, entre otros. La Conaems se ha esforzado en este aspecto para rendir información sobre el nivel académico con el que ingresan los alumnos a las diferentes modalidades del nivel, mediante la aplicación de exámenes de diagnóstico con muestras nacionales.

Las instituciones presentan múltiples problemas en sus procesos de planeación, programación, presupuesto y evaluación. Ello limita el mejor aprovechamiento de las capacidades del personal, de los recursos financieros y de la infraestructura.

1.2 EDUCACION SUPERIOR

La educación superior es la que se imparte después del bachillerato o de sus equivalentes. Está compuesta por la licenciatura, la especialidad, la maestría y el doctorado, así como por opciones terminales previas a la conclusión de la licenciatura. Comprende la educación normal en todos sus niveles y especialidades.

En el ciclo escolar 1994-1995 la educación superior alcanzó una matrícula de un millón 420 mil estudiantes, de los cuales poco menos del 5 por ciento cursaba el posgrado. Estos estudiantes son atendidos por 153 mil maestros, de los cuales el 93 por ciento labora en la licenciatura y 7 por ciento en el posgrado.

Los servicios de educación superior son prestados en 794 instituciones, tanto públicas como privadas, de las cuales 534 pueden agruparse en cuatro subsistemas principales: el universitario, con 68 por ciento de la matrícula total;  el tecnológico, con 17.2 por ciento; el universitario tecnológico, con 0.3 por ciento, y  el de educación normal, con el 9 por ciento. Existen además 260 instituciones que por su naturaleza no se ubican en ninguno de los subsistemas anteriores. Entre ellas destacan colegios, escuelas militares y centros de investigación y estudios especializados, que atienden al restante 5.5 por ciento de la matrícula. De éstas, 217 son particulares y tienen reconocimiento de validez oficial de estudios, otorgados por parte de la SEP, de los gobiernos estatales o de alguna institución de educación superior.

El subsistema universitario se compone de 39 instituciones públicas y 49 particulares. De las 39 públicas, 36 son autónomas. Dentro de las particulares se incorporan sólo aquellas instituciones de mayor grado de consolidación académica que ofrecen estudios profesionales en tres o más áreas del conocimiento. En el conjunto de las universidades públicas se ofrecen 447 diferentes programas de licenciatura.

El subsistema tecnológico del nivel superior está conformado por  el Instituto Politécnico Nacional (IPN), su Centro de Investigación y Estudios Avanzados (Cinvestav)  y por 110 institutos tecnológicos (industriales, agropecuarios y del mar) distribuidos en el territorio nacional.  De éstos, 94 son coordinados por instancias federales y 16 operan como organismos descentralizados de los gobiernos estatales.

Los institutos tecnológicos ofrecen hoy 19 carreras o planes de estudios diferentes. En años anteriores existían 55, pero se redujeron en el contexto del proceso de reforma curricular que se puso en marcha hace tres años.

El subsistema de universidades tecnológicas creado en 1991 está compuesto por instituciones que operan como organismos públicos descentralizados de los gobiernos estatales. Ofrecen una opción de educación superior tecnológica de dos años, que permite a los egresados incorporarse en poco tiempo al sector productivo. Actualmente operan 10 instituciones de este tipo en siete entidades federativas, con una población de casi 5 mil estudiantes.

El subsistema de educación normal del que se habla en el apartado de educación básica, está conformado, según datos del ciclo 1994-1995, por 508 escuelas normales, de las cuales 346 son públicas y 162 particulares.

De las instituciones de educación superior existentes en el país, las particulares representan el 52 por ciento y atienden al 22 por ciento de la matrícula; el 78 por ciento restante se encuentra inscrito en alguna institución pública. Muchas instituciones cuentan con una población menor de 1 000 alumnos en promedio y se encuentran aún en etapa de consolidación académica.

Para coordinar a las instituciones de educación media superior y superior operan en el ámbito del gobierno federal dos dependencias: la Subsecretaría de Educación Superior e Investigación Científica (SESIC) y la Subsecretaría de Educación e Investigación Tecnológica (SEIT).

1.2.1  Cobertura

La matrícula de educación superior ha experimentado un gran crecimiento en los últimos 25 años. En la etapa comprendida entre 1970 y 1980 se triplicó, pasando de 250 mil a 810 mil estudiantes, es decir, 560 mil más incluyendo posgrado. Esta población fue atendida principalmente por instituciones públicas, en diversas entidades de la república.

Durante la década de los años ochenta, el crecimiento de la matrícula fue de 50 por ciento, incorporándose aproximadamente 400 mil estudiantes más al nivel superior. De este modo, al final del periodo la matrícula sumaba un millón 210 mil alumnos. En esta década se observa un proceso de diversificación institucional debido a la creación de un mayor número de instituciones particulares, colegios y centros de investigación. En la primera mitad de esta década la matrícula creció en 140 mil estudiantes, lo que significó un incremento del 12 por ciento.

Entre 1980 y 1994 el bachillerato creció 83 por ciento, mientras que la matrícula de educación superior se incrementó sólo en 68 por ciento durante el mismo periodo.

Para atender a la población estudiantil que había crecido considerablemente, a finales en la década de los años setenta se puso en marcha una ambiciosa política de expansión de los servicios educativos del nivel medio superior y superior que se tradujo en la creación de numerosas instituciones en todo el territorio nacional, el establecimiento de nuevos programas y carreras, y la contratación de un número significativo de personal académico y administrativo.

Este gran crecimiento representó un logro en materia de cobertura educativa, pero rebasó la capacidad de respuesta de muchas instituciones por la rapidez del proceso. Ello implicó improvisaciones, duplicación innecesaria de programas e insuficiente desarrollo de los métodos y contenidos educativos. Este crecimiento fue identificado a principios de los años ochenta como la principal razón del deterioro académico.

El impacto negativo del crecimiento acelerado y sistemático motivó a las instituciones educativas y a la Secretaría de Educación Pública a definir, a mitad de la década de los años ochenta, una política concertada para propiciar un crecimiento racional de la educación superior que permitiera restablecer y consolidar la calidad educativa (Programa Integral para el Desarrollo de la Educación Superior, Proides, SEP-ANUIES, 1985).

El Programa para la Modernización Educativa 1989-1994 retomó en su capítulo de educación superior varios de los postulados y políticas que habían sido expresados en el Proides. De este modo, la política nacional de los últimos diez años ha dado mayor énfasis al fomento de la calidad académica.

De ahí, que muchos centros educativos hayan incorporado exámenes de selección para el ingreso; pusieron en práctica proyectos de modernización de la infraestructura institucional y de innovación educativa, así como tareas de actualización de programas y formación del personal académico. En otras palabras, el énfasis en los logros cuantitativos fue sustituido por una mayor atención a la calidad de los servicios.

Aunque resulta difícil anticipar con exactitud el comportamiento de la demanda educativa futura, podemos estimar, tomando como base el año escolar 1994-1995 en el que el primer ingreso a la educación superior fue de 311 mil alumnos y se absorbió a poco más de 70 por ciento de los egresados del bachillerato, que de mantenerse la absorción observada y de aumentarse la eficiencia terminal del bachillerato en 3.5 puntos porcentuales la población de primer ingreso a programas de licenciatura se incrementará progresivamente hasta alcanzar 400 mil personas en el año 2000. Adicionalmente, habrá que considerar un posible crecimiento en el posgrado de aproximadamente el doble de la matrícula actual. Como resultado de lo anterior, debe preverse que el número de estudiantes inscritos en la educación superior será de alrededor de un millón 800 mil al inicio del nuevo milenio.

ALUMNOS DE NUEVO INGRESO Y MATRICULA TOTAL DE LA EDUCACION
SUPERIOR
[771]*
(Ciclos 1994-95 y 2000-2001)

              Ciclos Alumnos de Nuevo Ingreso a

                                          Primer Año                                  Matrícula Total

               1994-1995                            311 332                                                  1 420 000

               2000-2001[772]**                   400 000                                                  1 800 000

Fuente: SEP, Dirección General de Planeación, Programación y Presupuesto.

Conviene señalar que la demanda adicional de educación superior se presentará con más intensidad a partir del periodo 1997-1998, cuando se manifieste un significativo incremento del egreso del bachillerato, el cual, a su vez, será resultado de un número creciente de alumnos que terminen la secundaria.

De mantenerse el mismo comportamiento en la demanda de educación superior, la mayoría de los aspirantes buscará inscribirse en las áreas de contaduría, derecho y administración. En los años siguientes, como resultado de la concentración de la matrícula observada en las tres áreas señaladas, es probable que estas profesiones no ofrezcan más las oportunidades que representaban en el pasado.

Cabe mencionar que durante el periodo 1988-1994 la matrícula de los institutos tecnológicos aumentaron su matrícula en 55 por ciento por lo que hoy atienden al 17 por ciento de los estudiantes de licenciatura y al 7 por ciento del posgrado.

