DOF: 28/05/1996
PROGRAMA de Modernización de la Administración Pública 1995-2000.
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Diario Oficial de la Federación 1996

PROGRAMA DE MODERNIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 1995-2000

PRESENTACIÓN

La administración pública desempeña un papel esencial en el cambio que el Gobierno Mexicano se propone llevar a cabo en el periodo 1995-2000, por la diversidad e importancia de las funciones y responsabilidades que le competen, tales como proveer de servicios básicos a la población; suministrar insumos energéticos e industriales a la planta productiva; intervenir en el diseño, la construcción, la operación y el mantenimiento de infraestructura; regular y promover numerosas actividades económicas realizadas por los particulares, así como propiciar, en la medida de lo posible, la generación de empleos.

El sentido del cambio en la administración pública debe partir del análisis de dos ámbitos determinantes: el internacional y el nacional. Respecto al primero, se aprecia un permanente proceso de evolución y mejoramiento de los mecanismos para administrar y promover el desarrollo de diversos países, mediante la utilización de sus aparatos administrativos públicos como instrumento estratégico para otorgar mayor competitividad a sus respectivas economías, impulsar sus sectores productivos y promover la participación social en las decisiones y en la evaluación de la gestión gubernamental.

En algunas naciones de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) a la cual México se integró en mayo de 1994, se han logrado transformaciones significativas en la eficiencia de sus mercados y de su planta productiva; así como en la satisfacción de las expectativas sociales de sus poblaciones. Los resultados alcanzados en la última década por los gobiernos del Reino Unido, Canadá, Nueva Zelanda, Australia y más recientemente Estados Unidos, Portugal y España, muestran que hoy, más que nunca, las acciones de gobierno inciden positiva o negativamente en el entorno para el desarrollo de las actividades industriales, comerciales y las condiciones de vida de sus habitantes.

El tema de la modernización administrativa cobra cada vez más trascendencia en la agenda de la política internacional. En el quincuagésimo periodo de sesiones de la Asamblea General de la ONU, el tema central es la administración pública y, en particular, lo que se refiere a su papel como catalizador en el proceso de desarrollo económico y social.

Por otra parte, en el contexto nacional se cuenta con una sociedad más informada, más participante y crítica, que reclama con vehemencia la mejora permanente de los servicios gubernamentales, mayor transparencia y honestidad en las acciones de gobierno y el uso de los recursos públicos, y un proceso de rendición de cuentas más completo, desagregado y con amplia difusión.

Este reclamo exige un replanteamiento continuo de la actuación gubernamental para atender de manera eficiente, efectiva y oportuna las diversas necesidades de la población, en reconocimiento de su primordial importancia, al ser ésta la beneficiaria de los bienes y servicios públicos y quien los sufraga en forma directa o a través del pago de impuestos u otros conceptos.

Para responder a esta dinámica resulta indispensable escuchar las opiniones y sugerencias de los usuarios o consumidores, incorporando la consulta ciudadana como parte fundamental de la definición de políticas y el mejoramiento de los servicios públicos. Con ello se reforzará el proceso democrático al darse una interacción política más rica en contenido y propuestas, y se logrará que la función pública se realice con eficacia y oportunidad.

En adición a lo anterior, en todos los ámbitos y niveles de gobierno se deberá impulsar un importante esfuerzo de desregulación y simplificación administrativa, así como especificar y difundir los derechos de la ciudadanía de manera clara, eliminando la subjetividad y discrecionalidad de la autoridad.

La situación económica y financiera, que no reconoce fronteras, demanda, por su parte, mayor racionalidad tanto en la asignación como en el ejercicio presupuestario; atención permanente a las dimensiones y al costo de las estructuras administrativas, y una administración de recursos públicos con mayor énfasis en la satisfacción de las necesidades de la población.

Por consiguiente, se requiere un cambio radical en la manera misma de administrar y prestar los servicios públicos. Es necesario replantear cómo mejorar su cobertura, calidad y efectividad específicamente en términos del costo social que supone la deficiencia en su funcionamiento, así como definir los campos en que se deben promover incentivos a la actividad de los particulares, con el fin de lograr la flexibilidad que deben tener las dependencias y entidades para responder a circunstancias cambiantes. Con ello, se fortalecerá su capacidad de adaptación a las necesidades que se les plantean en el entorno nacional y a las transformaciones que se gestan a nivel internacional.

En suma, los cambios que la sociedad le demanda a la administración pública requieren iniciar, sin demora, una profunda renovación orientada a promover nuevas actitudes, vencer inercias y atender rezagos históricos que reclaman atención urgente.

El Programa de Modernización de la Administración Pública 1995-2000 (Promap), que aquí se presenta, recoge las inquietudes antes descritas, señala los puntos críticos y hace planteamientos propositivos para orientar el sentido y las directrices principales del cambio. Asimismo, establece acciones para las dependencias y entidades, a fin de acelerar las transformaciones que demandan la modernización y el desarrollo permanente de la Administración Pública Federal (APF).

Este Programa se inscribe en el contexto del Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 (PND), y se sustenta en los artículos 22, 26, 27, 28 y 29 de la Ley de Planeación. Su contenido básico y sus líneas directrices surgieron del análisis global realizado por la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo (Secodam) en coordinación con las dependencias y entidades, sobre la situación actual de la APF de nuestro país, y de las propuestas de todos los sectores de la sociedad que participaron en el Foro de Consulta Popular sobre Modernización y Desarrollo de la Administración Pública Federal.

En las consultas permanentes y los foros se abordaron temas relativos al mejoramiento de la organización, de los métodos y procesos de la administración pública, a la medición y evaluación de la gestión gubernamental, la dignificación y desarrollo del servidor público, la atención al público y la participación ciudadana, así como a la desregulación y adecuación del marco normativo. Los resultados, fueron analizados, integrados y sintetizados, con objeto de incorporar sus principales planteamientos al Plan Nacional de Desarrollo, en el que se establecen las líneas de acción para la modernización administrativa que dan sustento al Promap.

Este Programa, que se fundamenta en una auténtica concepción de servicio a la comunidad con el consecuente compromiso de las Instituciones y los servidores públicos, establece los criterios para cumplir puntualmente con los principios normativos anteriormente señalados, y lograr una mejor comunicación entre la administración pública y la población. Igualmente intensifica y estructura la participación de la sociedad en la definición, desarrollo y evaluación de la gestión pública, y en la medición sistemática y directa de los servicios. Guarda también congruencia con los restantes programas sectoriales y especiales que se derivan del PND.

El contenido de este documento se integra en cinco capítulos. Inicia con los antecedentes más sobresalientes que ha registrado la APF en el periodo 1952-1994, con el propósito de dar una referencia histórica reciente que contribuya a comprender su situación actual. Continúa con el diagnóstico general de los principales problemas que constituyen los puntos críticos en materia de modernización y desarrollo administrativo, para identificar áreas específicas de oportunidad.

Después del diagnóstico general, se plantean los dos objetivos generales del Promap, y continúa con los cuatro subprogramas siguientes:

1.       Participación y Atención Ciudadana

2.       Descentralización y/o Desconcentración Administrativa

3.       Medición y Evaluación de la Gestión Pública

4.       Dignificación, Profesionalización y Ética del Servidor Público

Por último, se presentan las líneas de estrategia y, como Anexo, las principales acciones, que en apoyo a los propósitos de este programa, se han realizado en el periodo diciembre de 1994 - diciembre de 1995.

Se destaca que la estrategia económica del Gobierno Federal para el periodo 1995-2000 plantea un crecimiento con base en un programa de gasto adecuado a las perspectivas del país y con objetivos muy precisos para fomentar el ahorro interno y alcanzar mayor productividad y beneficios sociales. Las acciones que deriven del Programa de Modernización de la Administración Pública 1995-2000, deberán insertarse dentro de ese contexto y, en consecuencia, ajustarse a un entorno de austeridad y disciplina en el uso de los recursos presupuestarios.

La racionalidad del gasto que ello implica, obliga a definir acciones y proyectos que deben ser rigurosamente estratégicos para el desarrollo de cada sector. Consecuentemente se deberá privilegiar la inversión en infraestructura física, mejoramiento de los servicios públicos, la dotación eficiente y oportuna de los insumos de uso generalizado que provee el sector público, y en especial la capacitación y la preparación de los recursos humanos que demanda la modernización del país.

I. ANTECEDENTES

El desenvolvimiento histórico de la administración pública, se ha manifestado paralelo al desarrollo y evolución del Estado. Los entornos mundial y doméstico, han obligado a la función administrativa del gobierno a acrecentar su capacidad de respuesta y a redefinir, por lo tanto, las formas de su intervención en los sistemas económico, político y social; al moldear, adicionar o disminuir estructuras y procesos y adecuar su marco jurídico para atender y satisfacer los requerimientos de la sociedad, responsabilidad que requiere de acciones sistemáticas y congruentes. Algunas de las acciones más destacadas que han tenido lugar en este proceso durante el periodo comprendido de 1952 a 1994, se presentan a continuación como marco histórico de este Programa.

Periodo 1952-1958. Durante este periodo se aceleró la búsqueda de técnicas modernas para incrementar la productividad nacional. De ahí que la administración buscara revisar y vincular sus objetivos con las inversiones públicas. En 1954 la Comisión Nacional de Inversiones, cuyo antecedente fue la creada en 1948 en acatamiento a la Ley para el Control por parte del Gobierno Federal de los Organismos y Empresas de Participación Estatal, adquirió mayor relevancia al segregarla del ámbito de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y adscribirla directamente bajo las órdenes del Ejecutivo Federal.

La creación de dicha Comisión obedeció, entre otras razones, a la necesidad de buscar una mejor coordinación para ordenar las inversiones públicas, teniendo en cuenta su criterio jerárquico, fundado en la atención preferente de los requerimientos sociales de mayor urgencia a través de las inversiones más inmediatas y de mayor impacto colectivo. Para ello, la Comisión elaboró el Primer Programa Nacional de Inversiones 1953-1958. En éste se utilizaron por primera vez las cuentas nacionales para fijar metas precisas de crecimiento, sujetándose la inversión pública a un programa de desarrollo.

Periodo 1958-1964. El desarrollo con estabilidad monetaria fue uno de los objetivos primordiales de esta etapa en la que al mismo tiempo se dio gran importancia a la administración pública. En 1958 se emite la nueva Ley de Secretarías y Departamentos de Estado que deroga a la de 1946. Con ésta se crea la Secretaría de la Presidencia, la cual asume funciones de planeación, coordinación y vigilancia del gasto público y de los programas de inversión de los diversos órganos de la administración, que tenía a su cargo la Comisión de Inversiones. Asimismo, se transforma la Secretaría de Bienes Nacionales e Inspección Administrativa en la Secretaría del Patrimonio Nacional. Con estas modificaciones la SHCP hubo de compartir con estas nuevas dependencias las facultades en materia de control de los bienes nacionales.

En 1962 se estableció la Comisión Intersecretarial para la Planeación Económica y Social encargada de la formulación de los Planes de Desarrollo Económico y Social. Dicha Comisión elaboró el Plan de Acción Inmediata 1962-1964, cuyos objetivos centrales eran la regulación económica y la mejora de la distribución del ingreso para aumentar el dinamismo del mercado interno.

Periodo 1964-1970. A principios de los sesenta, el modelo de desarrollo iniciado dos décadas antes y caracterizado por la intervención directa del Estado en la actividad económica, enfrentaba ya signos cada vez más claros de agotamiento. En consecuencia la administración pública presentaba diversos problemas de organización que habría que resolver.

Con estos propósitos en 1965 se constituyó en el seno de la Secretaría de la Presidencia, la Comisión de Administración Pública (CAP), la cual tuvo a su cargo la realización de un diagnóstico con el propósito de mejorar y actualizar los sistemas y métodos de organización y funcionamiento del quehacer gubernamental. Esta Comisión realizó estudios y proyectos sobre los principales sistemas administrativos mismos que sirvieron de base para promover y coordinar las acciones de reforma consecuentes.

Periodo 1970-1976. De las experiencias anteriores, surgen las Bases del Programa de Reforma Administrativa del Ejecutivo Federal 1971-1976, el cual tuvo como finalidad ordenar, integrar y articular al sector público para transformarlo en un instrumento más adecuado para la conducción del desarrollo económico y social.

Para ello, en 1971 la CAP se transformó en Dirección General de Estudios Administrativos y se encomendó a los titulares de las dependencias la creación de las Comisiones Internas de Administración, auxiliadas técnicamente por las Unidades de Organización y Métodos (UOM), y con la asesoría de Unidades de Planeación (UP), con el propósito de analizar, normar, instrumentar y evaluar en cada dependencia y entidad las reformas a efectuar en función de sus objetivos, metas y programas específicos.

Los objetivos de transformación integral y de amplios alcances que se pretendieron llevar a cabo en esta etapa, presentaron problemas por la falta de un programa formal de desarrollo nacional que definiera a nivel macro las prioridades en la materia.

También surgieron conflictos por la superposición de acciones y la duplicación de funciones, derivados de las dimensiones del aparato burocrático que se conformó y que se acentuaba con un gran número de entidades paraestatales, todas dependientes en forma directa del Titular del Ejecutivo Federal.

Por otra parte, en este periodo se inicia una etapa más integrada y sistematizada de la planeación estatal con la creación de los Comités Promotores del Desarrollo Económico (Coprodes).

Periodo 1976-1982. La reforma administrativa entra en su etapa de mayor auge. Esta transformación exigía contar con los instrumentos legales que previeran el cumplimiento de propósitos diversos: a) simplificar estructuras y precisar responsabilidades a las dependencias centralizadas; b) evitar duplicaciones; c) regularizar las dependencias cuya organización resultaba necesaria, desde el punto de vista del derecho administrativo; d) racionalizar al máximo las concurrencias y equilibrar funciones; e) instituir que el gasto público se presupuestara con base en programas que señalaran objetivos, metas y unidades responsables de su ejecución, y propiciar la oportuna evaluación de resultados; y f) establecer la organización sectorial para efectos de coordinación programática. Para ello, se llevaron a cabo las siguientes acciones:

         En 1976 se promulgó la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, cuyo valor principal residió en la integración de las normas aplicables tanto a la administración pública centralizada como a la paraestatal, en un solo instrumento jurídico. En este periodo se promulgaron otros ordenamientos que sirvieron de sustento a la reforma administrativa, como las de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal; General de Deuda Pública; Adquisiciones, Arrendamientos y Almacenes de la Administración Pública Federal; y de Obra Pública.

         Se realizó la sectorización de las entidades paraestatales, que consistió en la asignación de la responsabilidad sectorial, a ciertas dependencias, para encargarse de la planeación y conducción de las políticas de las entidades paraestatales con funciones afines.

         Se creó la Secretaría de Programación y Presupuesto en 1976, como responsable de institucionalizar las prácticas de planeación, programación y presupuestación, para vincular las decisiones de acción con las de gasto, asumiendo entre otras, las funciones de la Secretaría de la Presidencia a la que sustituyó.

        Como resultado de su acción se implantó en toda la APF la metodología de Presupuesto por Programas, y se orientó la planeación nacional, sectorial y regional.

         Se establecieron en 1977 los Convenios Únicos de Coordinación (CUC), como medio para fortalecer la relación entre la Federación y los gobiernos estatales en aspectos de planeación, programación y presupuestación.

