2.3Inversión en infraestructura policial preventiva.
2.4Incidencia delictiva.
2.5Condiciones y riesgos laborales.
2.6Capacitación policial.
2.7Ministerio Público y Policía Judicial.
2.8Administración de Justicia.
2.9Readaptación social.
2.10Servicios particulares de seguridad.
2.11Participación ciudadana.
3.- Objetivo general.
4.- Estrategias generales.
5.- Objetivos y estrategias específicas y líneas de acción.
5.1Marco Jurídico.
5.2Cobertura Policial.
5.3Infraestructura para la Seguridad Pública.
5.4Incidencia delictiva.
5.5Condiciones y riesgos laborales.
5.6Capacitación.
5.7Ministerio Público y Policía Judicial.
5.8Administración de Justicia.
5.9Prevención y Readaptación Social.
5.10Servicios privados de seguridad.
5.11Participación Ciudadana.
5.12Metas de ejecución.
6.- Ejecución y evaluación.
6.1Procedimiento de evaluación.
6.2Una política actualizada de seguridad pública.
7.- Hacia un nuevo modelo de seguridad pública.
PRESENTACION
Es un sólido compromiso del Gobierno de la República transformar a fondo y de manera estructural el desempeño de las instituciones de seguridad pública que ha provocado la injusticia e inseguridad que a todos nos agravia.
Para ello, desde el inicio de la gestión de la actual administración se sometió a la consideración del H. Congreso de la Unión la iniciativa de reformas constitucionales encaminada a sentar las bases del cambio estructural que requiere la nación en el ámbito de la justicia y la seguridad pública.
Los principios de mayor trascendencia que motivan esta política de gobierno, son la concepción constitucional de seguridad pública como función del Estado y la definición de la coordinación como estrategia insustituible en la construcción y funcionamiento del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
El Programa Nacional de Seguridad Pública 1995-2000, que prevé la participación de la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, se constituye en una guía del trabajo coordinado para las decisiones prioritarias e inmediatas que se realizarán por todas las instituciones de seguridad pública e instancias de coordinación en todo el territorio nacional, en un profundo ejercicio federalista, como respuesta del Gobierno de la República a la demanda de la sociedad por un servicio público de seguridad altamente confiable y profesional.
Este Programa será el instrumento de directrices que propone qué hacer y cómo realizar las responsabilidades que la Constitución encarga al Estado Mexicano, como sociedad y gobierno en su conjunto, para afrontar uno de los retos principales que tiene la generación actual.
1. INTRODUCCION
La Constitución en su artículo 21 ha dispuesto la obligación del Estado de velar por la seguridad pública, señalándose el mandato para que todas las instituciones policiales del país se organicen bajo los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez. En este sentido, se contempla la obligación de la Federación, de los Estados, del Distrito Federal y de los Municipios, para coordinarse en la materia, dando lugar a la creación de un Sistema Nacional de Seguridad Pública.
El Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 recogió en la consulta popular[1091]1las aportaciones de la sociedad, definiéndose los objetivos de:
"Crear las condiciones legales, institucionales, administrativas y de comportamiento ético de los cuerpos policiales que aseguren a los individuos la debida protección de su integridad física y patrimonial y un ambiente propicio para su desarrollo. Esto implica no sólo emprender un esfuerzo sin precedentes en materia de prevención del delito, sino una reestructuración a fondo del sistema de seguridad pública, de manera que la población encuentre una respuesta profesional, honesta y expedita a sus demandas de seguridad.
Crear las condiciones que permitan al Estado combatir de manera frontal y más eficiente la delincuencia organizada, con una mayor y mejor profesionalización de los cuerpos de seguridad pública, una mayor cooperación entre los tres órdenes de gobierno y con otros países, y una amplia revisión del marco legal y las disposiciones penales aplicables a este tipo de delincuencia".
Por su parte, la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, señala en su artículo 3o., que:
"La seguridad pública es la función a cargo del Estado que tiene como fines salvaguardar la integridad y derechos de las personas, así como preservar las libertades, el orden y la paz públicos.
Las autoridades competentes alcanzarán los fines de la seguridad pública mediante la prevención, persecución y sanción de las infracciones y delitos, así como la reinserción social del delincuente y del menor infractor.
El Estado combatirá las causas que generan la comisión de delitos y conductas antisociales y desarrollará políticas, programas y acciones para fomentar en la sociedad valores culturales y cívicos, que induzcan el respeto a la legalidad".
La Ley mencionada, que reglamenta los últimos párrafos del Artículo 21 Constitucional, faculta al Consejo Nacional de Seguridad Pública a formular propuestas de contenido para este Programa Nacional, en los términos de su Artículo 15, fracción IIl. Fundamentan también este Programa los artículos 16, 19, 22, 23, 26 y 29 de la Ley de Planeación.
El 5 de febrero en la ciudad de Querétaro, ante la presencia del C. Presidente de la República, se hizo entrega a los Señores Gobernadores y a los funcionarios federales miembros del Consejo Nacional, de un conjunto de conceptos básicos para el Programa Nacional 1995-2000, a fin de que lo conocieran y emitieran su opinión al respecto.
Oportunamente se recibieron comentarios propositivos al documento, que enriquecieron sustancialmente la versión inicial y que, en esos términos, reflejan la visión de las partes de la Federación que tienen competencia en la seguridad pública.
El día 7 del mes de abril de 1996 quedó debidamente instalado el Consejo Nacional de Seguridad Pública, integrado conforme a lo ordenado por el artículo 12 de la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública. El Consejo Nacional cumplió inicialmente con su mandato y ahora tendrá la insustituible misión de revisar y evaluar permanentemente el cumplimiento y actualidad del contenido de este Programa, que comprende sus propuestas en la materia en congruencia con las disposiciones constitucionales y el contenido del Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000.
Así, el Sistema Nacional de Seguridad Pública deberá tener un horizonte integrador a nivel nacional y de carácter permanente. Su plena ejecución requerirá de la aplicación de una estrategia que involucre a la sociedad y su gobierno.
La participación ciudadana debe fortalecer una nueva cultura de prevención del delito e infracciones. Es la parte estratégica de este esquema coordinado de seguridad pública: prevenir los hechos antijurídicos e incidir en las conductas antisociales.
Además, el esfuerzo se encaminará a construir una verdadera política nacional, una política de Estado, que privilegie el bienestar y las libertades y garantías individuales, pero que a la vez también brinde seguridad pública.
Revertir el deterioro de los niveles de ésta, recuperar la confianza ciudadana y hacer eficiente la actuación de las instituciones involucradas, es uno de los retos más importantes para reactivar la institucionalidad y fortalecer al Estado de Derecho.
La seguridad pública no debe ser comprendida exclusivamente bajo criterios policiales. Va más allá de la prevención o persecución de conductas antisociales y delictivas y se articula a todo el proceso de justicia, desde una comprensión sistematizada que privilegia el esfuerzo y la coordinación entre las instituciones políticas, económicas y sociales de todo el país y que deriva en una política nacional congruente, coherente y sistematizada.
Por ello, también la actuación de los poderes Judicial Federal y Judiciales de las entidades federativas, es relevante en los resultados de las políticas integrales del combate a la delincuencia.
Su fin último es consolidar un sistema de seguridad pública, en el cual la eficiencia y honradez de los integrantes de las instituciones de seguridad reviste un valor estratégico de enorme trascendencia para el país, ya que implica recuperar la confianza en la ley y sus instituciones, para que la legalidad sea la norma real de la convivencia social.
El Programa Nacional de Seguridad Pública 1995-2000 será el principal elemento de coordinación programática para que los tres órdenes de gobierno constitucionales unan sus esfuerzos para abatir las incidencias delictivas, dar mayor seguridad a las personas, sus bienes y sus derechos y logren dar respuesta a una de las demandas más sentidas de la población, involucrando en sus acciones a los núcleos comunitarios que componen la dinámica sociedad mexicana.