Por otra parte, a pesar de las características de la demanda estudiantil que se orienta a ciertas instituciones y carreras, el crecimiento se ha distribuido geográficamente. Así, en 1970, el 53 por ciento de los estudiantes de licenciatura se encontraban en el Distrito Federal. Gracias a la apertura de nuevas oportunidades en otras regiones del país, en la actualidad, esta proporción se ha reducido a 23 por ciento. Aún así, el Distrito Federal todavía mantiene la mayor tasa de cobertura con respecto al grupo de edad de 20 a 24 años y el mayor índice de absorción de los egresados de bachillerato.

La matrícula del posgrado creció en los últimos diez años en cerca de 32 mil estudiantes. Buena parte de ese crecimiento se dio en las entidades federativas; sin embargo, 62 por ciento de los estudiantes de posgrado se ubican en sólo tres entidades federativas y el Distrito Federal, donde se concentra la mayoría.

1.2.2 Calidad

Las limitaciones financieras de los años ochenta ocasionaron rezagos institucionales en materia de instalaciones y equipamiento, por lo que en los últimos años se destinaron importantes recursos para la modernización de la infraestructura de apoyo y la operación de los centros educativos.

Las bibliotecas, centros de cómputo, laboratorios y talleres de las casas de estudio, así como la capacidad tecnológica para la interacción y la operación de redes internas e interinstitucionales, fueron objeto de un gran impulso.

El Fondo para Modernizar la Educación Superior (Fomes), con un monto ejercido acumulado de 1 600 millones de nuevos pesos durante los seis años de su operación, ha sido el instrumento principal para lograr estas transformaciones, particularmente en las universidades públicas.

Frente a estos recursos, fueron un tanto menores los que se destinaron a elevar la calidad de la formación, actualización y profesionalización del profesorado. A esto debe agregarse la dispersión de los programas de apoyo a la formación docente y la insuficiente evaluación de sus resultados. Consecuentemente, no ha sido posible aprovechar de manera más amplia y sistemática aquellos programas que pudieran haber sido de calidad.

Durante este tiempo, se realizaron avances para estimular la calidad del trabajo académico de docentes e investigadores, los cuales mejoraron sus remuneraciones. Los salarios tabulares, por su parte, se incrementaron durante el periodo de referencia, aunque en una proporción menor a los estímulos a la calidad.

Es necesario reconocer también los efectos adversos que causa una mala aplicación de criterios, indicadores y procedimientos de evaluación del programa de estímulos académicos. En algunas instituciones, las fallas conceptuales y de operación han provocado prácticas contrarias al espíritu de superación que dio origen a esta política.

En los últimos años se han establecido otras modalidades para mejorar el desempeño académico, basadas en la evaluación y el apoyo individual e institucional. Tal es el caso del Programa Nacional de Superación del Personal Académico (Supera), administrado por la ANUIES, el cual permite respaldar iniciativas personales e institucionales en programas de actualización y posgrado.

En lo que toca a los estudiantes, las instituciones no realizan esfuerzos sistemáticos para identificar a los mejores, apoyarlos en su desempeño y estimularlos para que se superen, así como para proporcionarles una formación que destaque los principios éticos de cada profesión. Pese a los esfuerzos realizados por diversas instituciones, no se han logrado índices de retención y eficiencia terminal satisfactorios.

Respecto a los planes y programas de estudio, con excepción de algunas instituciones que han mostrado avances importantes en su flexibilización, buena parte de los estudios superiores se caracterizan por su rigidez académica. Predominan los planes de estudio exhaustivos, con una excesiva carga horaria, elevados porcentajes de materias obligatorias y esquemas seriados que limitan la movilidad de los estudiantes.

Otro factor que limita la prestación de servicios de calidad en las instituciones de educación superior es que no existen centros de investigación de alto nivel ni estudios de posgrado en la región, y cuando los hay, falta vinculación para apoyar la docencia.

Un elemento decisivo para elevar la calidad es la evaluación de los distintos aspectos que concurren en la educación. A partir de 1990, cuando se constituye la Comisión Nacional de Evaluación de la Educación Superior se llevaron a cabo las siguientes actividades: estudios de evaluación, tanto interna como externa, del sistema de educación superior; los programas de Carrera Docente y de estímulos al personal académico; la autoevaluación institucional anual de las instituciones públicas de educación superior. Adicionalmente, se constituyeron el Fondo para Modernizar la Educación Superior (Fomes); los Comités Interinstitucionales para la Evaluación de la Educación Superior (CIEES); el Padrón de Excelencia del Posgrado del Conacyt; el Sistema de Acreditación Institucional de la Federación de Instituciones Mexicanas Particulares de Educación Superior (FIMPES), y el Centro Nacional de Evaluación de la Educación Superior (Ceneval).

A pesar de éstos y otros avances, persiste la necesidad de fortalecer y ampliar los esfuerzos de coordinación, evaluación y planeación estratégica. Es manifiesta la conveniencia de que buena parte de estos procesos se lleven a cabo en el ámbito donde operan los centros educativos.

En lo relativo a la evaluación de los programas, procesos y productos de la educación superior, se advierte un positivo interés en llevar a cabo evaluaciones externas por parte de las asociaciones y organizaciones disciplinarias y científicas.

1.2.3 Personal Académico

La planta académica nacional representa un universo plural y diversificado. Cuenta con un número, reducido, de profesores e investigadores altamente calificados y de prestigio reconocido. Un segundo sector más numeroso lo conforma el personal académico con una labor promedio de 15 años, que inició sus actividades académicas al concluir sus estudios. El último sector, más amplio que los anteriores, lo forman profesores jóvenes, con menos de siete años de experiencia docente.

En la educación superior, sin incluir las normales, el promedio nacional de maestros de tiempo completo es de 27 por ciento, aunque en el subsistema tecnológico la proporción alcanza el 70 por ciento. En lo que se refiere a su preparación académica, el uno por ciento del personal cuenta con nivel medio profesional, el 56 por ciento tiene la licenciatura, el 6 por ciento se ha especializado, el 14 por ciento obtuvo el grado de maestría y el 2.5 por ciento el grado de doctor.

Existe consenso en que la mayor formación académica de los docentes e investigadores constituye una condición fundamental para mejorar la calidad de la educación.

El sistema de educación superior aún no se apoya cabalmente en los núcleos y programas académicos, centros e instituciones de excelencia que podrían operar como nodos regionales para la formación, actualización y capacitación docente.

Tampoco se accede todavía, de manera sistemática y eficaz, a las nuevas tecnologías de la información para promover cursos y servicios de actualización académica a distancia entre las diversas instituciones. Los pocos esfuerzos realizados en la materia han permanecido como experiencias discretas, sin gran trascendencia.

1.2.4 Pertinencia

Cerca de 50 por ciento de la demanda estudiantil se concentra en el área de ciencias sociales y administrativas, especialmente en las carreras de Derecho, Contabilidad y Administración. En contraste, las áreas de ciencias naturales y exactas, que absorben el 2 por ciento de la demanda, la de ciencias agropecuarias con el 3 por ciento, así como las de humanidades también con el 3 por ciento, muestran signos preocupantes de decrecimiento de la matrícula, a pesar de que son áreas de gran importancia para el desarrollo nacional.

Por otra parte, existen dos áreas cuyo crecimiento es consistente, en términos generales, con las recomendaciones de las políticas de planeación y coordinación: el área de ingeniería y tecnología que ha incrementado gradualmente su participación y ahora atiende a 33 por ciento de la matrícula y el área de ciencias de la salud, que atiende a 9 por ciento. El crecimiento ordenado de esta última es producto de la coordinación intersectorial que opera desde hace más de diez años entre la Secretaría de Educación Pública, la Secretaría de Salud y las instituciones educativas.

Se debe reconocer que en la conformación de la oferta educativa del nivel superior no se ha considerado plenamente el comportamiento del mercado de trabajo profesional ni las perspectivas reales de empleo, que deberían servir de base para orientar la demanda.

Otro aspecto esencial para determinar la relevancia social de las carreras y los programas de formación de profesionales y técnicos es el seguimiento de los egresados, el cual no ha sido motivo de atención suficiente. Salvo las acciones realizadas por unas cuantas instituciones, es evidente la falta de investigación, proyectos y sistemas orientados a analizar el tema.

A pesar de que la investigación y los proyectos tecnológicos han alcanzado niveles altos de calidad, todavía es reducido el porcentaje de proyectos cuyos resultados encuentran aplicación práctica. Adicionalmente, la diversidad y heterogeneidad de las condiciones y necesidades de las regiones del país no se han reflejado de manera suficiente ni en la diferenciación institucional, ni en la especialización académica.