         Se formuló el Plan Global de Desarrollo 1980-1982 con el cual se pretendió lograr la mayor congruencia posible entre éste y los planes sectoriales y estatales, uniformar la metodología para su formulación, actualizar y profundizar en los estudios de ramas estratégicas, así como fortalecer las áreas técnicas programáticas para mejorar los instrumentos de previsión del Plan.

         En 1981 los Comités Promotores del Desarrollo Económico son sustituidos por los Comités de Planeación para el Desarrollo (Coplades), cuya función fundamental fue vincular la planeación estatal con la nacional, considerando programas y acciones regionales tales como las del Programa Integral para el Desarrollo Rural (PIDER).

         Para evitar al inicio de cada sexenio desplazamientos masivos de personal de confianza, en detrimento de la estabilidad en el empleo de los servidores públicos, el Ejecutivo Federal dio una respuesta institucional, estableciendo un mecanismo de reubicación interna y de reasignación intersectorial, cuya implementación se encomendó a las oficialías mayores en lo interno de cada dependencia, y a la Comisión de Recursos Humanos del Gobierno Federal en lo global. En 1972 fue creada esta comisión y para 1976 se modificó mediante acuerdo presidencial, con el fin de perfeccionar su funcionamiento.

         El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal fue el resultado de diversos convenios realizados entre la Federación y los estados en un intento por homogeneizar y fortalecer el sistema recaudatorio. El esquema de distribución de las participaciones fue uno de los grandes avances de la Ley de Coordinación Fiscal de 1979. De los tres fondos que acumulaban las cantidades asignables: el Fondo Financiero Complementario (FFC), el Fondo General de Participaciones (FGP), y el Fondo de Fomento Municipal (FFM), han permanecido únicamente los dos últimos.

Las reformas e innovaciones antes descritas representaron uno de los primeros esfuerzos por enfatizar la planificación de políticas públicas y la coordinación de acciones intergubernamentales; sin embargo, los objetivos y metas establecidos fueron muy amplios y con el tiempo se fueron desviando, sin que pudieran alcanzarse en su totalidad. No obstante, se logró un ordenamiento del aparato público y se creó una importante infraestructura que en su mayor parte subsiste hasta el presente.

Periodo 1982-1988. La difícil situación económica y financiera que se enfrentaba a principios de esta etapa, trajo consigo la puesta en marcha de diversas medidas que significarían un cambio sustantivo en el quehacer gubernamental. La austeridad, la reforma administrativa y la renovación moral constituyeron los tres grandes ejes de la gestión pública, para la transformación estructural del Estado.

En este periodo se produjo una pronunciada contracción en el gasto gubernamental con la consecuente reducción de las estructuras administrativas y se replantearon las funciones esenciales del aparato gubernamental, más orientadas a la regulación y control, retirándose drásticamente y de manera sustancial de las actividades industriales y comerciales a través de un importante proceso de privatización de las empresas públicas, el cual se profundizó a principios de los años noventa y se constituyó en uno de los pilares para conceder mayor margen de acción a los diversos sectores de la sociedad en el desarrollo del país. La privatización contribuyó al mejoramiento de las finanzas públicas, mermadas por la carga onerosa de la deuda y por la imposibilidad de continuar recurriendo al crédito externo en montos importantes.

Por su parte, en el plano de la administración pública se realizaron acciones relevantes como las siguientes:

         Las reformas a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal que entraron en vigor el 1° de enero de 1983, como se precisa en la exposición de motivos de su Iniciativa, sienta las bases para un proceso de reestructuración, cuyas vertientes a fortalecer e impulsar, consistieron en: a) integrar y eficientar el sistema de control de las dependencias y entidades, y así vigilar el funcionamiento y operación de las unidades de control con que se contaba; b) establecer un servicio público de carrera en el que de manera sistemática se seleccione, desarrolle, capacite, estimule, premie o sancione al personal al servicio del Estado; c) dar transparencia al ejercicio de la función pública a cargo de los funcionarios y empleados; d) reforzar el esquema sectorial, como criterio integrador de la organización de la administración pública, entre otros.

         La aprobación de un nuevo orden normativo de la función de planeación de la administración pública, mediante las reformas y adiciones a los artículos 25, 26, 27, 28 y 73 constitucionales, y la expedición de la Ley de Planeación que consolidó el Sistema Nacional de Planeación Democrática, para lograr que la planeación del desarrollo fuera unitaria, congruente y sistemática; permitiera la participación de todos los grupos sociales y todas las regiones del país; y coadyuvara en la coordinación de actividades entre los tres niveles de gobierno.

         Se formuló el Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988, que planteaba entre sus principales objetivos la descentralización de la vida nacional y el fortalecimiento del federalismo como una relación política, económica y social que implicaba la corresponsabilidad de todos los estados y municipios en el desarrollo nacional. Esto dio lugar a las reformas al artículo 115 de la Constitución; a la transformación de los Convenios Únicos de Coordinación en Convenios Únicos de Desarrollo (CUD), actualmente Convenios de Desarrollo Social (CDS).

         Por otra parte, la necesidad de garantizar una administración pública más honesta y transparente en su actuar, así como de sistematizar y unificar las funciones de control y seguimiento administrativo, dieron lugar a fines de 1982 a la creación de la Secretaría de la Contraloría General de la Federación (Secogef). Entre las atribuciones sobresalientes que asumió, predominaban las normativas en materia de control e inspección del ejercicio del gasto público federal y su congruencia presupuestal, así como las de control de los servidores públicos en cuanto al cumplimiento de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, promulgada en ese mismo año, y del registro de sus declaraciones de bienes patrimoniales. Destacó en todo ello, la creación, organización, instrumentación y seguimiento del Sistema Nacional de Control y Evaluación de la Gestión Pública.

         La actividad de esta última Secretaría se concentró, tanto en la racionalización de la actividad del sector público, como en la simplificación de la gestión gubernamental, ya que estas funciones adquirieron gran importancia, tanto desde la perspectiva del funcionamiento de la administración pública, como en lo referente a la depuración de las instancias que la conformaban, sobre todo en el ámbito paraestatal.

         El 15 de mayo de 1986 entró en vigor la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, en la que se propuso una mayor autonomía de gestión para dichas entidades, a cambio de compromisos claros para evaluar su desempeño. Este ordenamiento legal abrogó a la Ley para el Control por parte del Gobierno Federal de los Organismos Descentralizados y Empresas de Participación Estatal de diciembre de 1970, que a su vez había sustituido a la de 1966.

        Pese a las bondades de la Ley, no se lograron consolidar sus objetivos, en gran medida porque su Reglamento fue expedido hasta 1990 y entretanto su operación no estuvo debidamente precisada y delimitada. En su aplicación han concurrido otras disposiciones legales del mismo rango que han limitado la autonomía de gestión de las empresas paraestatales.

         En 1985 se puso en marcha el Programa de Simplificación de la Administración Pública Federal, cuyo objetivo era reducir, simplificar, agilizar y dar transparencia a los trámites y procedimientos del gobierno, para responder con oportunidad y suficiencia a la creciente demanda de mejores servicios públicos y de otorgar una adecuada atención a la población usuaria.

        No obstante los logros respecto a la instrumentación de ventanillas únicas en el Distrito Federal y en los gobiernos estatales para la realización de trámites públicos, así como a la edición de los Manuales de Trámites y Servicios al Público, éstos esfuerzos no se vincularon a la desregulación que impulsaba la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial. Consecuentemente las acciones tuvieron un carácter aislado en las dependencias y entidades, y por la ausencia de una normatividad adecuada no se generalizaron, ni se desarrollaron los incentivos para que los objetivos del programa se incorporaran en forma permanente a su quehacer cotidiano.

         Se establecieron diversos mecanismos de participación social como el Sistema de Quejas, Denuncias y Atención Ciudadana, el Sistema de Atención y Resolución de Inconformidades y más tarde el Sistema de Atención Telefónica a la Ciudadanía (SACTEL). Con estos mecanismos la población tuvo a su disposición instancias para expresar sus quejas, denuncias, consultas, sugerencias y reconocimientos sobre la gestión gubernamental y sobre el desempeño de los servidores públicos, así como sobre la aplicación de los recursos presupuestales.

         Se reorganizaron los instrumentos encargados de implantar las políticas de recursos humanos, de los cuales destacan la Unidad de Modernización de la Administración Pública Federal, dependiente del Titular de la Secretaría de Programación y Presupuesto; la Dirección General del Servicio Civil, y la Comisión Intersecretarial del Servicio Civil.

        Esta última Comisión se creó como instrumento de coordinación y asesoría del Ejecutivo Federal para la instauración del servicio civil de carrera de dicha administración, también debería promover mecanismos de coordinación entre las dependencias y entidades para unificar y sistematizar los métodos administrativo y de desarrollo de personal.

Con las reformas emprendidas durante este periodo, por un lado se obtuvieron avances en el saneamiento de las finanzas públicas, el ordenamiento, planificación y control de la acción gubernamental, la descentralización de la gestión, pero por el otro, hubo necesidad de disminuir el gasto social del gobierno, aplicar restricciones a los subsidios y cancelar diversos programas que se consideraron no prioritarios o estratégicos, con lo cual se tuvo que posponer el cumplimiento de algunos objetivos nacionales y ajustar las dimensiones de la administración pública.

Periodo 1988-1994. Se inicia un conjunto de transformaciones en el orden económico y social. En un contexto mundial sujeto a cambios vertiginosos y con un orden social cada vez más plural, se establecieron compromisos y objetivos para responder con mayor equidad a los retos y exigencias del cambio.

En este periodo se empiezan a abrir espacios a la participación de la sociedad organizada en decisiones antaño reservadas exclusivamente al Estado. En consecuencia no sólo empiezan a cobrar mayor relevancia las organizaciones no gubernamentales, sino que también empiezan a cambiar los interlocutores y las formas de interacción. Así, surgen programas con amplia participación ciudadana y organismos autónomos a los poderes.

En relación con lo anterior:

         Se implementaron acciones para fortalecer la relación gobierno-sociedad, como el Programa de Contraloría Social, que permitió a los ciudadanos participar como coadyuvante de la autoridad en la vigilancia de programas sociales como el Programa Nacional de Solidaridad, el Programa de Despensas Populares del DIF y Procampo, entre otros.

         Se constituyeron diversos órganos autónomos, que requerían una auténtica independencia para el desarrollo de sus funciones. Para fortalecer el ejercicio profesional de la política monetaria nacional, se determinó la autonomía del Banco de México respecto del Poder Ejecutivo. Como consecuencia de las modificaciones a las leyes electorales se crearon el Instituto Federal Electoral y el Tribunal Federal Electoral. Para coadyuvar en la tarea de fortalecer la protección de los derechos básicos de los individuos, se creó la Comisión Nacional de Derechos Humanos.

         Derivado de la modificación al artículo 27 constitucional y para contribuir a la impartición de justicia en materia agraria, se crearon la Procuraduría Agraria y el Tribunal Superior Agrario. Asimismo, se constituyeron programas como el de Certificación de Derechos Ejidales (Procede) para dar certidumbre documental a los derechos de propiedad de la tierra.

Por otra parte, y con objeto de avanzar en el desarrollo de la APF:

         La Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos se reformó mediante decreto publicado el 21 de julio de 1992, con el propósito de perfeccionar y fortalecer el régimen disciplinario de la función pública, y dar mayor claridad respecto a las obligaciones de los servidores públicos, definir con precisión el monto de las sanciones económicas aplicables, así como mejorar los procedimientos administrativos y medios de impugnación.

         Se elaboró el Programa Nacional para la Modernización de la Empresa Pública 1990-1994, con el propósito de ratificar la autonomía de gestión de las entidades paraestatales y lograr una mayor eficiencia en sus acciones. En este programa se propuso el establecimiento de índices de medición para evaluar los resultados de las empresas públicas, y la suscripción de convenios de desempeño con la participación de cada entidad, la dependencia coordinadora del sector correspondiente y las globalizadoras. También se planteó la obligación de adoptar esquemas de calidad total en los distintos procesos y servicios a cargo de dichas empresas.

        Los alcances de este programa fueron limitados debido fundamentalmente a la concurrencia de otros ordenamientos, principalmente presupuestarios, que impidieron la real autonomía y profesionalización de los órganos de gobierno de las entidades, y la suscripción de los convenios de desempeño. La importancia concedida al gasto-financiamiento de corto plazo, impidió que los indicadores de desempeño fungieran como instrumentos útiles para la planeación y que las empresas públicas adoptaran la calidad total como mecanismo institucional de administración.

II. DIAGNÓSTICO GENERAL

Los antecedentes relativos a la evolución de la administración pública, denotan empeño y perseverancia para encontrar formas y mecanismos encaminados a incrementar su eficacia y eficiencia. Sin dejar de reconocer los avances logrados, es preciso estar conscientes del reto que significa ofrecer servicios públicos de calidad a la sociedad, y combatir la corrupción y la impunidad en todos los niveles de gobierno.

La identificación de las limitaciones y deficiencias administrativas actuales, así como las causas que las generan, es condición indispensable para avanzar en la modernización del aparato público. En este capítulo se describen en forma sucinta los resultados del análisis realizado por la Secodam, en torno a los principales problemas y obstáculos detectados en la función pública.

Los aspectos específicos de este diagnóstico, han sido agrupados en cuatro grandes temas que constituyen áreas de oportunidad para mejorar la administración pública: 1) Limitada capacidad de infraestructura a las demandas crecientes del ciudadano frente a la gestión gubernamental; 2) Centralismo; 3) Deficiencia en los mecanismos de medición y evaluación del desempeño en el gobierno; y 4) Carencia de una administración adecuada para la dignificación y profesionalización de los servidores públicos.

Limitada capacidad de infraestructura a las demandas crecientes del ciudadano frente a la gestión gubernamental

Las instituciones públicas en cumplimiento de sus atribuciones, llevan a cabo por lo menos alguna de las siguientes funciones genéricas:

         Ejercicio de actos de autoridad (otorgamiento de permisos, autorizaciones, cobro de contribuciones, aplicación de sanciones, etc.).

         Provisión de bienes y/o servicios.

         Operación de programas públicos y sociales.

La interacción que se genera con la población respecto a dichas funciones es de naturaleza diversa y configura, por lo mismo, situaciones y problemas diferentes entre sí.

La ausencia de límites claros de la autoridad en su trato con los particulares ha generado, entre otras cuestiones, costos sociales que no se cuantifican, molestia, desconfianza y un deterioro de la imagen de las instituciones públicas y más aún de los empleados que trabajan en ellas.

La compleja integración de atribuciones en las dependencias y la concentración de actividades económicas en algunas entidades ha propiciado en las primeras, lentitud en sus procedimientos y una restringida capacidad de respuesta frente a la sociedad, y en las segundas un acaparamiento del mercado de diversos bienes o servicios poco eficiente, en detrimento de los consumidores. Por otro lado, la falta de verdaderos mecanismos que en favor de los particulares propicie respuestas y atención eficaz e inmediata a demandas o quejas de los ciudadanos, así como la carencia de definición y amplia difusión de los estándares mínimos de calidad de los servicios al público, o la ausencia de criterios claros y específicos en la aplicación de normas, dan cabida al abuso, a la discrecionalidad y a la corrupción.