El correcto cumplimiento de este objetivo deberá sustentarse en recursos suficientes óptimamente empleados y con criterios transparentes de presupuestación y evaluación, en tanto se concibe como una vertiente de la administración pública que se orienta claramente al servicio y beneficio de la ciudadanía.
El apego a los lineamientos generales de disciplina presupuestal, a los criterios de un gasto público eficiente al sistema de planeación democrática que sustenta al Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000, permitirán que las acciones de este Programa se vinculen eficazmente a otros sistemas nacionales y regionales que inciden directa o indirectamente en el bienestar de la población.
Por las razones expuestas, es indispensable que estas políticas inicien con una concepción integral desde su diagnóstico, ya que su análisis permitirá sentar las bases para que las instituciones plasmadas por el artículo 3o. de la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, puedan implementar las políticas necesarias para promover el cambio estructural, en el ámbito de su competencia y responsabilidades.
Es pues necesario insertar ese diagnóstico dentro de un programa articulado y sistematizado con líneas claras de coordinación, que recoja las demandas de la población y los deberes del poder público, como los lineamientos básicos de largo alcance y amplio espectro, que la nación requiere y demanda con urgencia.
La reforma al artículo 21 constitucional ya lo apunta: se requiere un nuevo modelo de seguridad pública nacional.
2. DIAGNOSTICO
2.1 Marco de referencia
La manera de comprender los obstáculos debe ser consecuente con la forma de abordarlos y darles respuesta. Esta premisa es fundamental para comprender que las necesidades de la sociedad en materia de seguridad pública son distintas a las que prevalecían hace sólo unos años y ello implica el replanteamiento de varios conceptos que muestran su caducidad y anacronismo, ante la dimensión y composición actual de las estructuras políticas, económicas y sociales del país.
La magnitud de la tarea que tiene frente a sí la estructuración de una política nacional de seguridad pública, requiere precisar algunos indicadores cuantitativos.
México tiene cerca de 92 millones de mexicanos, de los cuales aproximadamente 65 millones habitan en zonas urbanas y 27 millones en áreas rurales. Existen 50 ciudades que tienen más de 100,000 habitantes y en 145 municipios se registra la mayor concentración demográfica y las actividades económicas, políticas, sociales y culturales de más dinamismo en el mosaico geográfico de la nación.
Se estima que el país cuenta con 22.4 millones de viviendas, más de 306 mil kilómetros de carreteras y caminos, aproximadamente 12 millones de vehículos y camiones registrados; una red eléctrica de 373,779 kms.; 85 puertos marítimos, con 76.4 kms. de muelles; tendidos ferroviarios en 26,518 kms., todos ellos ubicados dentro de los casi 2 millones de kilómetros cuadrados del territorio nacional.[1092]2
El total nacional de unidades económicas de los sectores industriales, comerciales, de servicios y los propios de la actividad agrícola, minera, pecuaria y forestal, ascienden a un poco más de 2.3 millones de establecimientos comerciales, industriales y de servicios a los que esta propuesta de política nacional debe brindar seguridad. Obligación que también se extiende a más de 193 mil escuelas; 10,120 bibliotecas; 14,924 unidades médicas y 1,246 centros deportivos, instalados a lo largo y ancho del país [1093]3.
Bajo estas magnitudes, hay que considerar que el marco jurídico que rige las políticas y estrategias de seguridad pública, no ha sido el más adecuado para impulsar mecanismos de coordinación, concertación y lineamientos de acción entre las aproximadamente 2,000 instituciones de seguridad pública que existen en el país, cuya mayoría son corporaciones policiales municipales y centros de reclusión. Vale comentar al respecto que en muchos municipios no existe un número de policías suficientes para considerarlos como una corporación.
La política de seguridad pública en México ha sido manejada con criterios de corto plazo, atendiendo a casos coyunturales y sin esquemas de planeación y articulación de objetivos y estrategias de mediano y largo plazo.
El deterioro que se observa en la eficacia y eficiencia de las políticas y estrategias desempeñadas a nivel institucional, señala la urgencia de impulsar un profundo y verdadero cambio estructural que responda, en múltiples formas, a un reclamo social intenso y extendido por todos los sectores de la sociedad mexicana.
En el ámbito estatal y municipal, la toma de decisiones y el establecimiento de políticas y estrategias carecen de esquemas de referencia que permitan inducir mecanismos y sistemas de gestión eficientes, oportunos y adecuados a la problemática que enfrentan.
Además, cabe señalar que en el seno de la compleja y diversa realidad internacional contemporánea se pueden observar tendencias que favorecen el incremento de los niveles de violencia social y de la delincuencia, en la mayoría de los países que integran la comunidad internacional.
El conocimiento sobre la actividad delincuencial ha sido tradicionalmente vinculado a la policía, pero escaso énfasis se ha hecho en formar policías que se capaciten en técnicas apropiadas de prevención del delito y de cuidar el orden público, confundiéndose la mayoría de las veces las tareas de policía preventiva con las de policía judicial.
De lo expuesto se deriva la siguiente problemática estructural, a cuya solución deberán dirigirse los esfuerzos de coordinación de las instituciones de seguridad pública y la sociedad mexicana:
·La ausencia de una política de coordinación gubernamental que permita enfrentar la problemática existente y que, simultáneamente, establezca las bases necesarias para la modernización y profesionalización de las instituciones de seguridad pública en el país y del marco jurídico y reglamentario;
·Las deficiencias en políticas, estrategias y técnicas de las tareas de las policías judiciales y las de la seguridad pública;
·El incremento, sofisticación y equipamiento de la delincuencia y el crimen organizado;
·Prácticas de ineficiencia, impunidad y corrupción que han debilitado la credibilidad en las instituciones y su legitimidad.
2.2 Cobertura policial preventiva
En los Estados Unidos Mexicanos hay 2,395[1094]4 municipios en sus 31 entidades federativas, así como 16 delegaciones políticas en el Distrito Federal.
Por falta de políticas claras, sistemáticas y coherentes para la toma de decisiones en materia de seguridad pública, existe una enorme disparidad y desproporción en cuanto al número de policías por población o por necesidades de la localidad.
Esto significa que al carecerse de criterios racionales de planeación para decidir, proyectar, emplear y capacitar a los elementos de la seguridad pública municipal, existan 335 municipios que carecen de policías; 749 municipios cuentan con una fuerza de seguridad pública entre 1 y 10 elementos; 77 municipios tienen entre 1,001 y 5,000 policías; y 10 municipios poseen una población policial entre 5,001 y 13,100 elementos. El resto cuenta con una fuerza entre 11 y 1000 policías.
En resumen, 1990 municipios tienen de 0 a 100 policías (82.53 %) y 318 municipios (13.18 %) están en el rango de 101 a 1,000 elementos y en 87 municipios se concentra el 68.7% de las policías preventivas del país. A nivel estatal, la más alta participación policial se tiene en el Distrito Federal, Estado de México, Jalisco, Nuevo León y Veracruz.[1095]5Solamente el Distrito Federal tiene aproximadamente a 70,000 policías como fuerzas preventivas, de los cuales cerca de 25 mil pertenecen a la Secretaría de Seguridad Pública y el resto se ubica en las instituciones complementarias de la Policía Auxiliar y la Policía Bancaria e Industrial [1096]6.
Los policías preventivos locales se estiman en aproximadamente 400,000 elementos; y las polícias federales, con la Federal de Caminos, Forestales y del Medio Ambiente, así como la Fiscal y Migratoria, se estiman en alrededor de 7,000 agentes.[1097]7
2.3 Inversión en infraestructura policial preventiva
No sólo las cantidades financieras que apoyan el trabajo policial son precarias. Tampoco existen criterios específicos para decidir cuánto, dónde, cómo, en qué y para qué invertir o no el presupuesto asignado al rubro. Esta situación adquiere una relevancia muy significativa en el caso de las policías preventivas de los municipios que componen la República Mexicana.