La mayoría de los proyectos de vinculación que las instituciones de educación superior han emprendido en los últimos años están dirigidos al sector moderno de la economía. Esta línea de acción, que busca establecer alianzas estratégicas con el sector productivo, ha predominado sobre la necesidad de una vinculación que impulse el desarrollo integral y sustentable de las comunidades, en particular de aquellas alejadas de los beneficios del desarrollo.

En este sentido, también subsiste el reto de revisar los objetivos, organización y soportes institucionales del servicio social, así como de otras tareas de la extensión que realizan las instituciones de educación superior, a fin de que apoyen con eficacia los esfuerzos de desarrollo de las comunidades, las regiones y del país.

1.2.5 Organización y Coordinación

La historia reciente de la educación superior en México muestra avances significativos en materia de coordinación interinstitucional, en buena medida, debido al trabajo de la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES), el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt), el Consejo del Sistema Nacional de Educación Tecnológica (Cosnet) y la Federación de Instituciones Mexicanas Particulares de Educación Superior (FIMPES).

Con la creación del Sistema Nacional de Planeación Permanente de la Educación Superior (Sinappes) en 1978, se inicia un periodo de análisis sistemático y de búsqueda de consensos entre las instituciones educativas y el Gobierno, tendientes al establecimiento de políticas nacionales para impulsar el desarrollo de la educación superior. En la actualidad, este sistema se conforma por una instancia de la coordinación nacional, 31 comisiones estatales (Coepes), ocho consejos regionales (Corpes) y un conjunto de unidades institucionales de planeación correspondientes a cada uno de los centros educativos participantes.

El proceso de planeación, derivado de este sistema, se ha caracterizado por etapas de alta productividad y de definiciones importantes, pero también por periodos de inacción y poca efectividad. Algunas de sus propuestas no han trascendido, mientras que otras han logrado consolidar la coordinación y promoción de este nivel.

Uno de los problemas más importantes en lo relativo a la coordinación es la falta de relación adecuada entre las instituciones educativas, sobre todo entre las que comparten un mismo ámbito regional o local, es decir, una relación que aproveche de manera óptima los recursos disponibles y genere nuevas oportunidades de colaboración. Lo mismo ocurre entre los subsistemas que agrupan modalidades educativas diferentes y en general entre los niveles educativos medio superior y superior.

En cuanto al financiamiento, la inversión en educación de los últimos años muestra una aportación creciente del gobierno mexicano. Además, las instituciones de educación superior han intentado desarrollar esquemas alternos, para allegarse recursos. Entre ellos están la prestación de servicios científicos y tecnológicos al sector productivo, tales como: la venta de patentes, la cesión de derechos por desarrollos tecnológicos y convenios de capacitación de personal especializado. No obstante, esta fuente de ingresos no es significativa en comparación con los recursos totales a disposición de las instituciones.

El esfuerzo para apoyar el desarrollo científico y tecnológico del país no debe soslayarse. El gasto público federal en este rubro ha pasado del 0.30 por ciento del PIB en 1990 al 0.44 por ciento en 1994. No obstante este esfuerzo, la expansión de la capacidad nacional de investigación y desarrollo y la formación de personal calificado en la materia, no han recibido el suficiente impulso por parte del sector productivo.

Otro tema importante es la capacidad y voluntad de cambio institucional. Aun si se contara con las mejores condiciones técnicas y financieras, la educación superior no podría operar adecuadamente sin la convergencia de intereses de los diversos sectores de la comunidad educativa y, por tanto, sin la búsqueda de propósitos comunes. La armonía en las relaciones laborales es fundamental para crear un clima propicio que permita elevar la calidad de los servicios. En general, hay una tendencia clara hacia una transformación positiva de estas relaciones.

Por último, es importante destacar que buena parte de las transformaciones e innovaciones logradas en los últimos años han ocurrido de manera pragmática en el marco de acuerdos interinstitucionales e intersectoriales. Es decir, los cambios no se han sustentado, en general, en la renovación del marco jurídico que les otorgue solidez y mejores perspectivas de continuidad.

2. POLITICAS GENERALES

Las políticas generales que se enuncian a continuación constituyen los criterios que encauzan y dan sentido a las estrategias y líneas de acción. Su aplicación es de carácter general, para la cobertura, la calidad, el desarrollo académico, la pertinencia, la organización y coordinación.

La formación y actualización de maestros será la política de mayor relevancia y el eje del programa en el ámbito de la educación media superior y superior. Las acciones que se realicen para el logro de los objetivos de cobertura, calidad, pertinencia, organización y coordinación de estos tipos educativos, se orientarán en función de esta política.

Se dará apoyo prioritario a los proyectos que sean resultado de la participación multiinstitucional, con objeto de fomentar la corresponsabilidad y en forma óptima la capacidad existente en el sistema educativo.

En la planeación, realización y evaluación de programas y acciones relativas a los objetivos de este capítulo, se favorecerá la comunicación, la concertación, el consenso y la corresponsabilidad de todas las instancias públicas y privadas, institucionales y sociales en la planeación, realización y evaluación de programas y acciones.

Se impulsará la apertura del mayor número posible de oportunidades educativas, con base en los siguientes cinco criterios: primero, hacerlo con calidad y donde exista un flujo consistente en la demanda; segundo, poner énfasis en el crecimiento de los servicios en las entidades donde los índices de absorción de estudiantes de la educación media superior y superior sean inferiores al promedio nacional; tercero, desalentar la creación de nuevas instituciones públicas en donde exista capacidad para absorber la demanda, conforme a los criterios de planeación nacional e institucional; cuarto, procurar el desarrollo equilibrado de la oferta educativa en relación con las necesidades sociales y las aspiraciones formativas de los educandos; y quinto, considerar los mercados laborales, el desarrollo de las profesiones, los requerimientos del sector productivo, las necesidades tecnológicas, así como las perspectivas del desarrollo regional y local, entre otros aspectos relevantes.

Asimismo, se apoyarán las acciones de las instituciones que tengan como fin la creación de nuevas modalidades educativas, así como la reforma de planes y programas de estudio que considere como criterios fundamentales: el mejoramiento de la calidad de la educación, los avances más recientes en el conocimiento, la pertinencia de los programas, y la eficiencia en el aprovechamiento de los recursos.

Se estimulará la autoevaluación y la evaluación externa de las instituciones, programas académicos, aprovechamiento escolar y calidad docente; y también la definición y utilización de criterios nacionales para la evaluación de la calidad, la participación de los pares y la evaluación colegiada, así como la realización de estos procesos con eficiencia, objetividad y transparencia.

Independientemente de la naturaleza y objetivos de los programas académicos, se alentará la formación integral de los estudiantes con una visión humanista y responsable frente a las necesidades y oportunidades del desarrollo de México. En este marco, se dará énfasis al desarrollo de la creatividad, domino del español, pensamientos lógico y matemático. Además, se apoyarán acciones que atiendan la habilitación de los estudiantes en informática y lenguas extranjeras, entre otras áreas.

Las acciones que emprenda la Secretaría de Educación Pública en apoyo a la educación media superior y superior se sustentarán en la política de fomentar en todo momento el desarrollo de las capacidades y aptitudes de los alumnos, a fin de que concluyan con éxito sus estudios. Al mismo tiempo, se alentará la responsabilidad de los estudiantes, en lo que toca a su desempeño académico, bajo el principio de que es el pueblo de México quien sostiene principalmente su educación, y de que los recursos que otorga, en un contexto de grandes carencias sociales, deben invertirse sólo en quienes pongan todo su empeño para tener éxito en su educación.

Se buscará una mayor vinculación de las instituciones educativas con sus entornos socioeconómicos, mediante los programas y acciones que se propongan una participación más activa y consistente para alcanzar un desarrollo integral y sustentable de las comunidades menos beneficiadas. De igual forma, se buscará una mejor y más sistemática vinculación de las instituciones educativas con el sector moderno de la producción.

La modernización administrativa que comprende los sistemas de planeación y control de los recursos de las instituciones educativas se verá fortalecida con el fin de que mejoren su eficiencia en el uso de sus recursos materiales y financieros. Se procurará que la sociedad cuente cada vez con más y mejor información acerca del empleo que hacen las instituciones de los recursos que el gobierno federal les otorga.

Se apoyará la ampliación y mejoramiento de la infraestructura, los espacios físicos y el equipamiento, dando preferencia a las instituciones que desarrollen programas y acciones comunes.

3. ESTRATEGIAS Y ACCIONES

En el diagnóstico de este capítulo se planteó que el desarrollo de la educación media superior y superior, durante los próximos años, estará caracterizado por una demanda creciente de servicios, que deberán ser de mayor calidad y pertinencia. La educación en estos dos niveles, por sus costos e importancia, tendrán que ser objeto de un mayor escrutinio y valoración social. La eficacia y transparencia en la aplicación de los recursos a su disposición, así como la calidad de sus resultados en la docencia, la investigación y la difusión serán de interés colectivo. La autonomía guarda plena vigencia para el desarrollo de las instituciones, así como para el ejercicio de su responsabilidad social.