En este sentido, son aún escasos los programas que cuentan con tales mecanismos, o que incluyan servicios externos e independientes que coadyuven con las estructuras de las dependencias y entidades, que tienen trato directo con el público y que ejercen actos de autoridad. Un ejemplo de esto es el Programa Paisano, en el que se cuenta con un importante dispositivo para la captación y la atención inmediata de quejas, a través de módulos específicos, que asesoran y apoyan a los connacionales y turistas sobre los trámites migratorios y aduanales que llevan a cabo al ingresar y/o salir de la frontera norte de nuestro país.

El elevado número de intervenciones en favor de los usuarios es prueba de la utilidad del mecanismo y de que ha sido erróneo restringirlos bajo una óptica meramente presupuestaria, toda vez que como el citado programa demostró en 1995, una reducción muy significativa en los recursos asignados, trajo como consecuencia un decremento proporcional en el número de actuaciones en favor de los usuarios respecto a lo ocurrido en años anteriores. El ahorro (6.5 millones de pesos), puede considerarse modesto, si se toma en cuenta que más de 50 mil viajeros, que contribuyen con una importante derrama de recursos por concepto de turismo o de otras actividades en nuestro país, pudieran haber quedado insatisfechos con el trato recibido en los puntos de trámite fronterizo, con el efecto multiplicador negativo en detrimento de la imagen nacional en el exterior.1

1      Pruebas empíricas presentadas en el Seminario sobre Buen Gobierno, organizado por el Civil Service College  de Gran Bretaña y realizado en octubre de 1995, muestran que mientras un buen trato se difunde de persona a persona entre 1 y 3 ocasiones, cuando éste es desfavorable se difunde en más de 7 ocasiones.

Año Presupuesto                                                                                                   Número de

(miles de pesos                   Indice        Número total                     Indice    quejas c/atención                       indice

      corrientes                      1993=100    de quejas                      1993=100         inmediata                      19993=100

1993              8,911                 100                        99,477                 100                            98,484                   100

1994              9,418                 106                        99,578                 100                            98,525                   100

1995              2,869                   32                        52,248                   53                            51,691                     52

Fuente: Secodam

Cuadro II.1.       Evolución del presupuesto asignado al Programa Paisano para la atención de quejas, captación total y número de las que fueron atendidas de inmediato.

Por otra parte, tampoco ha existido una política generalizada y obligatoria de desregulación y simplificación administrativa para las dependencias y entidades, con objeto de hacer más accesible y fácil la interacción entre autoridad y particulares. Es práctica común la obligatoriedad para que los usuarios de los servicios públicos acudan personalmente a las oficinas gubernamentales desaprovechando medios como el teléfono, el correo, fax, instituciones bancarias, oficinas postales, etcétera.

Es también frecuente que actúen como mensajeros entre oficinas de gobierno llevando información oficial que como requisito, se les solicita para el desahogo de los trámites. Por último es recurrente que ciudadanos y empresas tengan que realizar trámites innecesarios que ya no corresponden a las necesidades regulatorias actuales, cuyo fin último es proteger la vida, el medio ambiente, así como el sano desarrollo de la actividad económica y el progreso social y cultural de la población.

A la luz de lo anteriormente expuesto, la sociedad exige un papel más activo en su relación con el gobierno; está cada vez más informada y pendiente de los servicios que recibe, del uso y destino que se da a los recursos públicos, y del funcionamiento del aparato público, pero carece de los canales adecuados para expresar su opinión sobre el trato que recibe de las instituciones oficiales.

Por tanto es importante apreciar que en la medida en que la comunidad cuente con más y mejores mecanismos para manifestar su opinión, el gobierno dispondrá de elementos insustituibles para evaluar y superar las deficiencias en la prestación de los servicios públicos.

Centralismo

En las últimas décadas las transformaciones fundamentales en la Administración Pública Federal se centraron, al igual que en otros países del mundo, en el redimensionamiento del sector público y en la reconfiguración de estructuras. Esto se dio de manera significativa en el sector paraestatal y se tradujo en la reducción importante del número de entidades paraestatales vigentes2, de 1,155, incluyendo las de participación estatal minoritaria a fines de 1982, a 204 en diciembre de 1995. De éstas últimas, 80 son organismos descentralizados, 99 empresas de participación mayoritaria y 25 fideicomisos públicos3. Este ajuste se realizó a través de modalidades distintas, tales como la desincorporación, la extinción, la liquidación y la fusión.

2 Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público y Secretaría Técnica de la Comisión Intersecretarial de Gasto Financiamiento (Anexo del Sexto Informe de Gobierno del Poder Ejecutivo Federal, 1994).

3  Cuadro A.2  Redimensionamiento del sector paraestatal 1994-1995 (ver Anexo).

Asimismo, y acorde con los recientes programas de austeridad, el sector central de la administración pública, aunque se ha mantenido relativamente estable en cuanto al número de dependencias que lo integran, ha experimentado un proceso de compactación en sus estructuras orgánicas y ocupacionales. Actualmente se compone de 17 Secretarías de Estado, la Oficina de la Presidencia, la Procuraduría General de la República y el Departamento del Distrito Federal. Cuenta además, con 68 órganos administrativos desconcentrados, los cuales son coordinados por sus respectivas cabezas de sector.

No obstante los ajustes realizados, es necesario ir más allá de un cambio cuantitativo y avanzar hacia transformaciones cualitativas de fondo, ya que persisten una fuerte concentración de actividades y un centralismo muy acentuado en la toma de decisiones, de los cuales podemos mencionar, entre otros, los siguientes:

a)      De la federación respecto a los gobiernos estatales y municipales

Si bien, existen avances considerables en el establecimiento de mecanismos de coordinación entre el gobierno federal y los gobiernos estatales y municipales para la planeación del desarrollo integral, persiste la concentración de un gran número de decisiones operativas que se han tomado sin una amplia consulta popular, sin un adecuado análisis del costo-beneficio de las iniciativas, ni tampoco una correcta coordinación entre las dependencias y entidades federales que instrumentan los programas, con los órganos estatales que participan en los mismos. Además no se considera adecuadamente en la programación la perspectiva geo-demográfica, lo que genera duplicaciones en algunos casos, y falta de cobertura en otros, provocando ineficacias, irritación o indignación entre los gobiernos estatales y municipales y la propia ciudadanía.

Aun cuando se han emprendido acciones tendientes a la asignación de responsabilidades integrales y autonomía en el manejo de los recursos a cambio de compromisos en resultados, como ha sido el caso del sector educativo, aún persiste la concentración de decisiones que se traduce en mayores costos para la sociedad en prácticamente la totalidad de los sectores del quehacer público federal.

En la consulta popular se destacó la importancia de acelerar la desconcentración administrativa y presupuestal de los servicios públicos, trasladándolos a los estados y municipios a cambio de compromisos en resultados concretos y medibles. Asimismo, se propuso revisar el papel que desempeñan las delegaciones de las dependencias federales en las entidades federativas, con el fin de evitar duplicación de funciones y reducir costos y trámites para la población atendida; por último, se planteó asegurar que el proceso de transferencia se realice con orden y control ya que de lo contrario se pueden generar problemas en ocasiones más severos que los que se pretende solucionar.

b)      De las dependencias globalizadoras en su relación con las dependencias coordinadoras de sector

El cúmulo de normatividad administrativa que en adición al marco jurídico que rige la actuación de la Administración Pública Federal, emitida por las dependencias globalizadoras para regular aspectos específicos u operativos en cuanto a la administración de recursos federales, no responde a los requerimientos de las dependencias y entidades para atender con eficacia, efectividad u oportunidad los fines propios de la naturaleza social, cultural o económica de sus actividades, toda vez que la responsabilidad de sus administradores se orienta en mayor grado al cumplimiento de dicha normatividad y no al logro de los resultados que requiere una gestión productiva y eficiente.

c)       De las dependencias coordinadoras de sector hacia sus órganos desconcentrados y sus entidades coordinadas

Las dependencias coordinadoras de sector ejercen, a su vez, sobre sus órganos desconcentrados y sus entidades coordinadas un extremado centralismo en lo que a las decisiones respecta, lo cual es reflejo de su relación con las dependencias globalizadoras, haciendo extensiva su influencia hacia los órganos desconcentrados.

Estas condiciones limitan la autonomía patrimonial, técnica, administrativa y operativa de las entidades, debido a que con frecuencia deben consultar, solicitar autorización, o reportar tanto a su coordinadora sectorial como a las dependencias globalizadoras, información sobre sus recursos humanos, materiales y financieros, quedando con ello sujetas a la autorización y aprobación de las instancias globalizadoras, lo cual ha propiciado que los órganos de gobierno carezcan de la especialización, profesionalización y autonomía requeridos.

Este esquema de funcionamiento orientado preferentemente al control presupuestario y de coordinación sectorial, alarga los procesos de resolución, restringe la capacidad de gestión, y deteriora la capacidad de respuesta de las instituciones ante las demandas de los usuarios de sus servicios.

Deficiencia en los mecanismos de medición y evaluación del desempeño en el gobierno.

Tradicionalmente, la actuación y el desempeño de las dependencias y entidades de la administración pública se han evaluado con base en los niveles de gasto autorizados, así como en función de su respectiva asignación a programas y a rubros presupuestarios. Sin embargo, por lo general se ha omitido medir la contribución del gasto público al logro de los objetivos a que éste se destina. Lo anterior se debe a que el planteamiento programático-presupuestal vigente ha tenido como prioridad la disciplina fiscal, sin incorporar criterios de eficiencia y efectividad para cumplir con las expectativas de la población a la que se pretende servir.

Paralelamente, un elemento que disminuye la atención sobre los resultados es el sistema de vigilancia y control, el cual se orienta principalmente a verificar que se dé cabal cumplimiento al marco jurídico administrativo que rige la actividad de la administración pública, así como a detectar irregularidades o ilícitos, y únicamente de manera eventual pedir cuentas sobre los logros alcanzados, la eficiencia en el manejo de los recursos y la efectividad de los programas.

Conforme al funcionamiento del actual sistema de autorización y vigilancia presupuestaria, parecería que el apego a la normatividad jurídica es condición no sólo necesaria, sino suficiente para alcanzar un desempeño satisfactorio en el servicio público, y en complemento de la misma podría considerarse de mayor importancia para los administradores, utilizar en su totalidad los recursos autorizados, que cumplir eficazmente con los objetivos institucionales, ya que a falta de elementos de soporte, con frecuencia la justificación del presupuesto solicitado para el siguiente ejercicio fiscal depende, en gran medida, del monto ejercido en el año inmediato anterior.

Por otro lado, las asignaciones presupuestarias, una vez autorizadas, quedan estrictamente etiquetadas para ser utilizadas sólo en el rubro de gasto correspondiente, y la mayor parte de las transferencias, sujetas a autorización previa. Esta política restrictiva, al sumarse a otras medidas relativas al uso de los recursos, elevan los costos para la sociedad por inflexibilidad y lenta capacidad de respuesta de las instituciones oficiales. Si bien es cierto que el proceso vigente para la autorización y registro de operaciones presupuestarias tiene por objeto ser un mecanismo eficaz de control y de acopio de información, también lo es, que el empleo cada vez mayor de los avances tecnológicos permitirán sustituir el exceso de controles por un eficiente seguimiento electrónico que propicie una asignación y uso de recursos públicos racional, así como de un adecuado control de estos últimos.

Otro factor que ha dificultado una administración orientada hacia los objetivos y a la evaluación de resultados de las dependencias y entidades, lo constituye precisamente la uniformidad del conjunto de las reglas internas antes referidas relativas a la administración de recursos humanos, materiales y financieros, que parecen razonables en lo general, pero que impide adaptarse a la diversidad de circunstancias a la que se enfrenta la administración pública para otorgar una gran variedad de servicios y cumplir con una multiplicidad de tareas económicas, sociales y culturales, tan distintas entre sí.

En estas condiciones tampoco existen verdaderos incentivos para que las dependencias y entidades ofrezcan bienes y servicios diferenciados acordes a la estructura de las poblaciones que constituyen su objetivo, ya que los ingresos "extrafiscales" que puede generar la prestación de servicios segmentados quedarían incorporados a la corriente general de ingresos federales y en última instancia, se diluirían en el conjunto de organismos gubernamentales.

Destaca la ausencia de un acuerdo o consenso respecto a las obligaciones y compromisos de las instituciones gubernamentales en cuanto a los estándares de calidad de los servicios que deben ofrecer a sus usuarios. Tampoco se usan de forma sistemática o generalizada parámetros de desempeño o rendimiento relevantes para evaluar su gestión, o la eficacia de las acciones que deben realizar atendiendo a la naturaleza de sus actividades. Es común el uso de unidades de medida poco significativas que se refieren a los medios utilizados, los cuales no son necesariamente representativos de los objetivos que se persiguen.

En este sentido el proceso de evaluación integral del gobierno se ha visto limitado por la falta de sistemas de información electrónicos que concentren la evolución cuantitativa y cualitativa de la gestión gubernamental, no sólo en materia de gasto, sino también en lo referente a su efectividad y eficiencia. Se han hecho esfuerzos considerables a través del Sistema Integral de Información para conformar un mecanismo ágil en la captación y procesamiento de datos, sin embargo éste no ha sido incluyente ni exhaustivo, motivo por el cual su alcance se ha visto limitado, máxime que no todas las dependencias y entidades han tenido un empleo homogéneo de la informática, así como una capacitación sistemática de los recursos humanos que desempeñan funciones de administración propiamente dicha.

Esta deficiencia de un mecanismo sistematizado de información ha restringido, por ejemplo, que se favorezca la determinación y difusión de los costos unitarios por centro o unidades de responsabilidad, producto o servicio, así como los parámetros representativos que reflejen el grado de satisfacción de los usuarios con los resultados de las instituciones gubernamentales, en lo que a la calidad y oportunidad de dichos resultados respecta.

Por otro lado, el proceso de rendición de cuentas ha sido incapaz de satisfacer a plenitud las expectativas de información que necesita la opinión pública, para formular juicios objetivos, ya que se realiza en los más de los casos por medio de documentos que se presentan a órganos de gobierno, o a las unidades administrativas de jerarquía superior, o son de circulación relativamente restringida, sin que dichos órganos de gobierno cuenten con herramientas que los auxilien en la verificación de información oportuna y veraz. Parte de esta realidad, constituye el hecho de que sólo de manera eventual se llega a requerir la comparecencia de algunos titulares de dependencias y entidades ante los órganos legislativos, sin que exista una interacción directa entre el gobierno y los ciudadanos para evaluar y discutir abiertamente el cumplimiento de los objetivos y las tareas encomendados a las instituciones públicas.

Carencia de una administración adecuada para la dignificación y profesionalización de los servidores públicos.

En el desarrollo administrativo del sector público, el objetivo central de la transformación son los recursos humanos. En éstos reside el mayor potencial para promover el cambio y el sentido del mismo, ya que la gran mayoría de los servidores públicos tiene en muy alta estima los principios de responsabilidad, honradez y espíritu de servicio, y rechaza de manera abierta y enfática la corrupción y el abuso.