Durante el sexenio 1989-1994, la inversión en infraestructura policial preventiva -no considerando a las corporaciones de policía judicial- por cada mexicano, fue de 1.00 peso nuevo anual[1098]8 por habitante.
Si esta cifra se ubica respecto a su porcentaje de participación en el Producto Interno Bruto del País, se observa que el gasto destinado a la infraestructura policial en ese período representó solamente el .008 del PIB (cuadros 1 y 2), desde luego sin considerar el gasto administrativo y en salarios de las corporaciones policiales.
Fuente: Elaboración con base en el análisis de la inversión de recursos federales asociada a recursos estatales, en el marco de los Convenios de Desarrollo. No contempla otras inversiones fuera de este mecanismo.
2.4 Incidencia delictiva
Un punto de partida para elaborar un programa de acciones públicas requiere de manera indispensable analizar cuantitativa y cualitativamente sus factores y resultantes; en el caso de la seguridad pública, será necesario conocer y considerar algunos datos significativos de la incidencia delictiva y su dinámica, así como sus causas y efectos.
El incremento de los índices de delincuencia es un fenómeno que en los últimos años ha afectado a varios países que cuentan con cuerpos policiales bien capacitados y remunerados.
Por ejemplo, en Francia la delincuencia ha aumentado más del 60%, durante los últimos 10 años, mientras que en la segunda mitad del decenio de 1980, la tasa de homicidios en Italia y Portugal se duplicó y la de Alemania se triplicó.[1103]9
En nuestro país durante 1990 a 1994 el número de presuntos delincuentes registrados en los juzgados de primera instancia [1104]10, en ambos fueros a nivel nacional, se incrementó sin duda alguna, como se puede observar en los cuadros siguientes (3 y 4).
CUADRO 3
Presuntos delincuentes registrados en los juzgados de primera instancia del fuero común y federal, según fuero y grupos principales de delito.
1990-1994
FUERO Y GRUPOS19901991199219931994
PRINCIPALES DE DELITO
TOTAL146,529146,474152,458164,670165,927
FUERO COMUN124,797128,292133,399142,218141,176
CONTRA EL PATRIMONIO [1105]A/52,31654,46457,98961,86860,036
CONTRA LA VIDA E INTEGRIDAD CORPORAL [1106]B/39,70240,58941,38443,46442,892
CONTRA LA PAZ Y LA LIBERTAD PERSONAL [1107]C/6,2666,4836,8887,5327,516
CONTRA LA LIBERTAD Y SEGURIDAD SEXUAL [1108]D/5,9515,8455,7745,8205,416
Fuente: Cuadernos de Estadísticas Judiciales, INEGI; México, 1995.
CUADRO 4
Presuntos delincuentes registrados en los Juzgados de 1a. Instancia
(1990-1994)
TOTAL NACIONAL776,058100%
FUERO COMUN669,88286%
Contra el patrimonio288,67337
Contra la vida e integridad corporal208,03127
Contra la paz y la libertad personal34,6855
Contra la libertad y seguridad sexual28,8064
Otros109,68714
FUERO FEDERAL106,17614%
Contra la salud46,0956
Contra la seguridad28,0544
Contra el patrimonio8,8151
Violaciones a la Ley General de Población8450.1
Contra las vías de comunicación7980.1
Contra la economía pública3,6940.5
Otros17,8752
Fuente: Cuaderno de Estadísticas Judiciales. INEGI. 1995.
Por otra parte, es destacable la tabla de incidencia delictiva para el periodo de 1980 a 1994 que presenta un crecimiento en el fuero común del 102 % y del fuero federal en 286%; en tanto la incidencia delictiva ponderada a través del número de sentenciados se incrementó en el fuero común 112 % y en el federal 209% (cuadro 5).
CUADRO 5
Incremento delictivo por tipo de fuero
(1980-1994)
19801994Tasa de Crecimiento
(A)(B)(A/B)
Total Presuntos 76,166 165,927118 %
Total Sentenciados64,056142,365122 %
Fuero Común
Presuntos69,748141,176102%
Sentenciados56,939120,585112%
Fuero Federal
Presuntos6,41824,751286%
Sentenciados7,11721,980209%
Fuente: Cuadernos de Estadísticas Judiciales, INEGI, 1995.
En el lapso 1990-1994, el 81.00% del total de los sentenciados recibió condenatoria. Esta cifra es del 79.81% en el caso de los sentenciados del fuero común, mientras que en el fuero federal el porcentaje se ubica en el 87.40% (Los cuadros 6 y 7 reflejan este cuadro y señalan la referencia por grupos de edades delincuentes).
CUADRO 6
Personas procesadas y sentenciadas en juzgados de primera instancia.
Fuente: Cuaderno de Estadísticas Judiciales, INEGI, 1995
CUADRO 7
Detenidos consignados a juzgados de primera instancia. Ambos fueros, por grupos de edad.
1990 - 1994
TOTAL NACIONAL776,058100.00%
FUERO COMUN669,88286.32%100.00%
16-1986,87111.19%12.97%
20-29278,70535.91%41.60%
30-39151,86219.57%22.67%
40-4972,8579.39%10.88%
50 o Más.79,58710.2611.88%
FUERO FEDERAL106,17613.68%100.00%
18-196,7760.87%6.38%
20-2945,0365.80%42.42%
30-3929,9423.86%28.20%
40-4913,0621.68%12.30%
50 o Más.11,3601.46%10.70%
Nota: En el grupo de 50 o más años, se incluyen los no especificados. Las cifras no coinciden totalmente debido a su redondeo.
Fuente: Cuaderno de Estadísticas Judiciales, INEGI, 1995
En el período de 1992 a 1995 el número de averiguaciones previas abiertas dentro del fuero común del Distrito Federal y en el fuero federal a nivel nacional, también se incrementa en forma constante; pero es más preocupante la relación porcentual entre el número de averiguaciones y las consignaciones con y sin detenido ante las autoridades judiciales.
Ahora bien, la diferencia entre las cifras reportadas como averiguaciones previas iniciadas y las consignadas, refleja en parte la falta de un marco legal que permita impugnar el no ejercicio de la acción penal o su desistimiento (cuadro 8).
CUADRO 8
Averiguaciones Previas Iniciadas y Consignadas al Poder Judicial [1116](*)
Distrito Federal
Fuero Común1992199319941995
Iniciadas127,433120,185145,095201,136
Consignadas25,99223,19017,68219,801
Consignadas con Detenido7,2186,7166,2637,231
Inic./Consig.20.4 %19.3%12.2%9.84%
Inic./Consig. con Detenido5.7%5.9%4.3%3.6%
Fuero Federal
Total Nacional
1992199319941995
Iniciadas48,66157,60455,79960,032
Consignadas16,41532,03927,38830,270
Consignadas con detenido8,16911,56111,99515,836
Inici./Consign.33.7%55.6%49.1%50.4%
Inici./Consign. con Detenido16.8%20.1%21.5%26.4%
Fuente: Actualizada con información proporcionada por las Procuradurías General de la República y General de Justicia del Distrito Federal.
Los rubros que mayor frecuencia presentan en ambos fueros son, referenciados al lapso 90-94, contra el patrimonio (robo y daños), la integridad corporal (lesiones) y los ilícitos contra la vida (homicidios). En el fuero federal, por su parte, los delitos más frecuentes son contra la salud, armas prohibidas y robo (cuadro 9).
CUADRO 9
Delitos más frecuentes. Ambos fueros. 1990 - 1994
TOTAL NACIONAL776,058100.00%
FUERO COMUN669,88286.32100.00%
ROBO165,97521.3824.78
LESIONES157,05720.2324.24
HOMICIDIOS36,7404.735.48
FUERO FEDERAL106,17613.68100.00%
CONTRA LA SALUD46,0955.9443.41
ARMAS PROHIBIDAS26,9113.4725.34
ROBO4,0090.523.78
Nota: el procentaje no cubre el 100% en virtud de la selección de variables; existen otros 17 renglones de clasificación de estadística criminológica en la fuente, para cada uno de los fueros.