Se buscará consolidar el sistema de educación media superior y superior, con el fin de lograr una mayor cobertura y alcance geográfico de la oferta, así como una mejor distribución de la demanda estudiantil en el conjunto de sus instituciones y programas educativos. Deberá ser un sistema más equilibrado en los niveles de calidad en las diferentes regiones; relevante en lo social por su capacidad de anticipación; flexible y adaptable a las demandas cambiantes de la sociedad.

A continuación se enuncian los objetivos, estrategias y líneas de acción que especifican los propósitos generales definidos en el Plan Nacional de Desarrollo para la educación media superior y superior.

3.1 COBERTURA

Objetivo. Atender la creciente demanda de educación media superior y superior, ampliando la capacidad del sistema con nuevas y mejores oportunidades formativas, acordes con las aptitudes y expectativas de quienes demandan educación y con las necesidades del país.

Estrategias

Se crearán y se aprovechará la existencia de comisiones de oferta y demanda de educación media superior y superior en el área metropolitana de la Ciudad de México y en cada una de las entidades federativas, con la finalidad de que analicen y propongan acciones en la materia. Cuando se considere pertinente, se trabajará en estas comisiones a escala regional. En todo caso se tomarán en cuenta las diferencias entre la educación media superior y superior.

La atención a la nueva demanda se llevará a cabo, primero, mediante las instituciones educativas que posean capacidad de crecimiento, considerando los criterios de eficiencia, dimensión adecuada y calidad previstos en sus planes.

Se formularán proyectos de ampliación de la cobertura que de hecho representarán soluciones innovadoras; entre ellas destacan la creación de nuevas modalidades educativas, la flexibilización de las estructuras académicas y el uso intensivo de los sistemas modernos de comunicación electrónica. Se fortalecerá el desarrollo de la educación abierta y a distancia, empleando de manera óptima las capacidades e infraestructura disponibles, sobre todo para generar oportunidades educativas en lugares donde no existen instituciones suficientes en cualquiera de los tipos educativos, o para quienes no puedan incorporarse a sistemas escolarizados.

Se promoverá y apoyará la creación de nuevas instituciones de enseñanza media superior y superior donde la demanda rebase la capacidad instalada y existan condiciones favorables para el buen desempeño educativo; así se propicia, además, la descentralización de los servicios. La creación y operación de nuevas instituciones públicas se realizará bajo mecanismos de corresponsabilidad del gobierno federal y los gobiernos de los estados.

Líneas de Acción

Las comisiones de oferta y demanda deberán presentar cifras actualizadas sobre la oferta y demanda en su ámbito respectivo, anticipando con la mayor objetividad posible el comportamiento de la demanda; proponer fórmulas para que las instituciones logren una mayor coordinación en los periodos y fechas de inscripción de las instituciones, así como en sus procesos de selección de aspirantes; sugerir las modalidades mediante las cuales se dará atención a la demanda, conforme a los lineamientos formulados en el apartado de políticas generales, y promover campañas de orientación educativa.

Mediante las diversas opciones y las modalidades descritas, se atenderá la demanda de educación media superior, que incrementará su matrícula de dos millones 300 mil alumnos en el ciclo 1994-1995 a más de tres millones en el ciclo 2000-2001.

En la educación superior se estima que la matrícula, incluyendo posgrado, será de un millón 800 mil estudiantes en el año 2000, lo que significa que se atenderá a poco menos de 400 mil estudiantes más.

Debe destacarse la intención de incrementar el posgrado en un cien por ciento, tanto en el número de alumnos inscritos, como en el de profesores. Esta línea de acción es consistente con la política de formación y actualización de personal académico, de fundamental importancia en este Programa, y retoma un anhelo de la comunidad académica del país.

Objetivo. Orientar a quienes demandan educación hacia las opciones educativas con mejores perspectivas de ejercicio profesional y de mayor relevancia para el desarrollo de la Nación.

Estrategias

Se procurará incrementar la proporción de la matrícula de nuevo ingreso en la educación tecnológica, tanto en la educación media superior como en la superior.

Se reorientará la demanda hacia instituciones y áreas de educación media superior y superior distintas de los que actualmente presentan altos niveles de saturación y se alentará el crecimiento de la matrícula en carreras que requiera el desarrollo del país.

Con base en la experiencia, se promoverá un sistema eficaz de orientación educativa y profesional, que proporcione información adecuada, actualizada y oportuna sobre las diversas opciones de educación media superior y superior, de sus programas académicos y perspectivas ocupacionales. Asimismo, se buscará la participación del sector productivo con el fin de complementar la información del mercado laboral.

Líneas de Acción

Durante los próximos cinco años, se procurará que la matrícula en la opción de educación profesional técnica aumente de 400 mil a 750 mil alumnos.

También se buscará elevar de 17 por ciento a por lo menos 25 por ciento la participación del sistema tecnológico en la atención a la demanda de educación superior.

3.2 CALIDAD

Objetivo. Mejorar la calidad de los elementos y agentes del proceso educativo: personal académico, planes y programas de estudio, estudiantes, infraestructura y equipamiento, organización y administración.

Estrategias

De los aspectos mencionados, el del personal académico se tratará en un inciso aparte, debido a su importancia.

Respecto de planes y programas de estudio se avanzará en la definición del perfil y la identidad del bachillerato. Consecuentemente se propiciará que los diversos programas converjan en los mismos principios y valores, y sean congruentes con los estudios secundarios.

Se promoverá la flexibilización de estructuras y programas académicos para facilitar la formación multidisciplinaria, la integración del aprendizaje con la investigación y la extensión y el tránsito fluido de los estudiantes entre distintas instituciones. La flexibilización de las estructuras académicas permitirá que los estudiantes participen más activamente en el diseño de su currículo académico, sin descuidar su formación disciplinaria básica. Se revisará el concepto y las aplicaciones del crédito académico, recuperando el valor de la práctica y la investigación como fuentes de aprendizaje.

Se alentará la vinculación entre las funciones de docencia, investigación y difusión con la finalidad de propiciar aprendizajes basados en la creatividad, la innovación y la capacidad del estudiante para aprender por sí mismo. Como parte de esta estrategia se apoyará la investigación educativa que contribuya al rediseño y mejoramiento de las estructuras, modalidades y sistemas de organización escolar y académica.

La investigación, el desarrollo tecnológico y el posgrado seguirán concibiéndose como fuentes principales para la generación de conocimientos y tecnologías, así como para el mejoramiento de la calidad de la enseñanza media superior y superior.

Se promoverá la puesta en marcha de programas editoriales y la producción de materiales educativos, particularmente los dirigidos a mejorar la calidad de la enseñanza.

Respecto a los estudiantes, se propiciará que los procesos de selección para ingresar a las instituciones de educación media superior y superior se realicen mediante procedimientos y objetivos sustentados en criterios de igualdad de oportunidades, con información acerca de las características del examen y del proceso de evaluación. Se buscará que las instituciones difundan los resultados y el desempeño de los aspirantes en el concurso.

Se llevarán a cabo acciones que permitan atender y formar a los estudiantes, sobre todo durante el nivel medio superior, en los diversos aspectos que inciden en su maduración personal: conocimientos, actitudes, habilidades, valores, sentido de la justicia y desarrollo emocional y ético. Se impulsarán proyectos que favorezcan un aprendizaje sustentado en los principios de la formación integral de las personas, para lo cual se promoverán actividades culturales y deportivas. Se alentará la difusión de la cultura por parte de las instituciones educativas.

Se fomentará la realización de estudios que permitan identificar las principales causas y consecuencias de los bajos índices de eficiencia terminal, tomando en cuenta los aspectos de retención, reprobación y deserción. Asimismo, se estimulará la creación de nuevas opciones para aumentar los índices de terminación de estudios, tanto en la educación media superior como en la superior.

Se aumentarán, en la medida de lo posible, los recursos financieros destinados a elevar la calidad de la educación media superior y superior; dichos recursos se aplicarán racionalmente y con una mayor transparencia en su manejo.

Respecto de la organización y administración, se fortalecerán la interacción institucional, el desarrollo de servicios, la capacitación y el intercambio de información académica, lo mismo dentro de las instituciones como entre ellas, propiciando que la educación media superior sea apoyada por la superior.

Líneas de Acción

Se iniciarán los trabajos que lleven a la integración del Padrón Nacional de Licenciaturas de Alta Calidad, al que se procurará asociar estímulos para los alumnos y profesores participantes.