Sin embargo, es preciso reconocer que las condiciones de nuestro entorno no favorecen, en todos los casos, la perseverancia y defensa de estos principios. Tanto la independencia de criterio de quienes trabajan para el Estado, como su posición en pro de valores éticos, se ven limitados por la falta de reconocimiento y seguridad en sus empleos, cargos o comisiones.

La dignidad del servidor público se ha visto deteriorada, entre otros factores, por la falta de mecanismos efectivos de reconocimientos e incentivos al buen desempeño, a la honestidad, lealtad, esfuerzo y creatividad. La Ley de Premios, Estímulos y Recompensas Civiles, si bien constituye una modalidad para incentivar a los servidores públicos, su aplicación se limita prácticamente a los de base, y a quienes laboran en las dependencias y entidades que se rigen por el Apartado "B" del artículo 123 constitucional.

No obstante la gran diversidad de funciones que realiza el Ejecutivo Federal a través de sus dependencias y entidades, y de la amplitud de perfiles profesionales requeridos por éstas, persiste, entre las dependencias, la aplicación de criterios uniformes en el tratamiento de remuneraciones, horas de trabajo, estructuras orgánicas, y escalafones, lo que impide el reconocimiento pleno de la diversidad referida y, sobre todo, de los méritos logrados en el trabajo de los servidores públicos. La falta de una administración diferenciada que permita adaptarse a la naturaleza y condiciones de cada actividad es contraria al espíritu de la dignificación del individuo que muestra entrega y compromiso con su trabajo y empeño en el desarrollo de las funciones a su cargo.

Las normas recientemente emitidas que pretenden desvincular puestos o plazas específicas de su nivel de remuneración, significan un avance importante en la dirección de la modernización de la administración de recursos humanos en el sector público federal.

En materia de profesionalización de los trabajadores al servicio del Estado, aun cuando existen experiencias y avances importantes en esquemas de servicio civil de los servidores públicos federales, como el del Servicio Exterior Mexicano y otros más recientes como el de la Carrera Magisterial, el del Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática, el Servicio Profesional Agrario y el Servicio Profesional Electoral, son insuficientes para incidir en una mejora amplia de los resultados de la gestión gubernamental. Esta situación es particularmente notoria en el sector central, y provoca que en ocasiones se tengan ambientes laborales poco estimulantes que no logran hacer compatibles los objetivos de seguridad y desarrollo en el empleo, con la flexibilidad necesaria para elevar la productividad del aparato público y la satisfacción del individuo que cotidianamente acude a la administración para resolver asuntos que se relacionen con su propia esfera de intereses y derechos.

Con el paso del tiempo se han creado diferencias entre los trabajadores afiliados a organizaciones sindicales y los que no lo están, las cuales impiden el desarrollo del conjunto. A los primeros prácticamente se les garantiza la permanencia laboral, pero al mismo tiempo ven fuertemente restringido su ascenso en la escala organizativa y salarial. En contraste, los segundos, que componen básicamente los grupos de mando de las instituciones, si bien gozan de mejores niveles de ingreso, carecen de esquemas de desarrollo y crecimiento en el empleo y de una indemnización al perderlo, lo cual incide negativamente en su actuación.

Un factor importante que ha entorpecido la adecuada superación y profesionalización de los servidores públicos, lo constituye el hecho de que la capacitación de éstos no es sistemática, ni se programa por procesos o unidades integrales. Tampoco es acumulativa y personal, por lo que es frecuente organizar cursos y aplicarlos sin relación directa con la función determinada que se realiza, o se desaprovecha en tanto que no existe un método de evaluación subsecuente de los conocimientos y habilidades que se requieren en el desempeño de los puestos específicos. La carencia de un sistema de adiestramiento integral genera altos costos, retrabajos, duplicación de tareas y dilaciones cuando alguno de los elementos falla en la cadena organizacional o productiva, por deficiencia de conocimientos o habilidades.

El empleo en la gestión pública se ha dado en función de dos tendencias diferenciadas que se derivan de las necesidades de operación y de las condiciones del entorno. Por una parte, los puestos de trabajo se han incrementado en ciertas áreas administrativas con el fin de reforzar o ampliar la oferta de servicios y programas públicos, y por la otra, han disminuido al aplicarse reestructuraciones o redimensionamientos en las respectivas estructuras orgánicas y ocupacionales de las dependencias, o al desincorporarse algunas entidades paraestatales. Esto propició, que en el periodo 1980-1994, el número de empleos en el Sector Central4 se haya mantenido prácticamente estable, mientras que en el Sector Paraestatal registró un crecimiento medio de tan sólo 1.5% anual. En términos absolutos, su número para los dos sectores, incluyendo a la SEP, pasó de 2.0 millones en 1980 a 1.5 millones en 1994, en ambos casos al 31 de diciembre.

4 Excluyendo a la Secretaría de Educación Pública (SEP) que en 1992 descentralizó los servicios educativos, transfiriendo a los gobiernos estatales la dirección de los establecimientos de esta naturaleza.

La evolución de la fuerza de trabajo aunque denota una relativa estabilidad en el número absoluto de empleos, ha experimentado gran dinamismo por la elevada rotación de quienes los ocupan. Esto origina la discontinuidad en el desarrollo de una memoria institucional que preserve las experiencias positivas y negativas ganadas en el trabajo cotidiano, lentitud en el avance de los programas públicos, incremento en los costos de administración, y burocratización de los recursos humanos.

Por otro lado, la mayoría de los trabajadores que llevan a cabo funciones técnicas y operativas, sean de base o de confianza, no son regular ni sistemáticamente consultados para proponer mejoras que beneficien a los usuarios internos o externos de los servicios que proporcionan, tal circunstancia desaprovecha el potencial y el conocimiento del personal que está directamente ligado a la operación de los servicios públicos y de los programas sociales.

En cuanto a la ética de los servidores públicos, a pesar de existir un código de conducta implícito en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, en el orden preventivo, el sistema actual presenta deficiencias que no han erradicado las conductas irregulares o la corrupción. El burocratismo y deficiencias orgánicas, procedimentales y de recursos en la estructura del control interno en la administración pública, ocasionan que un elevado porcentaje de las investigaciones respectivas se realicen con gran lentitud, provocando a su vez la prescripción de los asuntos en virtud de los plazos y medios de interrupción previstos por la Ley y, en última instancia, la imposibilidad de fincar las responsabilidades conducentes a quienes cometieron ilícitos.

Al respecto, es común que se incurra en fallas de orden técnico procesal en la integración de los expedientes, que impiden su adecuada fundamentación ante los órganos jurisdiccionales ante los que se impugna. Finalmente, y en el caso de la ejecución de sanciones económicas, la falta de seguimiento a las resoluciones en las que están implícitas provoca que frecuentemente resulten incobrables por la complejidad, entre otras cosas, del procedimiento de cobro o ejecución ágil y oportuna.

En cuanto a tipos de sanciones, la que se aplicó con mayor frecuencia en el periodo 1989-1995 es el apercibimiento, no obstante su número ha venido disminuyendo progresivamente. Por el contrario, se ha incrementado la participación relativa de las amonestaciones, suspensiones, destituciones, sanciones económicas e inhabilitaciones. El comportamiento del número total de sanciones, que aumenta hasta 1992 y disminuye posteriormente, es resultado de que existe mayor claridad en la normatividad que regula la conducta de los servidores públicos a partir del año referido, al haberse mejorado la ley en la materia con un conjunto de reformas, aunque puede estar influido también, por deficiencias en los mecanismos de detección y/o de sanción, similares a las que se han mencionado previamente.

Sanciones aplicadas en la Administración Pública Federal

                                    1989           1990         1991         1992         1993         1994         1995

Apercibimientos                          9,514          8,574     14,659     14,343        8,615        7,651        2,649

Amonestaciones                    325             395                1,405        1,298        1,485        2,549        1,304

Suspenciones                        215             520                1,210        1,508        1,572        2,019        1,449

Destituciones                         173             674                1,116        1,229        1,723        2,050        1,006

Económicas                            200             204           212           297           484           698           624

Inhabilitaciones                        75             214           481           688                1,398        1,646   736

Total de Sanciones                  10,502       10,581     19,086     19,363     15,277     16,613        7,768

Monto de sanciones

económicas                                 1,677       52,776   289,184     58,825   106,582     83,856   213,694

Miles de pesos

Fuente: Secodam

Cuadro II.3.     Número de sanciones y monto de las de carácter económico aplicadas por la Secodam en el periodo 1989 - 1995.

Finalmente, se ha omitido profundizar en el estudio sistemático de las declaraciones patrimoniales correspondientes a servidores públicos que laboran en áreas administrativas en las que, en razón de las funciones que desarrollan, pueda existir mayor proclividad a la corrupción, como son las de adquisiciones, contrataciones, manejos de fondos y valores, la expedición de permisos o licencias, entre otras.

III. OBJETIVOS GENERALES

Una administración pública accesible, moderna y eficiente es una demanda constante de la población, un imperativo para coadyuvar al incremento de la productividad global de la economía y una exigencia del proceso democrático que vive el país. Por ello, los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo en esta materia son los de promover una administración pública:

...orientada al servicio y cercana a las necesidades e intereses de la ciudadanía.

...que responda con flexibilidad y oportunidad a los cambios estructurales que vive y demanda el país, que promueva el uso eficiente de los recursos públicos y cumpla puntualmente con programas precisos y claros de rendición de cuentas.

...que fomente la dignidad y profesionalización de la función pública y provea al servidor público de los medios e instrumentos necesarios para aprovechar su capacidad productiva y creativa en el servicio a la sociedad.

Con el fin de avanzar hacia el perfeccionamiento del aparato público, este Programa persigue los siguientes objetivos generales para el periodo 1995-2000:

         Transformar a la Administración Pública Federal en una organización eficaz, eficiente y con una arraigada cultura de servicio para coadyuvar a satisfacer cabalmente las legítimas necesidades de la sociedad.

         Combatir la corrupción y la impunidad a través del impulso de acciones preventivas y de promoción, sin menoscabo del ejercicio firme, ágil y efectivo de acciones correctivas.

IV. SUBPROGRAMAS

Con apego a los objetivos generales antes descritos, el presente Programa agrupa sus actividades en torno a los siguientes cuatro subprogramas:

1.       Participación y Atención Ciudadana

2.       Descentralización y/o Desconcentración Administrativa

3.       Medición y Evaluación de la Gestión Pública

4.       Dignificación, Profesionalización y Ética del Servidor Público

A partir de los objetivos específicos y líneas generales de acción de cada uno de los subprogramas anteriores, las dependencias y entidades deberán definir anualmente un conjunto seleccionado de proyectos prioritarios que impliquen mejoras apreciables y que, al mismo tiempo, puedan ser realizados en el corto o mediano plazos, en beneficio de la sociedad.

Otras acciones vinculadas a los subprogramas antes citados, se ubican por su naturaleza, en un horizonte de largo plazo, aunque requieren iniciarse en el curso de la presente administración. En estos casos, será preciso definir etapas que permitan evaluar los avances anuales y corregir, cuando sea necesario, posibles obstáculos, deficiencias o desviaciones.

Se reitera que las acciones que deriven de este Programa deberán aplicarse con apego a criterios de austeridad y racionamiento del gasto público, de forma tal, que el uso de los recursos presupuestarios, se realice de manera óptima y asegure, asimismo, la condición del ejercicio con finanzas públicas sanas.

En este contexto, toda revisión de procesos deberá considerar la reducción de costos, además de un incremento en la productividad y una mayor satisfacción a los usuarios. Deberá prestarse atención especial a los casos en los cuales los servicios públicos impliquen subsidio o transferencia de recursos a los segmentos más vulnerables de la comunidad.

IV.1. PARTICIPACIÓN Y ATENCIÓN CIUDADANA

Puesto que es la sociedad a quien se destinan los bienes y servicios públicos, deberá establecerse y medirse la calidad de éstos en función de la satisfacción que hubieren generado en sus usuarios, en vez de la percepción que sobre ellos tienen las propias Instituciones.

Para ello, se deberá procurar a la ciudadanía el acceso a diversos mecanismos para emitir su propia percepción sobre el desempeño gubernamental, tales como sondeos de opinión, buzones de sugerencias, encuestas, entrevistas, grupos de enfoque o consultas directas a organizaciones de representación ciudadana.

Estos mecanismos son de gran importancia dado que el ciudadano que emite por cualquier medio una opinión o sugerencia, presta un servicio invaluable al área específica a la cual califica, ya que sus observaciones constituyen la manera más directa y efectiva para conocer el grado de satisfacción sobre los servicios recibidos, así como para explorar y formular opciones con el fin de mejorarlos.

En consecuencia, el examen de las opiniones, quejas y sugerencias de los usuarios debe convertirse en un proceso sistemático para la solución o prevención de problemas, y para evitar que se conviertan en recurrentes o permanentes.

Más aún, la administración pública tiene la obligación de generar, procesar y difundir información sobre los diferentes servicios que presta a la comunidad; y los ciudadanos el derecho inalienable de tener amplio acceso a la misma.

En la medida en que los usuarios conozcan los criterios que se utilizan para llevar a cabo los actos de autoridad y los mecanismos para prestar los servicios al público, se evitará la subjetividad y discrecionalidad, y se atacarán de raíz las fuentes de corrupción.

Por ello, es menester que las dependencias y entidades de la APF establezcan estándares de calidad en los servicios que proporcionan; de manera tal que el ciudadano conozca con antelación sus derechos en cada servicio, y exija su cumplimiento conforme fueron ofrecidos.

En este mismo sentido, se hace indispensable que las instancias oficiales favorezcan la capacidad de elección de la comunidad, agregando opciones a los servicios que tradicionalmente ofrecen, o facilitando el acceso a los mismos o la realización de trámites específicos.

OBJETIVO

         Lograr la participación más activa de la sociedad en la definición, ejecución y evaluación de las acciones institucionales, para contribuir a que reciba una atención eficiente, eficaz, oportuna y satisfactoria por parte de las instituciones públicas.

LÍNEAS DE ACCIÓN

Participación ciudadana en las acciones preventivas y de retroalimentación para la gestión pública

         Las dependencias y entidades deberán establecer consultas sistemáticas a la población-objetivo que atienden, de forma directa cuando esto sea posible o, en su defecto, a las organizaciones sociales, cámaras o agrupaciones representativas, con el fin de conocer sus necesidades y propuestas concretas, mediante:

a)      Desarrollo de la contraloría social

         Crear mecanismos transparentes de participación social para programas de gobierno cuya ejecución implique la transferencia directa de recursos a la población, ya sea en fondos específicos o en especie. Para ello, se deberán establecer y/o depurar los registros o padrones de beneficiarios, y hacerlos públicos y mantenerlos actualizados con el propósito de garantizar su imparcialidad y equidad.

        Los criterios de elegibilidad de beneficiarios para integrar los padrones deberán ser clara y ampliamente difundidos para mayor legitimidad del procedimiento.

        Se utilizarán buzones y otros dispositivos que faciliten la captación de sugerencias o de quejas sobre la aplicación y equidad de los criterios en que se fundamenten tales mecanismos.

b)      Extensión de los sistemas de atención directa a la población

         Dentro de esta línea de acción, se pretende extender y fortalecer en todos los ámbitos de la administración pública el seguimiento exhaustivo a quejas y denuncias, mediante una más ágil y moderna comunicación de las unidades de captación con los órganos de control interno, y con las autoridades específicas de las que dependen las áreas de servicio.