Fuente: Cuaderno de Estadísticas Judiciales, INEGI, 1995.
Al respecto, diez entidades federativas han mantenido la constante como las más significadas en delitos del fuero común, tanto en datos de procesados como sentenciados: Distrito Federal, Jalisco, Estado de México, Tamaulipas, Veracruz, Sonora, Chihuahua, Tabasco, Guanajuato y San Luis Potosí (cuadro 10).
CUADRO 10
PRESUNTOS DELINCUENTES Y SENTENCIADOS SEGUN LAS 10 ENTIDADES FEDERATIVAS CON MAYOR INCIDENCIA
1990 - 1994
PRESUNTOSSENTENCIADOS
1990199119921993199419901991199219931994
DISTRITO FEDERAL20,55117,88015,98915,35612,31515,41115,84414,31912,51112,904
TOTAL NACIONAL146,529146,474152,458164,670165,927122,481130,471136,313131,622142,365
Fuente: INEGI, Dirección de Estadísticas Demográficas y Sociales
Ahora bien, con todas estas cifras es necesario subrayar que el número aislado de presuntos delincuentes no reflejan la magnitud de los ilícitos que se cometen, debido a que en la averiguación previa que se inicia con la consignación ante los juzgados competentes, es común que se actúe por la comisión de uno o más delitos, lo que disminuye la cantidad de presuntos delincuentes en relación al registro llano de ilícitos.
El grueso de las consignaciones en el fuero común corresponde a la comisión de un solo delito, 76.42%; los registros que involucran a dos ilícitos responden al 17.83%. Para el fuero federal, los porcentajes manifiestan el siguiente comportamiento: 90.12% para las consignaciones por un ilícito; y 7.70% para las consignaciones por dos ilícitos (cuadro 11).
CUADRO 11
Presuntos delincuentes registrados en juzgados de primera instancia, por número de delitos. Ambos Fueros. 1990-1994
FUERO COMUN669,882100.00%
UNO511,91676.42%
DOS119,44417.83%
TRES28,4434.25%
CUATRO O MAS10,0791.50%
FUERO FEDERAL106,176100.00%
UNO95,68190.12%
DOS8,1787.70%
TRES1,5931.50%
CUATRO O MAS7240.68%
FUENTE: Cuaderno de Estadísticas Judiciales, INEGI, 1994
La delincuencia organizada es tal vez la más preocupante expresión de esas conductas, puesto que involucra a grupos criminales que actúan con estructuras equipadas, ordenadas y disciplinadas, sometidas a reglas rígidas; sus operativos no son producto de impulsos sino de previsiones meditadas y calculadas que desafortunadamente han rendido fruto a las bandas organizadas.
Esta delincuencia no tiene límites fronterizos; el proceso delictivo donde se inscribe, tiene orígenes y efectos transnacionales; se ha convertido en uno de los problemas más graves de la comunidad mundial, que sólo podrá combatirse globalmente sin intervencionismos, pero con firme cooperación conjunta. Es también un complejo sistema económico clandestino con ingresos que sobrepasan el producto nacional bruto de algunas naciones y cuya disimulación (lavado de dinero) provoca otro tipo de problemas nocivos.
Se estima que durante 1994 el narcotráfico que opera en México alcanzó ingresos de alrededor de 30,000 millones de dólares.[1117]11 Este dato permite visualizar la necesidad de que nuestro país al igual que otros afectados, instrumente políticas más eficaces contra el crimen organizado y sus modos de operación: narcotráfico, terrorismo, secuestros, tráfico de indocumentados y de armas, asaltos en vías de comunicación y robo organizado con violencia, principalmente.
Las acciones de reacción contra el crimen organizado que atañen a los órganos de la procuración de justicia, tendrán no solamente un lugar de apoyo dentro del Sistema Nacional de Seguridad Pública, sino la colaboración enfática y coordinada de las autoridades de prevención y administración de justicia. En este mismo sentido, deberá complementarse el marco legal que fortalezca esta lucha, con nuevas leyes que incorporen hipótesis criminales y procuren procedimientos de auxilio específicos, para las acciones del Ministerio Público.
Estos criterios son muy importantes para las estrategias y líneas de acción del Programa Nacional de Seguridad Pública 1995-2000, ya que permitirán sumar a la ejecución de los programas sectoriales correspondientes, las ventajas de la colaboración institucional e intergubernamental que se deriven de este Programa.
Entre los conceptos criminales de mayor impacto social por su gravedad atentatoria y violencia están sin duda los secuestros, que el año pasado sumaron 548 conocidos --no todos denunciados-- en el territorio nacional (cuadro 12).
Fuente: Dirección General de Supervisión de los Servicios de Protección Ciudadana.
Por la misma razón resaltan la atención los delitos de asaltos a los bancos; las diez entidades federativas con mayor número de estos crímenes registraron en total 2,303 contra 3,456 asaltos que se verificaron en toda la república durante el período de 1981 a 1995 (cuadro 13).
CUADRO 13
Las diez entidades federativas con mayor número de asaltos bancarios 1981-1995
ESTADO 818283848586878889909192939495SUMA
Jalisco403518291514252230345633112335420
Distrito Federal183454173546456220671082521408
México, Edo.2219192432191514131728271515270
Sinaloa122925353136321111233078245
Puebla1845311221171921105487713238
Michoacán1079715128282323261215912216
Guanajuato2251614318231112101410912179
Veracruz141913131013866877122129
Chiapas315853912691178342105
Nayarit611061096123912008193
Total por Entidades145216182164186206178205136111139123821091212,303
Total Nacional2203402722182582902562722071632151941412141963,456
Datos al 30 de Junio de 1995
Fuente: SEPROBAN
Una de las disfunciones en el modelo tradicional de ausencia de coordinación entre los sistemas de seguridad pública y los de procuración e impartición de justicia, se encuentra en los delitos contra la salud.
Entre 1989 y mediados de 1995 se detuvieron a 110,420 personas involucradas o indiciadas por este tipo de faltas al Código Penal [1119]12. De ellas, un elevado porcentaje no fue procesado y por tanto no ingresó a los reclusorios.
No obstante, las acciones de procuración e impartición de justicia guardaron en este tema una efectiva correlación entre ambas, pues la mayor parte de las personas consignadas ante las autoridades judiciales y a quienes se dictó una resolución de sujeción a proceso, fueron debidamente sentenciadas.
Entre 1990 y 1994 se registraron procesos en contra de 46,077 presuntos narcotraficantes y se sentenciaron a 48,254. El dato del mayor número de sentencias se puede explicar porque en un lapso determinado se resuelven las causas iniciadas años atrás (cuadros 14 y 15).
CUADRO 14
Presuntos responsables procesados por delitos contra la salud.
ENTIDAD19901991199219931994TOTAL
Aguascalientes434456230105478
Baja California5216288277769533705
Baja California Sur1187490135131548
Campeche986185106122472
Coahuila3362652393043301474
Colima867497110154521
Chiapas213138101167129748
Chihuahua4145015463814902332
Distrito Federal8045945034952252621
Durango3492291612803001319
Guanajuato202129180130102743
Guerrero2272501462042071034
Hidalgo3524113719126
Jalisco1104795102688510094819
México, Edo.275214145126133893
Michoacán2772914875375612153
Morelos131107146149129662
Nayarit2851823362571661226
Nuevo León4942773994683461984
Oaxaca4312862682543401579
Puebla1351249712292570
Querétaro8325457129253
Quintana Roo17813611212088634
San Luis Potosí2321932302962111162
Sinaloa4082955318458162895
Sonora7406497988245523563
Tabasco3521201472292471095
Tamaulipas9735275357335633331
Tlaxcala2210188462
Veracruz4672663073713361747
Yucatán55554710477338
Zacatecas29014111668115730
No especificados2441314
Extranjeros8543691435246
Total12455974210897118301111346077
Fuente: Cuaderno de Estadísticas Judiciales. INEGI.