Se consolidará la coordinación interinstitucional para el desarrollo de programas que tengan por objeto elevar la calidad, mediante el aprovechamiento óptimo de la capacidad instalada y del personal académico de las instituciones educativas. Para este fin, se impulsará la operación de redes de servicios informáticos y bibliotecarios, con cobertura estatal, regional y nacional, así como la producción de cursos a distancia, programas conjuntos de investigación, seminarios y teleconferencias.

Se utilizará la capacidad instalada en telecomunicaciones, cómputo y producción audiovisual para elaborar y transmitir materiales didácticos, integrando equipos interdisciplinarios.

En lo que se refiere al aprendizaje de los alumnos, se promoverá la consolidación de aspectos de carácter formativo en los planes de estudio, mediante estrategias, enfoques y actividades que mejoren las competencias de los estudiantes en el uso del español, las ciencias, la lógica, las matemáticas, las lenguas extranjeras y la informática.

Con la finalidad de apoyar a los estudiantes de bajos recursos y alto desempeño académico y reorientar la demanda de educación superior hacia las carreras que requiera el desarrollo regional y del país, se promoverá, con la corresponsabilidad de los gobiernos de los estados, la creación y operación de un Sistema Nacional de Becas.

Se incrementarán los recursos, por los que compiten las instituciones, para proyectos de calidad. Se harán más eficaces y transparentes los procedimientos de asignación y evaluación. En especial, se fortalecerán los programas del Fondo para Modernizar la Educación Superior, así como los estímulos al desempeño académico y Supera. También se promoverá la creación de nuevos programas de apoyo dedicados a elevar el rendimiento de los estudiantes.

Objetivo. Mejorar la calidad de la evaluación de las instituciones que conforman el Sistema Nacional de Educación Media Superior y Superior.

Estrategias

Se fortalecerá y ampliará el Sistema Nacional de Evaluación a fin de que permita, en primer término, conocer la calidad de los resultados del proceso enseñanza-aprendizaje y de la investigación.

Se mejorarán los criterios, estándares y procedimientos para evaluar los elementos que intervienen en el proceso educativo: personal académico, estudiantes, planes y programas de estudio, programas de investigación, infraestructura, métodos de enseñanza, materiales educativos y administración de las instituciones.

Líneas de Acción

Se promoverá que las instituciones establezcan la práctica de aplicar exámenes estandarizados de ingreso y egreso basados en las competencias indispensables, con la intención de conocer la calidad del proceso educativo.

Se procurará que todas las instituciones de educación superior, de acuerdo con sus características, cuenten con sistemas de evaluación para determinar los conocimientos y aptitudes docentes del personal de nuevo ingreso, y para seguir su desempeño.

Se promoverá la evaluación externa en los programas de docencia, investigación, difusión y administración, por parte de los Comités Interinstitucionales de Evaluación de la Educación Superior (CIEES), procurando que sus resultados se utilicen en la toma de decisiones de las instituciones educativas y gubernamentales.

Se buscará que el mayor número posible de instituciones públicas de educación media superior y superior practiquen evaluaciones de sus programas académicos, al menos cada tres años.

Respecto de la calidad de las modalidades no escolarizadas, en colaboración con las instituciones se sopesarán los distintos modelos, los materiales didácticos que se emplean, así como los sistemas de evaluación y acreditación. A partir de estas evaluaciones, se intensificarán las acciones para conformar nuevos planes de estudio que atiendan la demanda de educación media superior y superior, tomando en cuenta las particularidades regionales y locales.

3.3 DESARROLLO DEL PERSONAL ACADEMICO

Objetivo. Asegurar que el sistema nacional de educación media superior y superior cuente con el número suficiente de profesores e investigadores de alto nivel, para llevar a cabo las tareas académicas y las transformaciones que requiere la expansión de los servicios y el rápido proceso de avance en el conocimiento científico y desarrollo tecnológico.

Estrategias

Se impulsará la creación del Sistema Nacional de Formación de Personal Académico de las Instituciones de Educación Media Superior y Superior.

Se mejorarán los métodos de selección, formación y desarrollo del personal académico, así como sus condiciones de trabajo, a fin de que aumente la calidad de su desempeño y la permanencia en el servicio.

Se impulsará la formación de maestros e investigadores, mediante programas flexibles basados en nuevos enfoques y modalidades que aprovechen al máximo la experiencia y conocimientos de los mejores maestros del país.

Se impulsará la profesionalización de los maestros de la educación media superior y superior, tomando en cuenta el modelo académico de cada institución, su actual proporción de profesores de carrera y las necesidades que plantea su plan de desarrollo institucional.

Se procurará mejorar la calidad de los profesores de asignatura, especialmente de aquellos cuya experiencia profesional sea relevante en el proceso de enseñanza-aprendizaje. Igualmente, se dará un impulso prioritario a programas que tengan por objeto incorporar a los mejores técnicos y profesionistas en ejercicio cuya experiencia y conocimientos enriquezcan la vida académica de las instituciones.

Especial atención se otorgará a reforzar las habilidades pedagógicas de los maestros en activo.

Líneas de Acción

Se intensificarán las acciones a fin de duplicar el número de profesores con posgrado en las instituciones de educación superior, en relación a los existentes en el ciclo 1994-1995. La proporción de maestros y doctores dependerá de cada uno de los subsistemas y de cada una de las instituciones.

Se identificarán, revisarán y difundirán las experiencias exitosas en programas para la actualización de maestros y personal de apoyo de las instituciones educativas. Se aprovecharán a este respecto la experiencia y conocimientos de los mejores maestros del país.

Se establecerá, en cada uno de los subsistemas, un programa de formación de profesores basados en núcleos académicos regionales y en redes interinstitucionales con apoyo de los medios electrónicos.

Se alentará el desarrollo de mecanismos institucionales, mediante estancias de investigación, estudios de posgrado y programas no formales, que permitan la identificación, promoción e impulso a los jóvenes estudiantes que muestren aptitudes y vocación para la docencia.

Para fomentar la profesionalización del personal académico, se reforzarán las acciones que favorezcan la integración de las actividades de docencia e investigación.

Se fortalecerán los programas de estímulo al desempeño académico propiciando una mayor participación de los cuerpos colegiados en el diseño, operación y evaluación. Asimismo, se desarrollarán programas orientados a la recuperación salarial del personal, en función de la calidad de su desempeño.

Se desarrollarán programas y materiales dirigidos a la capacitación de los maestros, principalmente en aspectos de pedagogía, didáctica, planeación y evaluación del aprendizaje y administración educativa, así como en temas de su disciplina.

3.4 PERTINENCIA

Objetivo. Lograr una mayor correspondencia de los resultados del quehacer académico con las necesidades y expectativas de la sociedad.

Estrategias

Se estudiarán los posibles escenarios futuros y las tendencias generales de la evolución social, política, económica y cultural del país en sus diversas regiones, con objeto de incorporar sus resultados al proceso de mejoramiento continuo de normas, programas, organización académica y pedagógica.

Se estimulará y apoyará a los investigadores y programas de investigación que mejor contribuyan a la solución de problemas nacionales, regionales y de las comunidades.

Se procurará fortalecer en la formación de los estudiantes, además de la capacidad de anticipación, la responsabilidad de imaginar y construir mejores alternativas para el futuro.

Se fomentará una organización escolar y académica que propicie mejores experiencias de aprendizaje en el estudiante, vinculadas, desde las primeras etapas de su formación, con su ámbito de desarrollo profesional. Se procurará que la nueva organización escolar también facilite la educación permanente.

Se realizarán acciones de orientación profesional que proporcionen al estudiante mejores elementos de valoración acerca del ámbito del mercado laboral con el que se vincula su formación.

El servicio social se transformará en un medio fundamental para fortalecer la responsabilidad social del estudiante y su compromiso permanente de contribuir a la satisfacción de las necesidades del país.

Se estudiará la conveniencia de que, en el marco de la flexibilización de las estructuras académicas, la experiencia laboral y los conocimientos adquiridos en la práctica sean tomados en cuenta en los procesos de selección e incorporación de estudiantes a la educación media superior y superior. Para ello se tomarán en cuenta los lineamientos del Sistema Normalizado de Competencia Laboral.

Líneas de Acción

Se promoverá la operación de consejos sociales de vinculación o mecanismos equivalentes de manera que el punto de vista de las diversas agrupaciones e instituciones sociales pueda incorporarse en programas de orientación profesional, reforma de planes y programas de estudio y en beneficio de una mayor pertinencia de la investigación y desarrollo tecnológico.

Se propiciará que las instituciones de educación superior cuenten con normas y criterios que definan las prioridades y estrategias de la extensión y difusión cultural.

Se alentará el seguimiento sistemático de los egresados de las instituciones educativas, con la finalidad de detectar cambios en la ocupación productiva, enriquecer las tareas de diseño de planes y programas de estudio y orientar la demanda educativa.