        En el curso de 1997, los órganos de control interno en coordinación con las oficialías mayores o direcciones de administración -según se trate- de las dependencias y entidades, deberán establecer mecanismos electrónicos para el registro y análisis sistemático de las quejas y denuncias, en los que se capte, entre otros datos, el tipo de queja o denuncia, el trámite o servicio involucrado y en contra de quien se formulan. Esto servirá para que las instituciones adopten las medidas pertinentes de prevención y simplificación de procesos.

        Para complementar, se promoverá la captación recurrente de opiniones, comentarios y propuestas de los ciudadanos mediante encuestas, a fin de mejorar la calidad de los servicios públicos y conocer con mayor precisión los problemas que enfrenta la población en su relación cotidiana con el gobierno. Estas encuestas deberán ser objeto de un programa específico en el que se establezcan la periodicidad y metodología que sean convenientes.

Otros mecanismos para mejorar la atención al público

         Deberán revisarse en todas las dependencias y entidades los procesos de toma de decisiones en materia de servicios públicos, con el fin de suprimir gastos en cadenas burocráticas que alejan las decisiones operativas de las demandas específicas de la población, y destinar el ahorro generado por el racionamiento administrativo, a incrementar y mejorar la oferta de servicios que la población reclama.

         Durante 1996 las dependencias y órganos desconcentrados de la APF, en el ámbito de sus respectivas competencias, presupuestarán los productos que en calidad de contraprestación de servicios generen en el ejercicio de sus funciones de derecho privado en los términos del artículo 11 de la Ley de Ingresos de la Federación. Estos productos deberán reconocer los costos diferenciados en que se incurra para brindar servicios alternativos y opcionales que agilicen y hagan más expedito para los particulares el desahogo de sus promociones ante la autoridad. Ello permitirá atender con mayor oportunidad las necesidades características de diversos grupos de la población los cuales, en ocasiones, manifiestan necesidades crecientes y muy distintas entre sí.

         La SHCP autorizará las modificaciones, cuotas y destino de los productos que se obtengan para uso del área administrativa que los genere con el objeto de que sean aplicados al mejoramiento de la infraestructura, a la oferta en la prestación de servicios de mayor calidad y opciones, así como incrementar las posibilidades de pago por estímulos vinculados al desempeño del personal que le está adscrito, de acuerdo a los criterios normativos que al efecto elaboren la SHCP y la Secodam.

        Deberá propiciarse que los días y horarios de los servicios se definan en función de las necesidades de la población, y que éstos se presten en lugares accesibles y se establezca la coordinación necesaria entre distintas dependencias y entidades del sector público, para simplificar requisitos y ahorrar tiempos y costos a los usuarios.

         En particular, deberá promoverse y difundirse la justificación de puntos de atención para el desahogo de trámites oficiales, mediante una mayor utilización de las sucursales bancarias, oficinas postales y de telégrafos, oficinas municipales y locales, que se conviertan en verdaderas "ventanillas universales" en la que se puedan resolver una gran diversidad de trámites.

         En forma complementaria a la ampliación de servicios en las oficinas de atención física a los ciudadanos, deberán impulsarse de manera importante otros medios de comunicación remota como la utilización del teléfono, fax y redes de transmisión de información (p.ej. Internet), o el uso del correo para recepción y envío de documentación, así como de diversos medios de pago y recepción de valores como las tarjetas de crédito, órdenes de pago bancarias, giros postales o telegráficos, entre otros.

         Las dependencias y entidades de la APF definirán sus respectivos programas de atención ciudadana, en los que incluirán los mecanismos antes referidos, y que deberán ser presentados como parte del conjunto de acciones de modernización y desarrollo administrativo, a consideración de la Secodam y SHCP, antes de que termine 1996.

Transparencia

         Las dependencias de la APF deberán, a partir de 1996, adoptar medidas específicas para informar a la población usuaria, de manera clara y en lenguaje sencillo, sobre los servicios que prestan, la forma en que éstos pueden ser tramitados, los requisitos que es necesario cumplir y los conductos a los que deben dirigirse. Esto implicará una labor de difusión a través de esquemas de señalización en oficinas públicas, y del uso de sistemas electrónicos y telefónicos de información a la población.

        Todo servidor público que tenga contacto directo con la población deberá identificarse plenamente, a través de instrumentos claros y visibles, con el fin de que el particular conozca invariablemente su nombre y cargo. Esta modalidad deberá ser adoptada por las dependencias y entidades antes de concluir 1996.

Revisión y simplificación del marco normativo actual

         Las dependencias y entidades deberán analizar durante 1996 las normas que regulen sus funciones, e identificar aquéllas que sean susceptibles de eliminarse o simplificarse, y promover los cambios indispensables al marco jurídico administrativo aplicable, con objeto de eficientar la actuación del servidor público, sin que ello implique discrecionalidad o ineficiencia en el cumplimiento de sus responsabilidades.

         Seleccionar las regulaciones que tengan mayor impacto en los ciudadanos, las empresas y la economía en general, y que puedan ser objeto de simplificación o eliminación de trámites mediante una mejor coordinación entre las propias dependencias y entidades de la administración pública y así reducir tiempos y costos en la atención al público.

         Introducir mayores elementos de racionalidad en los procesos relativos a la concepción y evaluación de nuevas normas administrativas, con el propósito de asegurar su cumplimiento, incorporar consideraciones de costo-beneficio, y evaluar opciones alternas que garanticen la transparencia, flexibilidad y efectividad en los procedimientos. En particular deberá evaluarse el costo de aplicación y supervisión de las normas, así como evitarse la duplicación, incongruencia o redundancia frente a otras normas existentes.

         Las autoridades administrativas deben actuar en función de lo que la Ley les permite. De ahí, que toda actividad que realicen, debe estar fundada y encauzada en los procedimientos que los ordenamientos legales y reglamentarios establecen, para que las relaciones de los individuos con las autoridades se conduzcan sin dejar al arbitrio de éstas, la atención de los asuntos que aquéllos promuevan cotidianamente.

        En este contexto, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo vigente a partir del 1 de junio de 1995, constituye apenas un avance parcial que establece medidas tutelares para el particular frente a la administración en ámbitos en que la misma es aplicable. El campo limitado de aplicación de esta Ley, hace indispensable que dependencias y entidades adopten medidas, lineamientos y criterios que agilicen los trámites y procedimientos, mediante los cuales se dé respuesta pronta y atingente a quienes promueven asuntos ante la administración pública.

        Esta práctica tendrá que generalizarse en 1997 en todo tipo de trámites, incluso en los que se realizan al interior de las dependencias y entidades, para los cuales habrá de intensificarse la debida coordinación y el establecimiento de más eficientes canales de comunicación interna.

         A partir de la experiencia que se obtenga del Consejo para la Desregulación Económica, la Secodam, con apoyo de otras dependencias y agrupaciones realizará en 1996 un esfuerzo orientado a la desregulación y simplificación de trámites que llevan a cabo los ciudadanos frente a las distintas autoridades federales y de los estados y municipios.

Estándares de calidad

         Las entidades y dependencias que presten servicios directos al público deberán definir, durante 1996 y 1997, estándares realistas y transparentes de calidad de los servicios, que permitan a la población formarse expectativas claras sobre la atención que tienen derecho a exigir, y contar con referencias objetivas para evaluarlos, tales como los tiempos máximos de espera en la resolución por parte de la autoridad.

        Dichos estándares deberán ser revisados de manera periódica, mediante la participación de los recursos humanos vinculados con la prestación del servicio, y las opiniones de los usuarios, con la finalidad de detectar puntos deficientes y oportunidades de mejora. Asimismo, deberá informarse a la población, sobre la evolución observada en estos estándares y las medidas adoptadas para mejorarlos.

         Deberán establecerse mecanismos para auditar, de manera externa, la prestación de los servicios públicos, vigilar en forma recurrente su puesta en práctica y atender recomendaciones para mejorar su calidad, corregir las irregularidades detectadas, y promover la comparación sistemática con los estándares de calidad de otros centros de servicio.

Promoción de una cultura sobre la calidad y el mejoramiento continuo

         Identificar con claridad, en función de su cometido esencial, los servicios y productos básicos que cada dependencia o entidad debe proporcionar o proveer a la sociedad y, a partir de ellos, analizar la pertinencia de los procesos de carácter intermedio, detectando aquéllos que resulten prescindibles o susceptibles de simplificarse. Este ejercicio, que deberá ser producto de un análisis ampliamente participativo en cada organización, requerirá consolidarse a través del desarrollo de una cultura sobre la calidad y el mejoramiento continuo de actividades que se difunda en todos los niveles.

        En todas estas acciones la Secodam, brindará asesoría técnica a las dependencias y entidades en ámbito federal, y en su caso, a los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios, sobre la metodología y mecanismos más apropiados a cada caso, así como la realización de encuestas, estudios o sondeos de opinión, entrevistas directas, grupos de enfoque, etcétera.

Vinculación de la tecnología de la información con el mejoramiento de procesos administrativos

         Se deberá dar a la tecnología de la información un papel central en todo proyecto de modernización administrativa que emprendan las dependencias y entidades para mejorar la calidad y oportunidad de los servicios públicos, así como hacer más eficientes los procesos de toma de decisiones, la administración de recursos y la racionalización de los sistemas de trabajo, observando la debida congruencia con el Programa de Desarrollo Informático 1995-2000.

IV. 2. DESCENTRALIZACIÓN Y/O DESCONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA

En todo el mundo se están reconsiderando no sólo el tamaño y el costo de las estructuras administrativas, sino también la relación que guardan las áreas de regulación y control con aquéllas encargadas de la operación. De esta suerte, la presente Administración tiene el firme propósito de dar un mayor impulso a la descentralización de funciones y recursos de la Federación hacia los gobiernos estatales y municipales, así como a la descentralización administrativa, es decir a aquélla que se lleva a cabo al interior de la propia Administración Pública Federal. Asimismo, se profundizará en la desconcentración de funciones en órganos administrativos con facultades de decisión en materias y ámbitos territoriales específicos.

En este proceso deberán analizarse nuevas tecnologías para la prestación de servicios y su impacto en las estructuras orgánicas y ocupacionales existentes.

OBJETIVOS

         Fortalecer el Pacto Federal a través de la descentralización de funciones y la desconcentración de facultades, a efecto de promover el desarrollo regional y la descentralización económica, mejorar los servicios públicos, abatir los costos y acercar las decisiones al lugar donde se requieran, todo ello para servir mejor a la población.

         Dotar a las instituciones públicas de la flexibilidad necesaria para amoldarse con oportunidad a las nuevas realidades, así como para que respondan a objetivos y funciones claramente definidos, así como promover su racionalización permanente con el fin de reducir gastos excesivos en el mantenimiento del aparato burocrático.

LÍNEAS DE ACCIÓN

Para acelerar la descentralización administrativa en todos los ámbitos y fortalecer el federalismo, este subprograma establece las siguientes acciones:

Fortalecimiento del federalismo

         El Gobierno Federal, con base en el esquema de delimitación de competencias previsto en los artículos 40, 41, 42, 45, 115, 116 fracción VI, y 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, impulsará una redistribución de funciones, recursos y acciones en todos los ámbitos de su competencia.

        Con tal propósito, durante 1996 las dependencias y entidades de la APF que tengan compromisos en el marco del federalismo, deberán profundizar en la revisión, de acuerdo a sus respectivas atribuciones, de las funciones que en términos legales podrán ser transferidas y realizadas de manera más eficiente, menos costosa y con mayor pertinencia por los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios, con base en los criterios establecidos por la Secodam y el Secretariado Técnico de la Comisión Intersecretarial para el Impulso al Federalismo. Al respecto, se han definido un paquete de medidas para descentralizar funciones y recursos en los programas de mediano plazo de la Comisión Nacional del Agua, de las Secretarías de Salud, de Comunicaciones y Transportes y de Educación Pública; en esta última, a través del Comité Administrador del Programa Federal de Construcción de Escuelas (CAPFCE).

         Las dependencias de la APF y las entidades paraestatales, con la intervención que corresponda a su órgano de administración o de gobierno deberán, en 1996 y en lo subsecuente, continuar con la evaluación del papel que desempeñan sus delegaciones o unidades operativas regionales, para efectuar, en su caso, un profundo cambio administrativo frente a los gobiernos estatales, a fin de evitar duplicación en estructuras y funciones, y de impulsar la coordinación de acciones con los estados y los municipios para promover el desarrollo administrativo integral.

         En el proceso de descentralización será necesario tomar en cuenta las diferencias existentes en los niveles de desarrollo administrativo de las entidades federativas, así como las situaciones y problemas específicos que presentan las distintas actividades a desconcentrar o descentralizar, para evitar la desarticulación de los servicios. Se definirán modelos basados en la búsqueda indispensable de consensos, en el aprovechamiento de potencialidades existentes y en la coordinación de esfuerzos para vencer las resistencias que pudieran frenar estos procesos.

         Paralelamente a la reasignación de funciones y recursos, será indispensable que las dependencias y entidades involucradas en los procesos de desconcentración o descentralización, propongan ante las instancias correspondientes, las adecuaciones normativas que en cada caso se justifiquen, para lograr una nueva y más eficiente asignación de facultades y responsabilidades entre las dependencias centrales y las unidades operativas regionales, estatales o locales.

         Como resultado de la descentralización de funciones operativas, las dependencias federales asumirán un papel normativo, para lo cual tendrán que determinar los elementos que les permitan evaluar los resultados y el desempeño de la gestión de las unidades operativas en estados y municipios.

         En la descentralización administrativa se deberán examinar y contrastar las estrategias implementadas hasta ahora en la federalización de distintos servicios -fundamentalmente los de carácter educativo, de salud, y de obras sociales-, a fin de aprender de estas experiencias y orientar con mayor precisión las nuevas etapas en éstos y otros servicios públicos.

        La Secodam a partir de 1996 promoverá la desconcentración de atribuciones por regiones en materia de inconformidades, cuando las adquisiciones u obras públicas sean financiadas con recursos federales.

Simplificación de trámites para el ejercicio presupuestario

         La SHCP continuará el estudio y revisión del sistema presupuestario, con el fin de proponer, antes de que finalice 1996, la transición a prácticas presupuestarias que alienten la efectividad, eficiencia y economía en la prestación de los servicios y programas públicos, así como el equilibrio entre el control global del presupuesto y la flexibilidad que requieren los administradores encargados de ejercerlo, para incrementar su capacidad de respuesta y el logro de objetivos institucionales que tienen asignados.

        Este sistema deberá dar a los administradores públicos control integral en la selección de sus insumos, en la programación de sus gastos y en la reasignación de recursos presupuestarios entre sus distintos programas y actividades, así como la flexibilidad de utilizar total o parcialmente, en la propia unidad administrativa, los ahorros o ingresos que generen en un ejercicio fiscal. Ello, a cambio de establecer compromisos claros para obtener mejores y mayores productos de su gestión y que a la vez se comprueben mediante la evaluación de su desempeño y de sus resultados.