CUADRO 15
Delincuentes sentenciados por delitos contra la salud
ENTIDAD19901991199219931994TOTAL
Aguascalientes5832274823188
Baja California2506585866217812896
Baja California Sur12313186113124577
Campeche13511853138108552
Coahuila2612652332581761193
Colima17414813314183679
Chiapas207254198127156942
Chihuahua3425754944364322279
Distrito Federal7047594894862312669
Durango2633712702832841471
Guanajuato214180169174159896
Guerrero159146152216243916
Hidalgo3389151719173
Jalisco115711958449419475084
México, Edo.305295144166921002
Michoacán7579876335825073466
Morelos128115113115150621
Nayarit2441991532862241106
Nuevo León5163803604394432138
Oaxaca5273953302582761786
Puebla7616011694101547
Querétaro6568163746232
Quintana Roo14510512710382562
San Luis Potosí2272131842192021045
Sinaloa5125384684738102801
Sonora70710668047256103912
Tabasco3082781321671821067
Tamaulipas79811148936675554027
Tlaxcala8182681171
Veracruz4794573403483201944
Yucatán5741798070327
Zacatecas16421023810172785
No especificados3062516
Extranjeros9555634130284
Total121911360610966109031054848254
Fuente: Cuaderno de Estadísticas Judiciales. INEGI.
En cuanto a la ocupación de los presuntos responsables, existe la impresión entre diversos sectores sociales de que el desempleo puede explicar el aumento de la incidencia criminal. Esto supondría que en las cifras, la proporción de desempleados en las averiguaciones previas iniciadas y en los sentenciados, fuera mayor respecto a los que contaban con trabajo.
Sin embargo, llama la atención que en el período 1990-1994 sólo el 10.34% de los procesados del fuero común y 5.94 % del federal se consideraban desempleados. Esto es, que cerca del 94 % y del 90 % de los presuntos delincuentes, respectivamente, declararon que tenían empleo al momento de ser aprehendidos. Estos porcentajes se mantienen aproximados para los delincuentes sentenciados, en ambos tipos de fuero (cuadros 16 y 17).
CUADRO 16
Presuntos delincuentes registrados en juzgados de primera instancia, según ocupación. Ambos fueros. 1990-1994
CONCEPTOTOTAL F.F.%TOTAL F.C.%
TOTAL106,176100.00%669,882100.00%
PROFESIONISTAS2,1051.98%11,6611.74%
TECNICOS1,7671.66%9,8881.48%
TRABAJADORES DE LA EDUCACION7360.69%5,7010.85%
TRAB. ARTE. ESPEC. Y DEP. [1120]1/8390.79%4,2930.64%
Fuente: Cuaderno de Estadísticas Judiciales. INEGI. 1995
En el Distrito Federal, en el fuero común, durante 1990 y 1994 la incidencia delictiva denunciada creció en un 21.11%, mientras que el desempleo aumentó a un ritmo de 28.32% (cuadro 18). Este es un dato considerable para intentar medir el desempleo como factor criminógeno, en la zona considerada como la de mayor índice de inseguridad en el país.
CUADRO 18
Desempleo e incidencia delictiva en la Ciudad de México.
Fuente: Elaborado con los datos de la Encuesta Nacional de Empleo Urbano, del INEGI, así como datos de la Procuraduría General de Justicia del D.F.
Respecto al estado físico de los presuntos responsables consignados a juzgados de primera instancia, la inmensa mayoría de ellos se encontraban en pleno uso de sus facultades mentales al momento de delinquir (cuadro 19).
CUADRO 19
Presuntos delincuentes registrados en juzgados de primera instancia, según estado psicofísico. Ambos fueros. 1990-1994
%%
TOTAL NACIONAL776,058100
FUERO COMUN669,88286.6100
EBRIOS O CON ALIENTO ALCOHOLICO171,19022.125.55
INFLUENCIA DE DROGAS4,7770.6.72
LOS DEMAS493,91563.673.73
FUERO FEDERAL106,17613.3100
EBRIOS O CON ALIENTO ALCOHOLICO9,0621.28.53
INFLUENCIA DE DROGAS3,005.42.83
LOS DEMAS94,10912.188.64
Nota: A partir de 1994, la metodología estadística de la fuente integra las variables de presuntos delincuentes ebrios, con los presuntos con aliento alcohólico.
Fuente: Cuaderno de Estadísticas Judiciales, INEGI, 1995
2.5 Condiciones y riesgos laborales
Es indudable que la responsabilidad policial implica un alto riesgo en el cumplimiento de sus obligaciones, ya que por su función debe actuar para prevenir y, en varios casos, enfrentar situaciones de peligro provocadas por delincuentes mejor pertrechados que ellos.
En lo que se refiere a las percepciones salariales de los policías, se carece de una política que permita calcular con criterios adecuados tales percepciones, así, por ejemplo, en el municipio de Tapachula, un policía raso ganaba en 1994, $361.00 al mes, en tanto que en el Distrito Federal el mismo puesto tenía un ingreso de $1,300.00.
Lo anterior pone de manifiesto desequilibrios, ineficiencias e inconsistencias que son el resultado de la falta de políticas claras, sistemáticas y coherentes, así como la ausencia de un sistema de planeación que facilite la administración y operación de los servicios policiales del país.
Los bajos salarios policiales no son la única fuente de la corrupción entre las policías preventivas, pues también incide en este fenómeno la ausencia de práctica y cultura profesional en la seguridad pública de nuestro país.
Un enfoque para su evaluación debe interpretarse como mercado laboral, con características estructurales de oferta y demanda, requisitos y riesgos, salarios y prestaciones, características organizacionales, así como de los segmentos sociales que ocurren a ese mercado en búsqueda de empleo.
Otros factores asociados lo representan el cese o destitución injustificada o arbitraria, aunado a la escasa remuneración salarial con que cuentan por sus servicios.
Además debe considerarse que existen otro tipo de factores generalizados, que no se registran de manera sistemática en los expedientes personales de los miembros de las corporaciones y que también son motivos de destitución, aunque no generalmente sean materia de consignación ante las autoridades competentes. Muchas veces sólo se procede a la baja administrativa, aun cuando se hubiesen perpetrado actos delictivos.
En estos términos, los cesados o despedidos emigran hacia otros cuerpos policiales de la misma región o hacia otras entidades federativas, a empresas de seguridad privada, o bien pasan al mercado del trabajo criminal, sea de la criminalidad reactiva, semiorganizada o de las organizaciones de gran escala, lo cual se demuestra en otro acápite con la significativa presencia de éstos entre los sentenciados judicialmente.
Así, la inestabilidad laboral se erige como otra condicionante de los bajos niveles de profesionalidad, además de que no permite la racionalización de la administración en los recursos humanos o materiales a mediano ni largo plazo, ni de un diagnóstico preciso sobre necesidades de actualización y resultados en los cursos de adiestramiento.
En esta concepción socio-económica destaca que el origen social del personal policial es de las capas sociales menos escolarizadas y de escasos recursos económicos. De ahí que los requisitos de escolaridad sean mínimos y el salario también, con largas horas de trabajo en una gran diversidad de jornadas.
De lo anterior se desprende que la estructura escolar, salarial y laboral de los policías no corresponde a las características constitucionales, sociales, profesionales y funcionales que se estiman mínimamente razonables para nuestra sociedad y que explican, significativamente, algunas de las razones por las cuales existe una alta rotación en las corporaciones policiales.