Se estimulará a las instituciones de educación superior del país para que lleven a cabo acciones que promuevan la educación permanente mediante alternativas de formación continua, actualización y superación de profesionales en ejercicio, opciones de retorno para adultos que interrumpieron sus estudios, y alternativas que amplíen los conocimientos de los profesionales en ejercicio.

Se revisará la normatividad nacional e institucional, con el fin de lograr una mayor correspondencia del servicio social con las necesidades de un desarrollo sustentable y continuo de los sectores y comunidades marginadas del país.

Se procurará el cumplimiento del servicio social desde los primeros años de la carrera. Además, se buscará incorporar a estos esfuerzos a los estudiantes de la educación media superior.

Objetivo. Fortalecer la identidad de las instituciones mediante la especialización en programas y servicios académicos congruentes con las necesidades y demandas regionales y locales.

Estrategia

Se impulsarán, sobre todo en el nivel superior, aquellos programas que cuenten con las mejores condiciones para lograr la especialización, excelencia y una adecuada vinculación con las necesidades del desarrollo regional y nacional. Con ello se fortalecerá la identidad de la institución.

Líneas de Acción

Se promoverá que las instituciones de educación superior determinen las áreas de formación profesional e investigación que definirán su identidad institucional en el contexto regional.

Se propiciará que cada una de las instituciones incorpore criterios de correspondencia con las necesidades de desarrollo local y regional, en sus sistemas y procedimientos de apoyo a la investigación. Ello se hará con respeto a la autonomía de las instituciones y en concordancia con las políticas y lineamientos marcados en el Programa de Ciencia y Tecnología 1995-2000.

3.5 ORGANIZACION Y COORDINACION

Objetivo. Fortalecer el sistema de educación media superior y superior del país, procurando una mejor articulación de las instituciones, organismos y subsistemas que lo conforman, en torno a criterios comunes, estándares compartidos, estrategias de integración al desarrollo regional y mecanismos eficaces de comunicación y colaboración interinstitucional.

Estrategias

Se revisarán e impulsarán las tareas de planeación y evaluación de la educación media superior y superior, en especial las que se han producido hasta ahora en el ámbito de la Coordinación Nacional para la Planeación de la Educación Superior (Conpes) y de la Comisión Nacional de Educación Media Superior (Conaems).

Frente a la gran diversidad de planes de estudio, particularmente en la educación media superior, y ante la necesidad de impulsar la movilidad interinstitucional de los estudiantes, se propiciará la reducción del número de variantes. Esto se hará mediante la definición de perfiles, estándares, áreas y contenidos básicos comunes; se permitirá al mismo tiempo la diversidad en función de las especializaciones o contextos locales.

Se avanzará en la articulación de la educación básica, la media superior y la superior, facilitando el apoyo de los niveles superiores hacia los precedentes, fomentando la cooperación interinstitucional y una mayor coherencia en los planes y programas de estudio. Se apoyará, asimismo, el tránsito egreso-ingreso entre niveles, instituciones y modalidades educativas.

En lo que se refiere a la organización y funcionamiento interno de las instituciones y con pleno respeto a su autonomía y relaciones laborales, se impulsarán programas de estímulo a la calidad del personal administrativo y de servicio.

Líneas de Acción

En el marco de la Coordinación Nacional para la Planeación de la Educación Superior y de la Comisión Nacional de Educación Media Superior, se estudiará la conveniencia y viabilidad de reestructurar el funcionamiento de los órganos de planeación, evaluación y coordinación entre instituciones y sectores en los niveles estatal y nacional.

Se fomentará la comunicación interinstitucional para facilitar el tránsito de estudiantes entre las modalidades de cada uno de los dos tipos, mediante equivalencias, acreditación de bloques curriculares o materias; la calidad, contenidos y desarrollo de habilidades quedará garantizada.

Se propiciará, gradualmente, el acceso de los aspirantes a las diversas instituciones de educación media superior y superior, que cuenten con el reconocimiento oficial, mediante la definición e implementación de estándares académicos, independientemente de la institución o subsistema del que procedan.

Se iniciarán los trabajos tendientes a poner en funcionamiento un sistema nacional de información de la educación media superior y superior que orientará la toma de decisiones.

Se fortalecerán programas de colaboración con instituciones educativas de otros países, con el objeto de facilitar la movilidad de estudiantes y personal académico, la transferencia y reconocimiento de créditos, el trabajo conjunto en programas de investigación, y el establecimiento de redes de apoyo mutuo.

Junto con las instituciones y sus organizaciones, se revisará el marco jurídico nacional de la educación media superior y superior para definir la conveniencia y la viabilidad de modificarlo.

Objetivo. Avanzar en el proceso de federalización de la educación media superior y superior, con estrategias diferenciadas de acuerdo al nivel educativo, al contexto regional y a las capacidades institucionales.

Estrategia

Se establecerán los mecanismos de consulta que permitan garantizar la corresponsabilidad de los gobiernos federal y estatales, así como de las instituciones educativas para avanzar en la federalización de la educación media superior y superior. Se analizarán los elementos que aseguren que este proceso beneficie a la educación superior, fortalezca la autonomía de las instituciones y garantice su estabilidad financiera.

Línea de Acción

Se realizarán los estudios acerca de la gestión, evaluación programática y financiamiento ordinario de las instituciones de educación media superior y superior, con el fin de determinar la mejor manera de transferirlos a los gobiernos de los estados. Para la realización de este proceso, será imprescindible definir las oportunidades y los casos específicos en que se llevará a cabo la federalización, tomando en cuenta la situación particular de cada entidad federativa y de las instituciones educativas. En el caso del subsistema tecnológico que la SEP todavía opera directamente, en la federalización de los servicios se tomarán en cuenta los puntos de vista del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación.

Objetivo. Aumentar los recursos públicos destinados a estos tipos de educación y estimular la diversificación de las fuentes de financiamiento, así como una mayor eficiencia y transparencia en el manejo de los recursos.

Estrategias

En la asignación de recursos se dará especial importancia a la creación de oportunidades que requiere la expansión de la demanda.

IV. CRITERIOS SOBRE EL FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACION

El papel clave de la educación en el desarrollo nacional hace necesario destinarle recursos suficientes, con la convicción de que habrán de reportar beneficios sustanciales para la sociedad. El Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 afirma que la "educación será una altísima y constante prioridad del Gobierno de la República, tanto en sus programas como en el gasto público que los haga realizables". Este compromiso irrenunciable del Gobierno con la educación reconoce que ésta constituye la mejor vía para superar la pobreza, lograr una sociedad más justa y abrir horizontes de mejoramiento individual y comunitario.

En el financiamiento de la educación concurren, además de los tres órdenes de gobierno, una gran variedad de agentes: estudiantes, asociaciones civiles, empresas, fideicomisos y fundaciones, entre otros. Las familias aportan también importantes recursos a la educación de los hijos, tanto en la compra de útiles, libros y materiales escolares, como en la adquisición de uniformes, el gasto en transporte y el pago de colegiaturas cuando se trata de instituciones particulares. El tiempo y el empeño dedicados a la educación también representan recursos valiosos.

Es preciso reconocer que el tema del financiamiento es uno de los más complejos en la agenda educativa. Sin importar el monto de recursos que la sociedad le asigne, siempre habrá nuevas necesidades y carencias no remediadas. De ahí que éste sea un tema abierto a nuevas iniciativas que, con creatividad, permitan asegurar el buen uso del financiamiento de que dispone la educación, a fin de multiplicar sus beneficios.

1. TENDENCIAS Y NECESIDADES DE FINANCIAMIENTO

El sector educativo necesita recursos cada vez más cuantiosos para atender la expansión del sistema y mejorar la calidad. Durante los últimos 25 años, ha sido evidente el gran esfuerzo financiero de la sociedad en favor de la educación, canalizado, en su mayor parte, por conducto del gobierno federal. En este mismo periodo, se ha incrementado la importancia del gasto educativo en el conjunto del gasto programable presupuestal, como se desprende del cuadro siguiente:

PROPORCION DEL GASTO EDUCATIVO DE LA SEP
EN EL GASTO PROGRAMABLE FEDERAL, 1970-1995

(MILLONES DE NUEVOS PESOS)

AÑO                                GASTO                                       GASTO

                        PROGRAMABLE                             EDUCATIVO                           PORCENTAJE

1970                                                72                                                8                                              10.8

1975                                             290                                             31                                              10.7

1980                                                  1 160                                   140                                              12.1

1981                                                  1 803                                   221                                              12.2

1982                                                  2 643                                   369                                              13.9

1983                                                  4 246                                   492                                              11.6

1984                                                  7 141                                   841                                              11.8

1985                                                10 573                                        1 357                                      12.8

1986                                                17 197                                        2 090                                      12.2

1987                                                39 223                                        5 112                                      13.0

1988                                                74 222                                     10 287                                      13.9

1989                                                88 273                                     13 389                                      15.2

1990                                             117 122                                     18 370                                      15.7

1991                                             148 879                                     27 056                                      18.2

1992                                             178 266                                     36 158                                      20.3

1993                                             206 987                                     46 242                                      22.3

1994                                             249 619                                     56 587                                      22.7

1995 [773](1)                                 296 851                                     67 149                                      22.6

Fuente: SEP, con base en datos propios y de la SHCP.