        En este contexto, la SHCP previa opinión de la Secodam, expedirá las disposiciones que requiera la ejecución del gasto público federal, en los términos del artículo 38 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, en relación con el artículo 37, fracción IX de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

         La Secodam y la SHCP, en el curso de 1996 y de manera conjunta, deberán revisar el volumen, la utilidad y las posibles duplicaciones de los informes periódicos que solicitan a las dependencias sectoriales y a las entidades de la administración pública, con objeto de eliminar, simplificar y coordinar sus necesidades de información, a fin de reducirles costos y cargas de trabajo, bajo el esquema de una "ventanilla universal".

Fortalecimiento de la autonomía de gestión de los organismos desconcentrados y de las entidades coordinadas

         Las dependencias coordinadoras de sector deberán definir con claridad los mecanismos y líneas directrices que guiarán la acción de las entidades y unidades operativas, con el propósito de dotarlas de mayor libertad de acción y de los instrumentos que les permitan responder con agilidad a las condiciones cambiantes del mercado, así como ofrecer mejores opciones a la población en los bienes y servicios prestados.

Delegación de funciones operativas al interior de las dependencias y entidades

         En congruencia con este proceso, las dependencias y entidades deberán promover una mayor delegación de funciones hacia los niveles técnico-operativos y hacia las instancias de atención directa a los ciudadanos, con objeto de agilizar el funcionamiento integral de la organización y mejorar la calidad de los servicios. Esta delegación de responsabilidades deberá acompañarse necesariamente de esquemas específicos de estímulos basados en la evaluación del desempeño.

IV. 3. MEDICIÓN Y EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA

El control presupuestario vigente debe complementarse con una evaluación integral que mida los resultados de la gestión pública, expresados en factores tales como la pertinencia y calidad de los servicios, su orientación efectiva a las poblaciones objetivo, y su vinculación con las demandas y necesidades de la población.

OBJETIVOS

         Fortalecer los mecanismos de rendición de cuentas mediante el desarrollo de esquemas modernos de medición y evaluación del desempeño y de los resultados de sistemas integrales de control, que permitan a los administradores públicos mayor flexibilidad en la operación y garanticen los principios de probidad, honestidad y transparencia en el uso de los recursos públicos.

         Lograr que la población confíe en que los recursos públicos se utilicen con honestidad, eficiencia y eficacia, que existan mecanismos idóneos para prevenir y detectar acciones de corrupción, y que las eventuales infracciones por parte de los servidores públicos sean sancionadas adecuada y oportunamente.

LÍNEAS DE ACCIÓN

Objetivos claros y metas cuantificables

         Las dependencias y entidades de la APF de acuerdo a los criterios establecidos por la SHCP y Secodam, deberán establecer a partir de 1996 objetivos claros a nivel institucional, y a nivel intermedio, que se vinculen a programas, acciones o servicios concretos, con metas significativas y cuantificables en términos de resultados. En este aspecto, es preciso cambiar el enfoque hacia el impacto esperado de dichos programas en la sociedad, en vez de centrarse en indicadores del volumen del trabajo o de los recursos a utilizar.

Creación de indicadores de desempeño

         A partir de 1997, las dependencias y entidades deberán presentar y acordar con la Secodam y la SHCP un conjunto selecto de indicadores de desempeño, que permita a cada dependencia o entidad: evaluar los resultados de su gestión en términos de la calidad, costos unitarios y pertinencia de sus servicios; medir los efectos que sus acciones estén teniendo en la sociedad o en los beneficiarios a los que se orientan sus programas; y asegurar que se dé cumplimiento a los objetivos institucionales propuestos.

         Las áreas normativas de las dependencias coordinadoras de sector que corresponda establecerán, para aquellas entidades paraestatales que ofrecen bienes o servicios, indicadores sobre productividad y estándares de calidad de entidades del sector público dedicadas a actividades similares, o del sector privado cuando ello sea posible, o bien de organismos similares a nivel internacional con el propósito de inducir mecanismos indirectos de competencia.

        La Secodam y la SHCP apoyarán conjuntamente a las dependencias y entidades para que en el curso de 1997 se obtenga información sistematizada de los costos unitarios por unidad, centro de operación, servicios y productos a cargo de la administración pública, que permitan determinar con precisión el monto de los recursos públicos utilizados en beneficio directo de la población, a través de los programas o acciones gubernamentales.

Sistema Integral de Información

        La SHCP y Secodam, en el curso de 1997, profundizarán en la revisión y adaptación del Sistema Integral de Información para incrementar su utilidad y aplicación en el ámbito federal. La SHCP contribuirá con las previsiones presupuestarias necesarias que permitan la interconexión informática de todas las dependencias y entidades, en congruencia con el Programa de Desarrollo Informático 1995-2000.

Fortalecimiento de los órganos internos de control

         En las dependencias y entidades de la APF, deberá darse a partir de 1996 mayor fortaleza e independencia a los órganos internos de control, para que puedan desempeñar su labor de control preventivo y correctivo con la autonomía e imparcialidad que su función requiere. Su labor no deberá limitarse a detectar y a sancionar a los eventuales infractores, sino también a promover la instrumentación del Promap en el ámbito de su competencia, y con ello, coadyuvar al logro de una administración honesta y eficiente de los recursos públicos.

IV. 4. DIGNIFICACIÓN, PROFESIONALIZACIÓN Y ÉTICA DEL SERVIDOR PÚBLICO

En consideración a la importancia del recurso humano dentro del proceso de mejoramiento administrativo, y la lucha anticorrupción, y con base en lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000, es necesario impulsar una cultura de servicio que tenga como principio la superación y el reconocimiento del individuo, a partir de la cual el servidor público encuentre que su capacidad, honestidad, dedicación y eficiencia es la forma de alcanzar su propia realización. En estas condiciones se instrumentarán los procesos y mecanismos que capaciten y profesionalicen los recursos humanos en toda la estructura administrativa. Para ello, es indispensable renovar la forma en la que se organizan y administran los servicios personales, de manera que se establezcan incentivos claros para la permanencia en el trabajo, al igual que estímulos para la productividad y el buen desempeño.

El propósito mencionado requerirá de un conjunto de condiciones, entre las cuales, al menos, deberá cumplirse con las siguientes: una más rigurosa selección del personal con base en su capacidad y probidad; el fortalecimiento de la capacitación como una inversión prioritaria para el desarrollo de aptitudes, habilidades y actitudes de todos los servidores públicos; el establecimiento de opciones para el desarrollo de una carrera en el ámbito de la administración pública, calidad en el ambiente de trabajo y fortalecimiento de los valores éticos del servicio público; el incentivo al desempeño honesto, eficiente y responsable, así como la seguridad de un retiro digno.

El servidor público que requiere el país y el cual se pretende desarrollar, es un trabajador comprometido, capaz y activo en la transformación y modernización de la administración pública, con elevada vocación del deber y de servicio a la comunidad y que cumpla con su labor por la satisfacción misma de servir a sus conciudadanos, porque con ello le sirve al país. Este programa busca fundamentalmente impulsar acciones que incidan en el desarrollo de los recursos humanos mediante su mejoramiento y bienestar, al tiempo que perfeccionará las medidas que le permitan proceder con la mayor energía y oportunidad para sancionar las conductas indebidas, que en defensa de la sociedad y de la propia imagen del servicio público haya necesidad de aplicar.

OBJETIVOS

         Contar con un servicio profesional de carrera en la administración pública que garantice la adecuada selección, desarrollo profesional y retiro digno para los servidores públicos, que contribuya a que en los relevos en la titularidad de las dependencias y entidades se aproveche la experiencia y los conocimientos del personal y se dé continuidad al funcionamiento administrativo.

         Impulsar en el servidor público una nueva cultura que favorezca los valores éticos de honestidad, eficiencia y dignidad en la prestación del servicio público, y fortalezca los principios de probidad y de responsabilidad.

Profesionalizar el servicio público tiene una prioridad esencial, ya que no puede concebirse el desarrollo administrativo sin el desarrollo, a su vez, de quienes lo llevarán a cabo.

Esta profesionalización deberá contemplar tanto los procesos sustantivos específicos de cada dependencia y entidad como de tipo administrativo, de regulación o control, comunes dentro del sistema de servicio civil que al efecto se instaure, contemplando acciones desde el inicio, durante el desarrollo y hasta la conclusión de la carrera en el servicio público.

La etapa inicial implica, una vez hecha la selección y garantizada la capacidad individual, la inducción de conocimientos jurídicos, teóricos y prácticos de la administración pública y el reforzamiento de los valores éticos.

La etapa de desarrollo comprende, el establecimiento de mecanismos que garanticen la actualización permanente de los conocimientos y habilidades necesarios para el desarrollo de las funciones; la vinculación de remuneraciones y estímulos al desempeño; y la evaluación del servidor público, a partir de la cual se determine su permanencia, crecimiento y promoción. Igualmente, esta etapa debe establecer las condiciones de permanencia en el trabajo.

La etapa de conclusión se refiere a la garantía de un retiro digno del servicio público en términos económicos y de reconocimiento.

Adicionalmente, como acciones generales y con carácter permanente, se deberá mejorar el clima laboral y el ambiente de trabajo en las unidades administrativas, como instrumento que contribuya a la motivación del personal para que éste incremente el valor de sus servicios a la sociedad, y fomentar, como parte de una nueva cultura de servicio, la creatividad individual, el trabajo en equipo y la delegación de funciones y facultades a los servidores públicos de todos los niveles, particularmente al personal que interviene en los procesos de contacto directo con el público.

LÍNEAS DE ACCIÓN

Sistemas de selección

         Con objeto de procurar que quienes presten sus servicios en la APF cuenten con un mínimo de conocimientos para el buen desarrollo de sus responsabilidades, se deberán aplicar procedimientos más rigurosos en su ingreso que prevean, entre otros mecanismos, la evaluación de las aptitudes indispensables para permanecer al servicio público. A partir de 1997 las autoridades competentes identificarán los esquemas más adecuados de selección de su personal, ponderando entre otros, la impartición de cursos obligatorios y/o la aplicación de exámenes.

Actualización de conocimientos y habilidades

         A partir de 1996, las dependencias y entidades deberán emprender acciones de capacitación destinadas, entre otros aspectos, a proveer a los servidores públicos de las habilidades administrativas y técnicas que requieren los diversos puestos; a dotarlos de las capacidades y actitudes que demanda el nuevo enfoque de calidad en la atención a la población y la mejoría en los estándares de servicio; y a promover en ellos la utilización de nuevas tecnologías.

        Las habilidades y conocimientos necesarios para el desarrollo de actividades en puestos específicos, deberán ser objeto de una evaluación periódica como una forma para garantizar el adecuado nivel de desempeño del servidor público. Esta información será objeto de actualización y seguimiento en una base de datos gubernamental.

Sistema Integral de Desarrollo de Recursos Humanos

         Para el óptimo control de los recursos humanos, se establecerá un sistema electrónico, en línea, con las dependencias y entidades de la administración pública, el cual contendrá la información, que determinen las autoridades competentes. Este sistema podrá ser adicionado y modificado con el objeto de ajustarlo a las necesidades de la administración pública.

        A fin de mantener actualizado dicho sistema las dependencias y entidades deberán proporcionar, a partir de 1997, la información que les sea solicitada.

Establecimiento de mejores perspectivas de desarrollo

         Con el fin de garantizar que exista igualdad de oportunidades para concursar en la ocupación de vacantes dentro del servicio público, las autoridades competentes, emitirán las disposiciones administrativas conducentes para que a partir de 1998 los servidores públicos o particulares que lo deseen, puedan participar en los procesos de reclutamiento, selección e ingreso al servicio civil. Este mecanismo servirá para seleccionar a los prospectos de entre los cuales habrá de ocuparse la vacante correspondiente, según los perfiles, méritos y calificaciones demostrados, contribuyendo al perfeccionamiento del mercado laboral dentro del sector público. Para efecto de lo anterior, se estudiará la posibilidad de vincular la operación de este mecanismo con el sistema integral antes aludido.

         Las autoridades competentes deberán desarrollar y establecer un sistema de evaluación del desempeño de los servidores públicos, a fin de que el mismo sea observado y aplicado por las propias dependencias y entidades de la APF.

         Los reconocimientos o estímulos económicos que se asignen a servidores públicos de todos los niveles, deberán quedar ligados directamente a la productividad, desempeño y evaluación, para asegurar total transparencia en las percepciones.

         La SHCP, en el ámbito de sus atribuciones, elaborará a más tardar en 1997, los proyectos de ordenamientos legislativos para impusar el servicio civil, asimismo promoverá el establecimiento de condiciones de retiro para el personal que egrese del servicio público o que se separe temporalmente del mismo por razones profesionales que incentiven su desarrollo. Lo anterior con la participación que en el marco de la ley corresponda a la Secodam.

Fortalecimiento de los valores cívicos y éticos en el servicio público

         La ética del servidor público es parte integrante de un código de valores más amplio. En consecuencia, elevar los valores y principios que rigen la conducta de quienes trabajan en el sector público implica necesariamente reforzar los valores cívicos y éticos de la sociedad.

         La Secodam promoverá el conocimiento y asimilación del código de conducta que establece el artículo 47 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos desde el ingreso a la administración pública.

         La Secretaría de Educación Pública promoverá, en el ámbito de su competencia, la inclusión dentro de la curricula educativa, desde edades tempranas, los valores éticos y principios que deben regir el servicio público.

Efectividad de la función de investigación y fincamiento de responsabilidades

Se revisarán los ordenamientos legales y reglamentarios que regulan la estructura del sistema del control y fiscalización de la gestión pública, desde la dependencia globalizadora, Secodam y las contralorías internas, con el objeto de fortalecer sus facultades para prevenir, detectar, controlar y sancionar las irregularidades que den lugar al fincamiento de responsabilidades en los términos de las Leyes Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos y de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal.

También serán objeto de revisión las disposiciones sustantivas y adjetivas del régimen jurídico de las responsabilidades de los servidores públicos y se promoverá la adopción de un código de conducta en la función pública, más acorde con las manifestaciones de conductas irregulares y la complejidad de las relaciones de aquéllos frente a los particulares y la sociedad en su conjunto. Se perfeccionarán asimismo, las medidas de prevención y sanción que contribuyan a combatir con eficacia la corrupción.

Se revisará el procedimiento de conductas irregulares de los servidores públicos, a fin de iniciar con oportunidad y eficiencia el procedimiento de imposición de sanciones administrativas previsto por la Ley de la materia y evitar con ello la prescripción.

Igualmente, se promoverá en 1997 un programa de capacitación y certificación de los servidores públicos que comprenda los procedimientos de investigación de responsabilidades administrativas y el de imposición de sanciones.

V. LÍNEAS DE ESTRATEGIA

El presente Programa de Modernización de la Administración Pública 1995-2000, plantea una transformación que implica además de los cambios de las regulaciones y procedimientos actuales, la modificación de actitudes y conductas en todo el sector público, y para alcanzar los objetivos generales propuestos, se establecen las líneas de estrategia siguientes:

         Promover la participación corresponsable y permanente de la sociedad en la definición, orientación, seguimiento y evaluación de la gestión gubernamental, mediante la promoción y difusión del Promap, la creación de mecanismos de consulta directa, de recepción, análisis y atención de los planteamientos y sugerencias.