Las diversas funciones del actual modelo de seguridad pública son consecuencia de esta distorsión estructural. Al policía preventivo se le encomiendan las más variadas labores ajenas a su función social y profesional.
Ello es generado, sin lugar a dudas, por la falta de controles y criterios de valoración, admisión y contratación del personal en los cuerpos de seguridad pública del país, de un sistema profesional de servicio público continuo, así como por la ausencia de un banco de datos sobre el personal de la seguridad pública y sobre su equipamiento.
2.6 Capacitación policial
Un factor fundamental para la profesionalización policial es la formación o capacitación específica que reciben los aspirantes a ingresar a las corporaciones policiales (cuadro 20). En nuestro país existen 58 instituciones de capacitación policial, de las cuales 17, son para policía judicial y 41 para la policía preventiva.
Cuadro 20
Cursos impartidos y personal capacitado en Instituciones de Formación Policial
(enero a octubre de 1995)
Tipo de CursosCursos CursosTotal dePersonalPersonalTotal de
Fuente: Dirección General de Supervisión de los Servicios de Protección Ciudadana. SEGOB
En ellas se carece de textos, planes educativos, selección y formación y de programas de mediano o alto nivel académico que se encuentren común o mínimamente articulados.
Atendiendo a sus fechas de fundación, se puede apreciar que la escolarización y la profesionalización policial es una política reciente. Por ejemplo, 21 de éstas academias iniciaron labores en los años ochentas, en la década de los sesentas iniciaron 4, 1 sola en el decenio posterior, y en la presente década se abrieron 4 más.
No todas las academias de policía imparten el curso básico, ya que hasta 1994 en 5 de esas instituciones se suspendió o no se imparten (Guerrero, Campeche, Tlaxcala, Durango, Guanajuato).
La duración del curso básico en las academias del país muestra un promedio de 4.5 meses, que oscila entre 1 mes en Baja California y 9.5 meses en Querétaro, exceptuando el curso de 2 años en Quintana Roo.
El promedio europeo de los cursos básicos para policías preventivos es de 21 meses, que incluyen cursos teóricos y prácticos. En países como Alemania, Austria, Dinamarca o Finlandia el curso es entre 32 y 36 meses[1154]13.
La disparidad de criterios, tanto en la definición como en el perfil del policía preventivo o los objetivos académicos y estrategias pedagógicas, puede deducirse considerando también la escolaridad mínima que se requiere para ingresar al curso básico.
Sólo 17 academias establecen un mínimo escolar: 12 piden secundaria, 3 piden primaria y 2 preparatoria. Las otras instituciones en tanto, se limitan a requerir "conocimientos generales".
En cuanto al personal docente de las academias, durante 1994 hubo 606 profesores con experiencia (127 policías, 99 militares, 380 civiles) y 40 docentes sin perfil profesional. Para evaluar la formación y especialización de éstos, debe considerarse que 202 de ellos se describen como "técnicos o empíricos con experiencia", que conocen limitadamente las necesidades y trabajos de prevención y del respeto y protección a los derechos humanos, que debieran caracterizar las técnicas de enseñanza para la policía profesionalizada.
Es importante señalar que no existe un centro especializado en la formación o capacitación de personal docente para policías, ni registro de estos capacitadores.
El reto de la educación en las corporaciones de seguridad pública es alto. La mayor parte de los policías mexicanos, 223,533 (55.6 %), se encuentra en el rango escolar "sin instrucción, primaria incompleta y primaria completa".
De ellos, 99,450 (24.7 %) están comprendidos en "secundaria incompleta y secundaria completa"; y 55,342 (13.7 %) con preparatoria completa o incompleta, más aquéllos con normal completa o incompleta 788 (0.19 %), y "otros tipos de escolaridad" 23,618 [1155]14.
Los bajos niveles de escolaridad entre el personal policial en activo podrían contextualizar una serie de circunstancias que obedecen tanto a la tradición "policiaca", como a la carencia de una política de alto nivel en seguridad pública.
Esto refleja la ausencia de planes y políticas bajo criterios de congruencia, sistematización y continuidad para la formación profesional regional o nacional de los policías. Incluso, hay suspensión constante de cursos y un escaso presupuesto para el desarrollo de estas actividades.
En estas condiciones de baja escolaridad, adquiere sentido y explicación causal la frase: "el policía se hace en la calle"; que los propios elementos y funcionarios policiales utilizan para justificar su falta de valoración frente a la capacitación (el personal castigado es al que se envía a los cursos) y la falta de comprensión de su relevancia.
2.7 Ministerio Público y Policía Judicial
Las instituciones de formación del personal de la procuración de justicia muestran condiciones semejantes a la de los policías preventivos: falta de programas de capacitación articulados, coherentes y de currícula adecuada; secundaria o preparatoria como requisitos escolares mínimos de ingreso; cursos básicos de 16 a 24 semanas de curso básico [1156]15.
Se considera que existen alrededor de 4,400 agentes federales y 21,000 locales, en funciones de policía judicial [1157]16.
Sólo recientemente la PGR elevó la duración de sus cursos de 4 a 12 meses para el curso básico de policía judicial, que es la duración más baja de las policías investigadoras de Europa (Italia), mientras que en España es de 2 años y en Alemania es de 3 años; sin embargo, la Procuraduría elevará a 16 meses la duración del próximo ciclo formativo.
En cuanto a la planta docente de los institutos de formación, todas las policías europeas y de Estados Unidos de América, cuentan con docentes de tiempo completo, mientras que en México la plantilla del profesorado es contratada generalmente por horas.
Un dato revelador de la formación y capacitación de este personal es que la Procuraduría General de la República (PGR), haya capacitado en los últimos diez años a 12,891 agentes y la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal (PGJDF), por su parte, en los siete años anteriores ha formado 32,802 elementos. En total, ambas instituciones han impartido cursos de formación y aprobado a 45,693 personas.
Sin embargo, ello contrasta con el hecho de que ambas instituciones cuentan a la fecha sólo con aproximadamente 7,000 policías judiciales y casi 3,000 agentes del ministerio público[1158]17.
Debido a ello, se considera necesario revisar las políticas de selección, evaluación y planeación en la formación de sus recursos humanos, pues representa un gran riesgo formar a demasiadas personas en plazos muy cortos, con bajos niveles de especialización y que, además, no permanecen en las instituciones.
También se requiere elevar los alcances educativos en la formación de los agentes del Ministerio Público, pues de ellos depende la eficacia acusadora ante el juez, la dirección de las diligencias investigadoras de la policía judicial y la vigilancia de la legalidad en los procesos de procuración de justicia. Es necesario cerrar la brecha entre la gran cantidad de indiciados y la de los efectivamente consignados, mediante la profesionalización y la capacidad investigadora de los agentes de la procuración de justicia.
De diciembre de 1994 a junio de 1995, el Ministerio Público Federal manejó un total de 41,997 averiguaciones previas, e inició 14,055 procesos penales. De las averiguaciones previas elaboró 12,812 dictámenes de no ejercicio de la acción penal y 5,942 de reserva.
De 5,249 órdenes de aprehensión, la Policía Judicial Federal sólo cumplió 2,466 (incluye mandamientos judiciales); además de 968 reaprehensiones, 10,250 investigaciones, 2,894 presentaciones y localizaciones, además de 1,379 comparecencias; esto es, 15,927 actuaciones policiales. Por delitos contra la salud detuvo a 2,531 personas.
Por su parte, la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal, en el mismo lapso resolvió 140,751 indagatorias, de las cuales el 78.5% se envió a reserva, en el 6.4% dictaminó incompetencia y en el 5.1% dispuso el no ejercicio de la acción penal; esto significa que sólo el 10% de los asuntos obtuvo consignación ante las autoridades judiciales.
La policía judicial del Distrito Federal tuvo 110,474 actuaciones policiales: 38,682 órdenes de investigación y 53,040 de presentación; más 18,752 mandatos del órgano jurisdiccional; y puso a disposición del Ministerio Público a 13,453 personas detenidas.