En los años ochenta y principios de la presente década el servicio de la deuda contraída absorbió una proporción considerable del gasto público presupuestal lo que condujo a la disminución del gasto en educación. Este último, sin embargo, después de varios años de aumentar paulatinamente, es hoy más del doble que en 1970 en proporción con el gasto programable, y diez puntos porcentuales más elevado que el registrado en 1981, año en que se observó el endeudamiento público más alto en la historia del país.

Un análisis parecido se puede realizar a partir de las cifras que comparan el gasto de la SEP con el producto interno bruto, como se aprecia en el cuadro siguiente:

GASTO EDUCATIVO DE LA SEP COMO PROPORCION DEL PIB [774](1)
1970-1995

(MILLONES DE NUEVOS PESOS)

                                                                                                        Gasto Educativo-
                                                                                                                                                         SEP / PIB
   Año                         Gasto Educativo-SEP                                      PIB                              (Porcentaje)

1970                                                         7.8                                    444.3                                            1.8

1975                                                      31.1                                            1 100.1                                 2.8

1980                                                    139.9                                            4 470.1                                 3.1

1981                                                    220.5                                            6 127.7                                 3.6

1982                                                    368.6                                            9 797.7                                 3.8

1983                                                    492.0                                         17 878.7                                 2.8

1984                                                    841.2                                         29 471.5                                 2.9

1985                                                            1 357.2                              47 391.7                                 2.9

1986                                                            2 089.7                              79 191.4                                 2.6

1987                                                            5 112.1                            193 311.6                                 2.6

1988                                                          10 287.1                            390 451.3                                 2.6

1989                                                          13 389.5                            507 618.0                                 2.6

1990                                                          18 369.8                            686 405.7                                 2.7

1991                                                          27 056.2                            865 165.7                                 3.1

1992                                                          36 158.0                                1 019 155.9                         3.5

1993                                                          46 241.9                                1 127 584.0                         4.1

1994                                                          56 587.0                                1 252 915.0                         4.5

1995[775] (2)                                              67 149.4                                1 632 744.0                         4.1

Fuente: SEP, con base en datos propios y de la SHCP.

A pesar de las limitaciones del decenio anterior, la cobertura de los servicios de educación básica, sobre todo la de preescolar, continuó su crecimiento, si bien a un ritmo más lento que el de los lustros previos. Esta expansión, que tuvo lugar entre 1979 y 1990 exigió que el número de educadoras de preescolar creciera de 25 mil a 98 mil y el de maestros de primaria aumentara de 347 mil a 467 mil; además se pasó de 9 mil escuelas de preescolar a 43 mil y de 70 mil de primaria a 81 mil. Por otra parte, es incuestionable que en ese periodo cayeron las percepciones reales del magisterio.

Recientemente se han destinado recursos crecientes a nuevos proyectos para mejorar la calidad de la educación y atender rezagos en las zonas de marginación extrema o de aislamiento geográfico. Esta última circunstancia impone el establecimiento de fórmulas de atención cuyo alcance tendrá un importante impacto social pero, en general, también un costo más elevado conforme más remotas son las comunidades.

Actualmente se atiende a un mayor número de localidades con población infantil escasa. El promedio de alumnos por grupo de preescolar y primaria es sustancialmente menor, y decreciente, en las escuelas rurales, lo que se atribuye, en primer lugar, a la expansión de los servicios hacia las localidades más pequeñas. También en las ciudades se aprecia una disminución del tamaño de los grupos.

EVOLUCION DE LA RELACION ALUMNOS/ GRUPO
ESCUELAS DEL MEDIO URBANO Y RURAL EN PREESCOLAR Y PRIMARIA,
CICLOS 1978-79 A 1994-95

                                       PREESCOLAR                                                          PRIMARIA

                                                          A l u m n o s / g r u p o

    CICLO

ESCOLAR                          URBANO                          RURAL                     URBANO                  RURAL

      1978-79                                 37                                   28                                 44                           25

      1979-80                                 37                                   31                                 43                           21

      1984-85                                 30                                   22                                 36                           19

      1989-90                                 28                                   16                                 33                           17

      1990-91                                 28                                   16                                 32                           17

      1994-95                                 25                                   13                                 30                           15

Fuente: Dirección General de Planeación, Programación y Presupuesto, SEP.

Tal como se explica en los capítulos correspondientes, la favorable evolución de los indicadores de cobertura y eficiencia terminal de la educación básica -observada en los últimos años y que se espera mantener en los próximos- así como las proyecciones de población por grupo de edad, anticipan una creciente demanda de educación secundaria, media superior y superior durante los siguientes lustros. En virtud de que el costo de estos tipos educativos es relativamente mayor, el reto es en verdad mayúsculo. Sirvan de ejemplo estos datos: en 1994, el gasto público anual promedio por alumno de primaria general fue de 1 700 nuevos pesos; el de un alumno de secundaria, de 3 100 nuevos pesos; mientras, el gasto por alumno en bachillerato ascendió a 5 000 nuevos pesos y el de educación superior a 9 600 nuevos pesos. Las cifras presentan, además, importantes variaciones entre una región y otra y, cuando se trata de la educación superior, entre especialidades.

2. EFICIENCIA EN EL USO DE LOS RECURSOS

La gratuidad de la educación pública básica constituye un principio de elemental justicia social, que se traduce en oportunidades de superación para todos.

La federalización educativa debe llevar a un uso cada vez más eficiente de los recursos, pues propicia la superación gradual de las dificultades que imponían la distancia respecto de los problemas, las excesivas cargas burocráticas y la concentración de funciones, entre otros rasgos de la centralización anterior. El federalismo educativo permite ofrecer servicios más adecuados a las particularidades de cada lugar, así como un desahogo expedito y efectivó de los asuntos, a menor costo, gracias a que posibilita un acercamiento más efectivo a la problemática local.

La jerarquización de las prioridades educativas en los ámbitos federal y estatal y, en correspondencia, la correcta aplicación de los recursos deberá repercutir en la buena marcha de la educación. Es preciso reconocer que la dimensión de las necesidades en el sector educativo obliga a encontrar nuevas formas de actuar, para que el impacto de los recursos disponibles se multiplique. Todavía no se aprovechan todas las oportunidades para reducir las cargas y costos administrativos de la operación de los servicios educativos en el ámbito de los gobiernos estatales y federal. En la medida en que ello se logre, se liberarán recursos que podrán aplicarse en acciones que incidan directamente en la calidad educativa. El gobierno federal apoyará a los gobiernos de las entidades federativas que así lo requieran y lo soliciten en la exploración de alternativas para hacer más eficientes sus estructuras administrativas.

La Secretaría de Educación Pública ya inició el proceso de modernización y desarrollo administrativos y lo seguirá impulsando, con el propósito de mejorar la oportunidad y la calidad de los servicios. Entre otras acciones, se promoverá el establecimiento de normas y procedimientos que generen una mejor gestión administrativa, basada en la simplificación y la descentralización de funciones. Al mismo tiempo, se fomentará entre los servidores públicos la genuina vocación de servicio y el apego a los valores que sustentan la función educativa.

Para aplicar con eficiencia los recursos destinados al ámbito educativo, se deben determinar las acciones y programas que efectivamente se traduzcan en mejores resultados para la educación. Por ello, es imprescindible avanzar tan rápido como sea posible en la construcción de mejores y más precisos instrumentos de evaluación y seguimiento. Tal como se establece en los apartados correspondientes, la evaluación deberá ser objetiva y oportuna para responder ágilmente a las necesidades del sistema educativo y, así, mediante una planeación más efectiva, garantizar que las metas sean congruentes con las aspiraciones que plantea el desarrollo del país y con los medios que las hagan realidad.

3. CONCURRENCIA DE ESFUERZOS

La magnitud del reto educativo y sus efectos en tantos y tan diversos ámbitos de la vida nacional han hecho necesaria la concurrencia de los tres órdenes de gobierno y de otros agentes en el financiamiento de la educación. En el cuadro siguiente se observan las contribuciones estimadas al gasto educativo de la SEP, de los sectores de la administración pública federal distintos de la Secretaría, de los gobiernos estatales y municipales, y de los padres de familia cuyos hijos asisten a escuelas particulares.