         Promover, involucrar e impulsar en cada dependencia y entidad de la Administración Pública Federal los conceptos y lineamientos de este Programa, mediante acciones de difusión y sensibilización a los servidores públicos de todos los niveles.

         Fortalecer los mecanismos de coordinación y apoyo entre la Secodam y las contralorías internas de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, para desarrollar las acciones de evaluación de la gestión pública, en términos de calidad, desempeño y de resultados.

         Promover en los ámbitos estatal y municipal con estricto apego al pacto federal y a la soberanía de los gobiernos locales, los principios de este Programa, para impulsar la modernización y desarrollo de sus administraciones, mediante la inclusión de acciones en esta materia en los acuerdos de coordinación para el Fortalecimiento del Sistema Estatal de Control y Evaluación de la Gestión Pública y Colaboración en materia de Desarrollo Administrativo.

         Establecer una estrecha relación entre la Secodam y la SHCP, con el sector académico y con la Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado (FSTSE), para impulsar el servicio profesional de carrera y el desarrollo integral de todo el personal federal.

En razón de su carácter global, las acciones del Promap, atañen a todas las dependencias y entidades que conforman el sector público federal, las cuales deberán cumplir en su ámbito de competencia, con los lineamientos generales que se establecen. A la Secodam, con base en las atribuciones que le define la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal en su artículo 37, y su Reglamento Interior, le corresponde la coordinación, promoción, apoyo técnico, seguimiento y evaluación de las acciones que se deriven de este Programa, así como la vigilancia de su coherencia, ritmo y secuencia.

Para generar efectos duraderos, y cambios en conductas y actitudes, se requiere de una constante promoción de las líneas de acción de este Programa. Es indispensable además modificar prácticas y procedimientos burocráticos arraigados, y transformar la naturaleza de las relaciones que se dan entre los servidores públicos y la sociedad. De ahí que la consecución de sus objetivos se inscriba como tarea de mediano y largo plazo.

V. 1. IMPLEMENTACIÓN

El principal instrumento para concretar las líneas de estrategia y alcanzar los objetivos generales, son las Bases de Coordinación que promoverán y suscribirán la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo en el marco de las atribuciones que a estas dependencias confieren los artículos 31 y 37 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; con la participación que corresponda a cada una de las dependencias y las entidades de la citada administración, por sí o en su carácter de coordinadoras de sector. Serán materia de estas Bases entre otros, los siguientes compromisos de corto y mediano plazos:

a)      El diseño e implementación de un sistema de indicadores de gestión, mediante el cual se mida objetivamente el desempeño, la eficacia y la eficiencia de los programas, acciones y servicios prestados.

b)      El diseño y aplicación paulatina de estándares mínimos de calidad de los servicios, y de atención al público.

c)       La desconcentración progresiva de las funciones operativas que desarrollen las dependencias, para conservar atribuciones normativas tales como el establecimiento de políticas, la planeación y la evaluación, entre otras.

d)      La revisión y análisis de la regulación, para abreviar los tiempos de respuesta en las promociones y en los asuntos de particulares, y para eliminar con ello la discrecionalidad.

e)      La incorporación, previo proceso legislativo, de nuevos derechos y productos fiscales por concepto de la contraprestación de servicios que ofrecen las dependencias y entidades para mejorar la atención al público, y el desahogo de trámites.

f)        Evaluación de conocimientos y habilidades de servidores públicos en áreas específicas.

g)      Los apoyos recíprocos a cargo de las dependencias globalizadoras, y de las coordinadoras sectoriales, en su caso, para contribuir a lograr el objetivo de las bases de coordinación.

El cumplimiento de estas Bases de Coordinación será objeto de una evaluación anual, para decidir las acciones correspondientes con base en sus resultados. El mecanismo de evaluación será difundido entre las dependencias y entidades de la APF en el curso de 1996.

         Los titulares de las dependencias y entidades de la APF, designarán a un funcionario encargado de dar seguimiento a las acciones y proyectos específicos que deriven de las Bases de Coordinación, y de cualquier otro proyecto relativo a los cuatro subprogramas que integran este Programa. El funcionario designado reportará de manera periódica tanto los avances registrados en los programas anuales, como los obstáculos encontrados y coordinará el apoyo técnico requerido. Los órganos de control interno, por su parte, coadyuvarán al logro del proceso de modernización definido para cada dependencia y entidad.

         La Secodam elaborará en el curso de 1996 las guías técnicas relativas al establecimiento de estándares mínimos de calidad; de indicadores para medición del desempeño y de resultados; y de elaboración de encuestas y estudios de opinión, entre otras, para que mediante su aplicación se apoye el proceso de desarrollo administrativo de las dependencias y entidades.

         La Secodam promoverá el intercambio de experiencias exitosas en materia de desarrollo administrativo entre las distintas dependencias y entidades de la administración pública, así como con los gobiernos de los estados de acuerdo con lo previsto en los artículos 33 y 34 de la Ley de Planeación. También se deberá promover la realización de seminarios y eventos de información y de apoyo al Programa. Además, será preciso mantener contacto permanente con organismos internacionales encargados de promover procesos de reforma similares y contar con su asistencia técnica.

Como parte de la estrategia para promover el desarrollo administrativo en la administración pública, la Secodam procederá a revisar, analizar y actualizar los sistemas y mecanismos internos para el mejor desempeño de sus propias atribuciones. Dará prioridad a las áreas en las que existe una relación directa con la población tales como el registro de situación patrimonial, las receptoras de quejas, denuncias y atención ciudadana, así como la de inconformidades.

V. 2. CALENDARIO DE ACTIVIDADES

ACTIVIDADES PROGRAMADAS PARA 1996

PARTICIPACIÓN Y ATENCIÓN CIUDADANA

Las entidades y dependencias que presten servicios directos al público deberán:

         Definir estándares realistas y transparentes de calidad en la atención al público.

       

         Presupuestar los productos que en calidad de contraprestación de servicios generen en el ejercicio de sus funciones de derecho privado. La SHCP autorizará las modificaciones, cuotas y destino de dichos productos para uso del área administrativa que los hubiese generado.

       

         Informar a la población usuaria, de manera clara y en lenguaje sencillo, sobre los trámites y servicios que prestan. El servidor público que dé atención al público deberá identificarse plenamente.

       

         Crear mecanismos transparentes de participación social en programas de gobierno cuya ejecución implique la transferencia directa de recursos a la población

       

         Analizar las normas que regulen las funciones que tengan mayor impacto en los ciudadanos y las empresas, e identificar las regulaciones que sean suceptibles de eliminarse o simplificarse, así como promover los cambios indispensables al marco jurídico, incluyendo aquéllas de asignación, uso y control de recursos públicos.

       

         Definir y presentar a consideración de la Secodam y de SHCP, programas de atención ciudadanas en los que se incluyan: la utilización de sucursales bancarias, oficinas postales y telégrafos, así como el uso de medios de comunicación como teléfono, fax redes de transmisión de información, etc.

       

         Elaborar y emitir la normatividad necesaria para impulsar la desregulación y simplificación de trámites que llevan a cabo los ciudadanos y las empresas, ante instituciones públicas.

       

  Dependencias y entidades         Secodam

ACTIVIDADES PROGRAMADAS PARA 1996

DESCENTRALIZACIÓN Y/O DESCONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA

         Revisar el actual sistema presupuestario, con el fin de proponer la flexibilidad que requieren los administradores encargados de ejercerlo, para incrementar su capacidad de respuesta y el logro de objetivos institucionales que tienen asignados.

       

         Profundizar en la revisión de las funciones que en términos de la ley podrán ser transferidas a los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios, y presentar a la Secodam las acciones de desarrollo administrativo vinculadas al proceso de federalización.

       

         Continuar con la evaluación del papel que desempeñan sus delegaciones o unidades operativas regionales, para evitar duplicaciones en estructuras y funciones.

       

         Promover la desconcentración de atribuciones por regiones en materia de inconformidades cuando las adquisiciones u obras públicas sean financiadas con recursos federales.

       

         Revisar el volumen, la utilidad y las posibles duplicaciones de los informes periódicos que se solicitan a las dependencias por sí o como coordinadoras de sector y a las entidades del sector paraestatal.

       

MEDICIÓN Y EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA

         Establecer objetivos claros a nivel institucional, y a nivel intermedio, que se vinculen a programas, acciones o servicios concretos, con metas significativas y cuantificables en términos de resultados.

       

         Diseñar y difundir entre las dependencias y entidades el mecanismo de evaluación de las Bases de Coordinación a que se refiere el apartado V.1 del Promap, así como elaborar guías técnicas relativas a estándares mínimos de calidad, indicadores de gestión, encuestas, etc.

       

DIGNIFICACIÓN, PROFESIONALIZACIÓN Y ÉTICA DEL SERVIDOR PÚBLICO

         Revisar los métodos y procedimientos administrativos de responsabilidades para hacerlos más oportunos y expeditos, así como revisar los preceptos contenidos en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.

       

          SHCP                                             Dependencias y entidades         Secodam                Secodam y SHCP

ACTIVIDADES PROGRAMADAS PARA 1997

PARTICIPACIÓN Y ATENCIÓN CIUDADANA

Las entidades y dependencias que presten servicios directos al público deberán:

         Definir estándares realistas y transparentes de calidad en la atención al público.

       

         Presupuestar los productos que en calidad de contraprestación de servicios generen en el ejercicio de sus funciones de derecho privado. La SHCP autorizará las modificaciones, cuotas y destino de dichos productos para uso del área administrativa que los hubiese generado.

       

         Informar a la población usuaria, de manera clara y en lenguaje sencillo, sobre los trámites y servicios que prestan. El servidor público que dé atención al público deberá identificarse plenamente.

       

         Establecer mecanismos electrónicos para el registro y análisis sistemático de las quejas y denuncias.

       

         Crear mecanismos transparentes de participación social en programas de gobierno cuya ejecución implique la transferencia directa de recursos a la población.

       

         Analizar las normas que regulen las funciones que tengan mayor impacto en los ciudadanos y las empresas, e identificar las regulaciones que sean susceptibles de eliminarse o simplificarse, así como promover los cambios indispensables al marco jurídico, incluyendo aquéllas de asignación, uso y control de recursos públicos.

       

         Fundar y motivar las resoluciones que recaigan a las promociones de los particulares, así como establecer políticas, lineamientos y criterios que agilicen la expedición de autorizaciones, permisos, concesiones y licencias, los cuales habrán de difundirse ampliamente al público y ser accesibles por distintos medios.

       

INCRUSTAR IMAGEN

DESCENTRALIZACIÓN Y/O DESCONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA

         Profundizar en la revisión de las funciones que en términos de la ley podrán ser transferidas a los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios, y presentar a la Secodam las acciones de desarrollo administrativo vinculadas al proceso de federalización.

       

         Evaluar el papel que desempeñan sus delegaciones o unidades operativas regionales, para evitar duplicaciones en estructuras y funciones.

       

      Dependencias y entidades

ACTIVIDADES PROGRAMADAS PARA 1997

MEDICIÓN Y EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA

         Presentar y acordar con la Secodam y la SHCP los indicadores de gestión que se utilizarán para la medición de su desempeño, y la evaluación de los resultados.

       

         Trabajar conjuntamente para que se tenga información sistematizada de los costos unitarios por unidad o centro de operación de los servicios y productos a cargo de la administración pública.

       

         Profundizar en la revisión y adaptación del Sistema Integral de Información para hacerlo exhaustivo en su cobertura de instituciones e incluir la información relativa al comportamiento de los indicadores de desempeño y de los costos unitarios de los servicios y productos.

       

DIGNIFICACIÓN, PROFESIONALIZACIÓN Y ÉTICA DEL SERVIDOR PÚBLICO

         Elaborar los proyectos de ordenamientos legislativos para impulsar el servicio civil, con la participación que en el marco de la ley corresponda a la Secodam.

       

         Promover dentro del orden jurídico vigente mejores condiciones de retiro del servicio público, para el personal.

       

         Aplicar procedimientos más rigurosos en la contratación de los servidores públicos.

       

         Promover el establecimiento de un sistema de reconocimientos o estímulos económicos ligados directamente a la productividad y al desempeño.

       

         Establecer un sistema integral de desarrollo de recursos humanos, en línea, con las dependencias y entidades de la administración pública.

       

         Diseñar esquema y realizar acciones a efecto de que en las declaraciones patrimoniales las dependencias y entidades participen en el proceso de integración y captura.

       

                            Dependencias y entidades     Secodam y SHCP              Secodam   Autoridades competentes

ACTIVIDADES PROGRAMADAS PARA 1998-2000

PARTICIPACIÓN Y ATENCIÓN CIUDADANA

         Crear mecanismos transparentes de participación social en programas de gobierno cuya ejecución implique la transferencia directa de recursos a la población.

       

DESCENTRALIZACIÓN Y/O DESCONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA

         Profundizar en la revisión de las funciones que en términos de la ley podrán ser transferidas a los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios, y presentar a la Secodam las acciones de desarrollo administrativo vinculadas al proceso de federalización.

       

         Continuar en la evaluación del papel que desempeñan sus delegaciones o unidades operativas regionales, para evitar duplicaciones en estructuras y funciones.

       

         Promover la desconcentración de atribuciones por regiones en materia de inconformidades cuando las adquisiciones u obras públicas sean financiadas con recursos federales.

       

         Revisar el volumen, la utilidad y las posibles duplicaciones de los informes periódicos que se solicitan a las dependencias sectoriales y a las entidades de la administración pública.

       

MEDICIÓN Y EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA

         Presentar y acordar con la Secodam y la SHCP los indicadores de gestión que se utilizarán para la medición de su desempeño, y la evaluación de los resultados.

       

DIGNIFICACIÓN, PROFESIONALIZACIÓN Y ÉTICA DEL SERVIDOR PÚBLICO

         Aplicar procedimientos más rigurosos en la contratación de los servidores públicos.

       

         Establecer un sistema de reconocimientos o estímulos económicos ligados directamente a la productividad y al desempeño.

       

         Establecer mecanismos para seleccionar a los prospectos de entre los cuales habrán de ocuparse las vacantes con base en perfiles, méritos y calificaciones demostradas.

       

   Dependencia y Entidades         Secodam            Secodam y SHCP

Anexo: AVANCE DE ACCIONES

A continuación, se presentan las acciones más relevantes que la Secodam ha desarrollado o en las que ha participado en forma significativa, en el periodo de diciembre de 1994 a diciembre de 1995, como un avance al proceso de cambio que se propone impulsar durante esta administración, a través del Promap.

De estas acciones, algunas han sido iniciadas en el lapso señalado, otras ya se venían realizando como parte de las atribuciones que competen a la Secodam de acuerdo a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y a su Reglamento Interior.

Se incluyen las adecuaciones a la estructura orgánica de la Administración Central por su efecto para la Secodam, al igual que para otras dependencias.

Adecuaciones a la estructura orgánica de la Administración Pública Central

Un actividad sobresaliente al inicio de la presente gestión gubernamental, en cuanto a la revisión y actualización de las estructuras orgánicas, consistió en una redistribución de funciones en el ámbito central de la administración pública que dio lugar a diversas reformas y adiciones a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

En particular, se integraron atribuciones afines en la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, mismas que se encontraban en las Secretarías de Pesca, de Desarrollo Social, y de Agricultura y Recursos Hidraúlicos. Esta última dependencia asumió responsabilidades de desarrollo rural, y cambió su denominación a Secretaría de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural.