Esto revela que, si el Ministerio Público Federal abre e inicia en el país 41,997 averiguaciones previas y el Ministerio Público del Distrito Federal 140,751; el primero envía a reserva y dictamina el no ejercicio de la acción penal en el 44 % de los asuntos y el segundo lo hace con el 75 % [1159]18.
Estas cifras enfatizan la necesidad de impulsar estándares institucionales de eficiencia y, también, reflejan una situación que se hace extensiva a nivel nacional.
2.8 Administración de Justicia
En nuestro país tanto los jueces como la propia función jurisdiccional han sido objeto de escaso interés público y académico. Sólo de manera reciente y motivadas por las reformas constitucionales de diciembre de 1994, en materia de impartición de justicia federal y del fuero común en el Distrito Federal (creación del Consejo de la Judicatura, recurso ante el no ejercicio de la acción penal, controversias de constitucionalidad, exámenes de oposición, etc.), se ha iniciado una mayor atención al funcionamiento del sistema judicial.
Una concepción integral de la seguridad pública, en los términos constitucionales y de la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, debe incorporar el análisis sobre los sistemas judiciales, ya que los jueces son los garantes más elevados de nuestra seguridad y de nuestra libertad; de ellos depende funcionalmente la materialización del orden jurídico, es decir, la realización de la justicia plena.
Entre los problemas se encuentran la insuficiente capacitación jurídica y los escasos márgenes de maniobra y autonomía respecto al Poder Ejecutivo, mismos que se encuentran en el centro de la atención de las reformas promovidas por el Gobierno de la República. Un factor adicional es que en todas las entidades federativas, es el Ejecutivo quien designa a los Magistrados de los correspondientes Tribunales Superiores de Justicia y otra variante es que sean los legisladores quienes ratifiquen, en algunos Estados, esos nombramientos.
A finales de 1994, el Poder Judicial de la Federación contaba con 5,202 plazas judiciales, de las que 1,520 son jueces y magistrados, repartidos en 23 Circuitos Judiciales Federales del país. Estas demarcaciones judiciales contenían a 249 magistrados en Tribunales Colegiados, 47 en Tribunales Unitarios; 122 jueces administrativos y 175 en los Juzgados de Distrito y sus respectivos secretarios de acuerdos, actuarios y demás. Con el personal administrativo el número es de 14,955 plazas. Entre 1990 y 1994 tomaron cursos de capacitación, en el Instituto de Especialización Judicial, 2,033 personas[1160]19.
Siendo el Poder Judicial Federal el único órgano jurisdiccional competente en materia de delitos federales, es relevante su actuación en los resultados de las políticas integrales del combate al crimen organizado y al narcotráfico. Todo el esfuerzo desarrollado por la institución del Ministerio Público Federal podría ser ineficaz si los juzgados penales federales no cuentan con personal especializado y códigos penales adecuados. Pero también puede decirse que la ineficiencia e insuficiencia en la integración de las averiguaciones previas a cargo de sus Agentes Federales puede inhibir una adecuada impartición de justicia si, conforme a derecho, no se le proporcionan a los juzgadores los elementos indispensables y lógicos para acreditar los tipos penales.
El Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal cuenta con 227 Juzgados: 66 penales, 56 civiles, 40 familiares, 23 de arrendamiento, 2 concursales, 4 de inmatriculación judicial y 36 de paz. Del total de los 257,529 juicios que encausó durante 1995 en primera instancia, sólo 12,304 fueron de índole penal, lo que arroja un promedio de 186.4 juicios penales por Juez (en lo civil 134,718; en lo familiar 43,252); mientras que en los Juzgados de Paz ingresaron en el ramo penal 10,149 consignaciones y en lo civil 17,969. En las Salas del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal en materia penal el número de apelaciones (5,422), sólo se incrementó en un 5% respecto al año anterior [1161]20.
Hay que advertir que la cifra correspondiente a los juzgados penales, de primera instancia y de justicia de paz (22,453), no es significativa, pues representa sólo el 9% del total de las cargas de trabajo de la administración de justicia del Distrito Federal. Mientras que cada juez penal instruyó 186 juicios durante el año, la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal registró este año casi 600 delitos diarios [1162]21.
En cuanto a los poderes judiciales de los estados, cuya competencia son delitos del orden común, sus respectivas leyes orgánicas les dotan del auxilio de instituciones estatales y municipales de policía preventiva y judicial. Estas disposiciones también señalan las circunscripciones geográficas y jurisdiccionales bajo las que se organizan (Partidos, Distritos o Departamentos). Cada una tiene, al menos, un Juzgado de Primera Instancia y los juzgados cívicos o municipales de las principales ciudades o cabeceras municipales de las entidades federativas (cuadro 21).
CUADRO 21.
Organización del Poder Judicial en los Estados
01 Aguascalientes2 Partidos Judiciales
02 B. California4 Partidos Judiciales
03 B. Calif. Sur4 Distritos Judiciales
04 Campeche 4 Distritos Judiciales
05 Coahuila8 Distritos Judiciales
06 Colima3 Distritos Judiciales
07 Chiapas10 Distritos Judiciales
08 Chihuahua14 Distritos Judiciales
09 D.F.1 Distrito Judicial
10 Durango14 Distritos Judiciales
11 Guanajuato21 Partidos Judiciales
12 Guerrero18 Distritos Judiciales
13 Hidalgo17 Distritos Judiciales
14 Jalisco26 Partidos Judiciales
15 México, Edo.16 Distritos Judiciales
16 Michoacán23 Distritos Judiciales
17 Morelos9 Distritos Judiciales
18 Nayarit9 Partidos Judiciales
19 Nuevo León12 Distritos Judiciales
20 Oaxaca30 Distritos Judiciales
21 Puebla22 Distritos Judiciales
22 Querétaro6 Distritos Judiciales
23 Q. Roo5 Distritos Judiciales
24 San Luis P.21 Distritos Judiciales
25 Sinaloa17 Distritos Judiciales
26 Sonora16 Distritos Judiciales
27 Tabasco17 Distritos Judiciales
28 Tamaulipas17 Distritos Judiciales
29 Tlaxcala6 Distritos Judiciales
30 Veracruz21 Distritos Judiciales
31 Yucatán3 Deptos. Judiciales
32 Zacatecas13 Distritos Judiciales
Fuente: Elaborado con base en el análisis de las Leyes Orgánicas respectivas.1996
Es necesario ponderar la importancia social y cívica que puede adquirir esa gran base judicial constituida por los jueces locales de jurisdicción plena y calificadores que sancionan todo lo referente al orden público e infracciones a los Bandos de Policía y Buen Gobierno de los municipios de la República, o en las delegaciones políticas del Distrito Federal, ya que tendrá gran importancia en las políticas de prevención de infracciones administrativas y de delitos.
Las divisiones geográficas y jurisdiccionales serán el mejor elemento para ubicar las acciones de coordinación a través de los Consejos que integren el Sistema Nacional de Seguridad Pública, pues ahí se encuentran también las autoridades de la procuración de justicia y la readaptación social.
Por ello es necesario consolidar, revalorar y actualizar las tareas de los jueces de primera instancia y municipales y estimular su participación en la nueva cultura de seguridad pública.
2.9 Readaptación Social
En los 435 reclusorios del país, actualmente se encuentran 93,574 internos, 70,288 (75%) del fuero común y 23,286 (25%) del fuero federal. De éstos últimos la población sentenciada asciende a 14,224 internos. Entre ellos hay 711 internos recluidos en los centros federales de máxima seguridad [1163]22.
En los centros penitenciarios (cárcel municipal, distrital, regional, reclusorios preventivos, regionales, centros de readaptación social, penitenciarías y colonias penales) había en 1991[1164]23 aproximadamente 15,000 plazas laborales, correspondiendo la mayoría al personal de seguridad 10,295, y al administrativo 2,041.