GASTO FEDERAL, ESTATAL, MUNICIPAL Y DE ESCUELAS PARTICULARES
COMO PROPORCION DEL PIB, 1970-1995
(PORCENTAJES)

Año Gasto Educativo      Gasto Educativo                     Gasto               Gasto           Escuelas             Gasto

                    SEP          Federal distinto                   Estatal         Municipal      Particulares               Total

                                         de la SEP

1970                 1.75                              0.09                        0.47                  0.04                    0.48                  2.8

1975                 2.82                              0.35                        0.67                  0.06                    0.38                  4.3

1980                 3.12                              0.59                        0.78                  0.07                    0.34                  4.9

1981                 3.60                              0.57                        0.78                  0.07                    0.30                  5.3

1982                 3.76                              0.48                        0.69                  0.06                    0.27                  5.3

1983                 2.75                              0.36                        0.47                  0.04                    0.17                  3.8

1984                 2.85                              0.34                        0.67                  0.03                    0.38                  4.3

1985                 2.86                              0.33                        0.59                  0.02                    0.31                  4.1

1986                 2.64                              0.34                        0.54                  0.02                    0.37                  3.9

1987                 2.64                              0.25                        0.42                  0.02                    0.35                  3.7

1988                 2.63                              0.25                        0.37                  0.01                    0.32                  3.6

1989                 2.64                              0.35                        0.55                  0.02                    0.33                  3.9

1990                 2.68                              0.58                        0.71                  0.01                    0.35                  4.3

1991                 3.13                              0.60                        0.71                  0.01                    0.25                  4.7

1992                 3.55                              0.64                        0.69                  0.02                    0.33                  5.2

1993                 4.10                              0.74                        0.68                  0.02                    0.34                  5.9

1994                 4.52                              0.67                        0.64                  0.01                    0.32                  6.2

1995/e             4.11                              0.61                        0.60                  0.01                    0.30                  5.6

Fuente: SEP, con base en datos propios y de la SHCP.

Nota: Estas cifras no incluyen los gastos educativos que realizan los padres de familia, excepto por las colegiaturas que pagan aquellos cuyos hijos asisten a escuelas particulares. Tampoco contabilizan los gastos en educación de empresas y otras instituciones privadas y sociales.

Toda vez que siempre existirá un límite de los recursos públicos que se puedan destinar a la educación, resulta indispensable que el gobierno federal promueva el desarrollo de nuevas fórmulas y la puesta en marcha de procedimientos que faciliten una contribución creciente y equitativa de la sociedad en el esfuerzo educativo. Las autoridades estatales y municipales, otros agentes que concurren en el financiamiento educativo y las instituciones públicas de educación superior, con pleno respeto a la autonomía de las que tengan esta condición, deberán desarrollar mecanismos para diversificar y aumentar la base de su financiamiento; para ello, deberán tomar en cuenta las características de sus servicios, las de la población a la que atienden y sus posibilidades reales de contribuir en este aspecto fundamental. Sin embargo, no es sólo con financiamiento como la sociedad debe aportar a la educación, sino también con organización, tiempo y dedicación.

Las contribuciones al financiamiento educativo difieren en mayor o menor grado de un estado a otro: mientras que algunas entidades federativas aportan alrededor del 40 por ciento de lo que se gasta en educación en sus respectivos territorios, otras aplican casi exclusivamente recursos provenientes de la federación. Esta situación obedece, entre otras cosas, a que las sociedades y gobiernos de algunos estados tuvieron la voluntad, la capacidad y la posibilidad de asignar un mayor monto de recursos para este propósito.

Al federalizarse la educación básica las proporciones del financiamiento educativo se mantuvieron prácticamente sin cambios. A partir de la fecha en que se firmó el Acuerdo Nacional, el gobierno federal ha transferido los recursos necesarios a los gobiernos estatales para que operen los servicios educativos que hasta entonces habían sido competencia de la Secretaría de Educación Pública. Por su parte, los gobiernos locales continúan sufragando los gastos correspondientes a la parte de la educación básica que desde antes estaba a su cargo. Asimismo, la Ley General de Educación dispuso que las entidades federativas deberán aplicar las transferencias federales de recursos para la educación exclusivamente a ese propósito, quedando obligadas a colaborar para que, en su caso, el Ejecutivo Federal verifique la aplicación correcta de los mismos.

La distribución de las cargas presupuestarias entre los estados ha sido motivo de preocupación, sobre todo en las entidades federativas que más recursos propios aportan para financiar la educación de sus habitantes. El Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 señala al respecto que "deben analizarse los componentes del gasto federal que sea adecuado descentralizar, como son algunos rubros del gasto social y educativo. En este último, existe una asimetría en las erogaciones que hacen las entidades, lo que genera una inequidad que hay que corregir".

En el contexto de los acuerdos que se efectúen con miras a fortalecer el federalismo fiscal, a la Secretaría de Educación Pública le interesa que se contemplen criterios equitativos para la asignación de los recursos. Asimismo, la Secretaría cuidará que los avances de la educación pública se extiendan a todo el país, pero en especial a donde los rezagos son más acentuados.

Con apego a la dispuesto por el PND, resulta fundamental tener presente que, como resultado de una participación estatal más igualitaria, no se erosione la base del financiamiento educativo, sino que, por el contrario, se incremente en la medida de lo posible. Al respecto, debe recordarse que, según el mandato expreso de la Ley General de Educación, el Ejecutivo Federal y los gobiernos de las entidades federativas procurarán fortalecer las fuentes de financiamiento de la tarea educativa y destinarle recursos presupuestarios crecientes en términos reales. Esto sugiere la necesidad de mantener la contribución local en los estados que sufragan una fracción considerable del gasto educativo, al tiempo que la Federación absorbe una mayor proporción del costo de expandir y mejorar los servicios. Al mismo tiempo, será preciso inducir un incremento gradual de las aportaciones de los estados que contribuyen escasamente; ello significará mayores recursos para la educación en esas entidades, puesto que la Federación no reducirá los montos proporcionales que ya les otorga.

En la búsqueda de nuevas fórmulas de equidad, conviene proceder con extrema cautela. Con algunas excepciones, existe una correspondencia entre el desarrollo general de los estados, incluido el aspecto educativo, y el volumen de recursos propios que invierten en educación. Es necesario evitar procedimientos que induzcan mecánicamente a los estados más desarrollados a aportar menos, y que pretendan compensar esta disminución con mayores aportaciones de las entidades con más carencias.

Consecuentemente, la política de redistribución de recursos deberá evitar que se acentúen o perpetuen los rezagos y las deficiencias. En este sentido, la Federación tiene un claro compromiso para atender en primer término las disparidades educativas actuales, procurando que la educación marche armónicamente en todo el país.

Una razón adicional para proceder con cuidado en la búsqueda de una mayor equidad financiera en el renglón educativo, consiste en que, si bien la educación es el destino principal del gasto público, representa sólo una parte de la totalidad de intercambios fiscales entre los gobiernos federal y de los estados. Por esta razón, el tema del gasto en educación debe considerarse en el contexto general de la asignación de recursos de las entidades, tanto los federales como los propios. Ello corresponde al ámbito de coordinación global entre los gobiernos de las entidades federativas y el Ejecutivo Federal, este último representado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

Como se estableció en el apartado correspondiente, los sistemas de medición y los indicadores precisos y desagregados sobre los distintos aspectos del quehacer educativo son indispensables para definir los parámetros que servirán en el largo plazo para lograr mayor simetría en la distribución del gasto educativo. Estos indicadores considerarán las particularidades y la complejidad inherentes a la prestación del servicio educativo en circunstancias variadas.

En virtud de la destacada importancia que la educación tiene para el desarrollo de la Nación, el gobierno federal destinará los recursos necesarios para mantener la prioridad que ha alcanzado este sector en el gasto programable durante los últimos años, de tal manera que la educación amplíe sus alcances y eleve su calidad en todos los tipos y modalidades. Tal como lo señala la Ley General de Educación, el Gobierno de la República otorgará un salario profesional a los maestros que les permita alcanzar un nivel de vida decoroso para su familia, arraigarse en la comunidad en la que prestan sus servicios, disfrutar una vivienda digna y disponer del tiempo necesario para preparar sus clases y para su perfeccionamiento profesional.

Será necesario tener en cuenta que los recursos destinados al renglón educativo, en la medida en que cumplen su cometido y se traducen en más y mejor educación, generan ulteriores demandas por servicios educativos, en un ciclo que se retroalimenta continuamente. Es indispensable tener presente que la atención oportuna y puntual de los problemas educativos del país -tales como el rezago y los índices de eficiencia terminal, insatisfactorios aún- representan costos muy inferiores a los que se generan en el caso contrario, es decir, cuando se desatienden o resuelven sólo parcialmente estas dificultades.


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