Por su parte, la Secretaría de Desarrollo Social se hizo cargo de las atribuciones que correspondían a la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial relativas al aseguramiento de la adecuada distribución, comercialización y abastecimiento de los productos de consumo básico a la población de escasos recursos.

Las atribuciones que correspondían a la Secretaría de Energía, Minas e Industria Paraestatal relacionadas con el área de minas, actualmente le competen a la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, con lo cual limitó su ámbito al sector energético exclusivamente, y de ahí deriva su nueva denominación de Secretaría de Energía.

A la Secretaría de la Contraloría General de la Federación se le confieren nuevas atribuciones para constituir la Secodam, entre las que destaca la de organizar y coordinar el desarrollo administrativo integral de las dependencias y entidades de la APF; asimismo, se hizo cargo de las funciones que en materia de patrimonio federal tenía la Secretaría de Desarrollo Social, incorporándose a su estructura como organismo desconcentrado, la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales.

Asumió también las atribuciones que correspondían a la SHCP en materia de normatividad de adquisiciones, arrendamientos, desincorporación de activos, servicios y obras públicas, así como la responsabilidad de autorizar en forma mancomunada con esa Secretaría las estructuras orgánicas y ocupacionales de las dependencias y entidades de la APF.

Órgano de Auditoría Superior de la Federación

Con el propósito de transformar el actual sistema nacional de control, y que los actuales esquemas de control interno del Ejecutivo Federal se reorganizaran para lograr un sistema más eficiente, con un fuerte enfoque preventivo y vinculado al desarrollo administrativo de la gestión pública, el C. Presidente de la República, ha enviado a la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión la Iniciativa de reformas a los artículos 73, 74, 78 y 79 constitucionales, en la cual se propone la creación de un órgano de Auditoría Superior de la Federación. Este órgano permitirá fortalecer y adicionar las funciones que hoy realiza el órgano de control externo, así como reforzar las atribuciones y recursos de la Contaduría Mayor de Hacienda.

Acorde con la naturaleza del control que el Poder Legislativo ejerce sobre los órganos del Poder Ejecutivo en materia presupuestaria y de Cuenta Pública, el nuevo Órgano de Auditoría Superior de la Federación tendrá carácter técnico, y estará dotado de plena autonomía de gestión.

Desregulación económica

En cumplimiento a lo dispuesto en el Acuerdo para la Desregulación de la Actividad Empresarial, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 24 de noviembre de 1995, se integró el Consejo para la Desregulación Económica. Este Consejo ha iniciado con la participación de los sectores empresarial, académico, laboral, agropecuario y gubernamental, la revisión del marco regulatorio de la actividad económica.

Entre las acciones realizadas destacan las siguientes: se suscribieron 31 acuerdos de coordinación entre la Federación y los gobiernos estatales, con el objeto de unir esfuerzos para revisar el marco regulatorio de la actividad empresarial en el ámbito de las entidades federativas. Por otro lado, el Departamento del Distrito Federal ha formulado un proyecto denominado "Sistema de Apertura Inmediata de Empresas", cuyo objetivo es apoyar la instalación y operación de las empresas no riesgosas en un plazo no mayor de 7 días hábiles y, de 21 días para aquellas que deban sujetarse a controles sanitarios, de seguridad pública, ecológicos y sociales.

La Secodam continua impulsando, con el apoyo de las dependencias y entidades del Gobierno Federal, la integración del Registro Federal de Trámites, instrumento que permitirá dar a conocer a los usuarios, los trámites, plazos de respuesta, requisitos y costos correspondientes.

Opinión sobre servicios públicos y programas sociales

La Secodam aplicó encuestas y sondeos de opinión en el área metropolitana de la Ciudad de México, a más de 2,500 usuarios y servidores en diversas oficinas del sector público, sobre algunos de los trámites y servicios que presentan mayor demanda y una creciente cantidad de quejas y denuncias. A través de estas encuestas fue posible detectar, por una parte, el grado de satisfacción ciudadana, la insuficiencia o duplicación en el empleo de recursos, así como la falta de servicios. Y por la otra, el nivel de los conocimientos respecto al marco normativo de quienes brindan atención al público, y los criterios que se aplican para seleccionar a la población beneficiaria de los programas.

Los resultados obtenidos se sometieron a la consideración de las instituciones participantes las cuales están atendiendo las opiniones de los entrevistados para mejorar sus servicios. Dichos resultados han dado la pauta para elaborar dentro de la Secodam, una propuesta de sistematización de encuestas y estudios de opinión, como una tarea permanente a ser realizada por las dependencias y entidades, con el fin de medir, evaluar y orientar su gestión a través del uso de indicadores.

Se ha participado en otros esfuerzos de evaluación del desempeño en coordinación con diferentes organismos gubernamentales tales como la Distribuidora y Comercializadora Conasupo (Dicconsa), Leche Industrializada Conasupo (Liconsa), la Comisión Nacional de los Libros de Texto Gratuitos; el Fideicomiso para la Liquidación del Subsidio a la Tortilla (Fidelist) y el Departamento del Distrito Federal. Los resultados han permitido que las instituciones lleven a cabo sus acciones con mayor apego a sus objetivos, a la vez que se ha logrado un mayor beneficio social al reorientar los programas hacia la satisfacción de la población objetivo.

Descentralización

En cuanto al control de las obras públicas ejecutadas con recursos federales con base en los Convenios de Desarrollo Social, la Secodam orientó sus esfuerzos durante 1995, mediante la suscripción de los acuerdos de coordinación respectivos, a efecto de que las contralorías estatales, lleven a cabo las funciones operativas de fiscalización, verificación, supervisión y vigilancia, así como las de capacitación del programa de contraloría social.

Se impulsó igualmente, en todas las entidades federativas, los principios rectores del Promap, con el propósito de facilitar un mayor intercambio de experiencias y una estrecha coordinación en materia de desarrollo administrativo entre las diferentes instancias de gobierno. Se ha puesto especial atención en la modernización de las áreas de planeación y control y al funcionamiento de los mecanismos de participación ciudadana.

Sistema Electrónico de Contrataciones Gubernamentales                                               

Las dependencias y entidades de la APF, podrán formar parte del Sistema Electrónico de Contrataciones Gubernamentales (SECG) que la Secodam en coordinación con la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial ha emprendido para llevar a cabo la sistematización del proceso de adquisiciones de bienes, arrendamientos, servicios y obras públicas, el cual permitirá la interacción de sus unidades compradoras con los proveedores, a través de comunicaciones remotas, computadoras personales y líneas telefónicas.

Este Sistema abarca en su funcionamiento desde la planeación de las adquisiciones hasta la conclusión de los contratos correspondientes y por su trascendencia, fue asumido como uno de los compromisos del Ejecutivo Federal en el marco de la Alianza para la Recuperación Económica (ARE).

Entre los beneficios más importantes que el Sistema Electrónico de Contrataciones Gubernamentales brindará, se encuentran los siguientes:

         Transparencia y control antes, durante y después del fallo.

         Reducción de costos para el gobierno y para los proveedores.

         Registros históricos y estadísticas de todos los procesos de compra en la Administración Pública.

         Control integral del ejercicio del gasto.

         Mecanismo efectivo y auditable de rendición de cuentas a la sociedad.

                                                                                                             ENTIDADES

SECTOR PRIVADO                                              DEPENDENCIAS Y ENTIDADES                  FEDERATIVAS QUE

                                                          DE LA APF                                                  HAN MOSTRADO

                                                                                                             INTERES

        Bancos                                                               SHCP                                                          Estado de México

        Afianzadoras                                                     SECOFI                                                       Nuevo León

        CANACINTRA                                                     SCT                                                            Veracruz

        CONCAMIN                                                         ST                                                               Tabasco

        CONCANACO                                                     PEMEX                                                        Tamaulipas

        Consejo Nacional de la Micro, Pequeña             CFE                                                             Distrito Federal

       y Mediana Empresa                                            IMSS

        CANACO de DF                                                  INEGI

        Cámaras comerciales e industriales del            ISSSTE

       Estado de Nuevo León                                       DDF

        Consejo de Instituciones de Nuevo                    CONASUPO

       León                                                                   NAFIN

        CCE                                                                    Comisión Nacional Bancaria

        COPARMEX                                                        Comisión Nacional de Seguros y

        Consejo Mexicano de Hombres de                    Fianzas

       Negocios

Cuadro A. 1.        Instituciones involucradas en la construcción del Sistema de Contrataciones Gubernamentales

La mayor parte de la información será susceptible de consulta por medio de INTERNET hacia fines de 1997. No obstante, para garantizar la seguridad y confidencialidad de las propuestas económicas, éstas se manejarán por medios de comunicación altamente confiables, suficientemente probados y perfectamente auditables.

Eventos de difusión del desarrollo administrativo

Con los propósitos de difundir experiencias exitosas y logros obtenidos en cuanto a las prácticas y modelos administrativos utilizados en organizaciones públicas de los tres ámbitos de gobierno; reforzar la comunicación institucional y personal entre quienes participan en estas tareas; y de promover la modernización y desarrollo administrativo, en mayo de 1995 se llevó a cabo el Primer Encuentro Nacional de Desarrollo Administrativo en la Cd. de Monterrey N. L., en el que participaron aproximadamente 200 servidores públicos de niveles superiores pertenecientes a 18 dependencias y entidades federales, y a 20 estados de la República.

Con los mismos objetivos, el 29 de febrero y 1° de marzo de 1996 se efectuó el II Encuentro Nacional de Desarrollo Administrativo y Calidad, en Ciudad Victoria, Tamaulipas, al que asistieron más de 200 representantes de las oficialías mayores y contralorías internas de dependencias de la APF, así como de los gobiernos estatales y de algunas presidencias municipales. Además participaron funcionarios de primer nivel de los sectores públicos, académico y privado, comprometidos con el desarrollo administrativo.

En el mismo sentido, en febrero de 1996 se organizó ante dependencias y entidades de la APF la presentación sobre experiencias de la aplicación de acciones de desarrollo administrativo en el Gobierno de la Gran Bretaña, con la participación de funcionarios de alto nivel de su servicio civil.

Capacitación en Desarrollo Administrativo a dependencias y entidades

La Secodam inició en 1995 actividades en materia de desarrollo administrativo en dependencias como: SRE, SCT, SE, Semarnap, DDF, Comisión Nacional de Libros de Texto Gratuitos e Instituto Nacional de Migración; mediante cursos de sensibilización y capacitación a funcionarios y servidores públicos, en los cuales se explicaron ampliamente los conceptos generales, objetivos, estructura, filosofía, y metodología en general de la propuesta para el proceso de cambio y transición en la Administración Pública Federal.

En dichos cursos se invirtieron 70 horas efectivas a 697 participantes, con el apoyo y orientación de 4 consultores internos de Secodam.

En el Programa Paisano que realiza la Secretaría de Gobernación a través del Instituto Nacional de Migración, se llevaron a cabo una serie de reuniones en Tijuana, Sonora, Cd. Juárez, Matamoros, Monterrey, Guadalajara, Zacatecas, Michoacán, Guanajuato y Oaxaca, para capacitar, sensibilizar y actualizar a los servidores públicos en lo relativo a la atención que brindan a los connacionales y visitantes durante su entrada o salida del país, en caso de requerimientos o problemas a los que pudieran enfrentarse. Para estos propósitos se contó con la participación de 2,900 personas.

Certificación de conocimientos y habilidades

Una de las primeras especialidades que será objeto de certificación es la del proceso administrativo de fincamiento de responsabilidades. El personal que tiene a su cargo dicha función en las dependencias y entidades recibirá capacitación específica en la materia, mediante cursos que están ya programados y que serán coordinados por la Secodam y realizados por el Instituto Nacional de Administración Pública. Esto tiene el propósito de mejorar e incrementar la capacidad del personal encargado de esta función, para que los casos en que se presuma alguna violación a la ley, se integren y desahoguen con mayor agilidad e invariablemente con apego a derecho y a los procedimientos vigentes.

Redimensionamiento del sector paraestatal

En lo referente a los procesos de desincorporación de entidades paraestatales, la Secodam ha mantenido una estrecha vigilancia sobre su desarrollo con objeto de verificar que los procesos se realicen con estricto apego a derecho. Para ello implantó las medidas necesarias en las que destaca la elaboración del "Manual de Procesos de Desincorporación de Entidades Paraestatales" que contiene los principios básicos aplicables a la desincorporación por vía de liquidación, extinción, fusión y transparencia, lineamientos que fueron adoptados conforme a la naturaleza jurídica de las entidades.

Concepto                                                                                                 1994               1995*

Universo de Entidades                                                                           249                 239

Proceso de desincorporación concluidos                                          24                   13

-                 Liquidación y Extinción                                                            21                      8

-                 Fusión                                                                                           --                     --

-                 Transferencia a gobiernos estatales                                     --                      2

-                 Venta                                                                                             1                      1

-                 LFEP **

Creación de nuevas entidades                                                              15                      3

Desincorporación en proceso                                                               34                   35

-                 Liquidación y Extinción                                                            22                   26

-                 Fusión                                                                                           --                     --

-                 Transferencia a gobiernos estatales                                     2                     --

-                 Venta                                                                                           10                      9

Entidades vigentes                                                                                 215                 204

-                 Organismos descentralizados                                              81                   80

-                 Empresas de participación estatal mayoritaria               106                   99

-                 Fideicomisos públicos                                                            28                   25

Fuente: Secretarías Técnicas de la CIGF y de la CID; SHCP (DGNDA); y Secodam.

* Datos al 31 de diciembre de cada año

** Se refiere a las entidades que dejaron de considerarse como tales, atendiendo a las disposiciones de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales

Cuadro A.2. Redimensionamiento del sector paraestatal 1994-1995

Al 31 de diciembre de 1995, el universo del sector paraestatal estaba conformado por 239 entidades. Esto representaba 204 vigentes, de las cuales 80 eran organismos descentralizados, 99 empresas de participación estatal mayoritaria y 25 fideicomisos públicos, las 35 restantes estaban sujetas a proceso de desincorporación.

ÍNDICE

PRESENTACIÓN

I.          ANTECEDENTES

II.         DIAGNÓSTICO GENERAL

III.        OBJETIVOS GENERALES

IV.       SUBPROGRAMAS

IV.1.    PARTICIPACIÓN Y ATENCIÓN CIUDADANA

         OBJETIVO

         LÍNEAS DE ACCIÓN

IV.2.    DESCENTRALIZACIÓN Y/O DESCONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA

         OBJETIVOS

         LÍNEAS DE ACCIÓN

IV.3.    MEDICIÓN Y EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA

         OBJETIVOS

         LÍNEAS DE ACCIÓN

IV.4.    DIGNIFICACIÓN, PROFESIONALIZACIÓN Y ÉTICA DEL SERVIDOR PÚBLICO

         OBJETIVOS

         LÍNEAS DE ACCIÓN

V.        LÍNEAS DE ESTRATEGIA

V.1.     IMPLEMENTACIÓN

V.2.     CALENDARIO DE ACTIVIDADES

ANEXO: AVANCE DE ACCIONES


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