Para 1995 los servidores públicos en el Sistema Nacional son 30,561, incluyendo al personal de custodia, administrativo y de dirección. En entidades federativas con mayor población penitenciaria en el país, existen diversas proporciones de su capacidad instalada y de la relación entre personal técnico y custodio por interno (cuadros 22 y 23).
CUADRO 22
Población Penitenciaria. Diciembre de 1995
Entidad FederativaNúmero de CentrosCapacidad %PoblaciónSobrepoblación
Colonia Penal Federal Islas Marias10.233,0003.281,618-1,382-46.1
JALISCO327.366,5437.154,623-1,920-29.3
TOTAL43510091,54810093,5742,0262.21
FUENTE: Dirección General de Prevención y Readaptación Social. Diciembre de 1995.
CUADRO 23
Número de internos por personal técnico y de custodia, en los centros de readaptación social del país.
EntidadInternos porInternos por
FederativaCustodioTécnico
Aguascalientes2.6214.68
Baja California11.34154.70
Baja California Sur3.2226.00
Campeche5.9931.10
Coahuila6.1939.58
Colima7.2449.46
Chiapas3.4115.19
Chihuahua4.9850.79
Distrito Federal3.3013.13
Durango3.90127.15
Guanajuato1.8210.09
Guerrero3.6724.51
Hidalgo5.8834.36
Jalisco2.5814.58
México2.9112.57
Michoacán6.80115.94
Morelos3.8526.03
Nayarit15.37119.74
Nuevo León7.3634.98
Oaxaca19.1249.72
Puebla5.7935.25
Querétaro2.299.37
Quintana Roo4.8454.29
San Luis Potosí3.6723.11
Sinaloa12.5445.34
Sonora9.53151.06
Tabasco3.7358.64
Tamaulipas8.4342.20
Tlaxcala1.2813.19
Veracruz25.9256.38
Yucatán8.3456.81
Zacatecas4.95124.88
Colonia Penal Federal Islas Marías44.9477.05
Cefereso 2 Puente Grande0.641.97
Cefereso 1 Almoloya de Juárez0.591.59
Fuente: Dirección General de Prevención y Readaptación Social. Secretaría de Gobernación. Diciembre de 1995.
Al respecto, es bueno advertir que en los últimos años se han iniciado acciones para aumentar la capacidad de reclusión en todo el país, intensificando programas de atención readaptatoria y liberación anticipada, que paliativamente han contribuido a aminorar el problema.
Puede decirse en general que en todos los años analizados existe un mayor número de detenidos que el de sentenciados y que esta proporción es aún más acusada con referencia a los ingresos que registran los centros penitenciarios del país.
Esta tendencia, que ha persistido a lo largo de la última década refuerza, desde varios ángulos, los motivos que animaron al Estado Mexicano a impulsar una reforma estructural que integrara en una sola conceptualización una política nacional sobre seguridad pública.
Un diágnóstico amplio de los factores que confluyen en esta problemática, ha de realizarse en el Programa de Prevención y Readaptación Social 1995-2000, con el cual deberá procurarse amplia coordinación de acciones en el contexto del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
2.10 Servicios particulares de seguridad
Los servicios de protección y seguridad, como elementos auxiliares en la prevención delictiva por parte de particulares, se ha convertido en un mercado en crecimiento pero con serios problemas.
Muchos de ellos se han agudizado en la medida en que la intervención, asesoría y oferta de servicios de vigilancia, protección, equipo y sistemas para la seguridad patrimonial y personal, han elevado su participación en el rubro de servicios y comercio.
Uno de sus efectos es la incertidumbre sobre el número de personas y empresas dedicadas a la vigilancia, protección, transporte de valores y custodios de personas particulares. Igualmente se duda de la capacitación, cantidad, ética y honorabilidad de buen número del personal patronal y operativo.
En el Distrito Federal, se tienen 121,066 elementos registrados en el banco de información sobre el personal policial del D.F., de las policías de las instituciones oficiales y privadas. Del total, 39,066 elementos pertenecen a las empresas de seguridad privada [1169]24. De éstos, una proporción muy significativa carece de capacitación policial [1170]25.
Los servicios ofrecidos para la protección tienen un rango de costo que va desde un mínimo mensual de un guardia de $1,325 a $2,650 por 12 horas, hasta la vigilancia de 24 horas con 2 guardias durante el mes con el costo de $6,600. O bien, el costo de un custodio personal oscila entre los $2,000 y $10,000 mensuales.
Se estima que existe un importante número de empresas sin autorización, ni registro que funcionan en el Distrito Federal y en el interior del país. De aquí, la necesidad de su regulación legal.
2.11 Participación ciudadana
La participación de la ciudadanía ha sido una iniciativa constante entre las autoridades federales y estatales, por ello se ha promovido la creación de los Consejos Consultivos Estatales, Municipales y Distritales de Protección Ciudadana como órganos de colaboración social que apoyen las diferentes funciones gubernamentales en la materia. Sin embargo, es necesario reconocer que estos órganos no han logrado generar los resultados previstos, por varias razones.
Aun cuando actualmente 16 estados cuentan con ley de seguridad pública y 5 con ley orgánica en la materia, los Consejos no han definido nítidamente su campo de acción.
Hasta octubre de 1995, 21 entidades federativas tienen instalados órganos parecidos a los consejos de coordinación que prevé ahora la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, reglamentaria del artículo 21 Constitucional. A pesar de ello, sus proyectos, programas y resultados, así como la difusión de sus actividades cotidianas, tienen muy escasos niveles de penetración en la sociedad.
La dificultad para su funcionamiento reside en la ausencia de estatutos claros y precisos sobre su competencia en materia de seguridad pública y lo que ésta requiere de la participación ciudadana.
Sin embargo, un programa de trabajo que se encamine hacia el fomento de una nueva cultura de prevención del delito que promueva el Consejo Nacional de Seguridad Pública, deberá de ocuparse de todos los aspectos necesarios para impulsar la participación y la consulta a la comunidad en las tareas de apoyo a la seguridad pública.
3. OBJETIVO GENERAL
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos señala en su artículo 21 que:
"La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, en las respectivas competencias que esta Constitución señala. La actuación de las instituciones policiales se regirá por los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez.
La Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios se coordinarán, en los términos que la ley señale, para establecer un sistema nacional de seguridad pública".
Estos propósitos se recogen de manera puntual en la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, que dispone como objetivos:
"Salvaguardar la integridad y derechos de las personas, así como preservar las libertades, el orden y la paz públicos. Estos fines se alcanzarán mediante la prevención, persecución y sanción de las infracciones y delitos, así como la reinserción social del delincuente y del menor infractor, a través de las autoridades competentes. El Estado combatirá las causas que generan la comisión de delitos y conductas antisociales, al desarrollar políticas, programas y acciones que fomenten en la sociedad valores culturales y cívicos, e induzcan el respeto a la legalidad".
El Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000, por su parte, señala como objetivos en materia de seguridad pública:
"Crear las condiciones legales, institucionales, administrativas y de comportamiento ético de los cuerpos policiales que aseguren a los individuos la debida protección de su integridad física y patrimonial y un ambiente propicio para su desarrollo. Esto implica no sólo emprender un esfuerzo sin precedentes en materia de prevención del delito, sino una reestructuración a fondo del sistema de seguridad pública, de manera que la población encuentre una respuesta profesional, honesta y expedita a sus demandas de seguridad".
"Crear las condiciones que permitan al Estado combatir de manera frontal y más eficiente la delincuencia organizada, con una mayor y mejor profesionalización de los cuerpos de seguridad pública, una mayor cooperación entre los tres órdenes de gobierno y con otros países, y una amplia revisión del marco legal y las disposiciones penales aplicables a este tipo de delincuencia".
"Lograr que los órganos responsables de la procuración de justicia se constituyan en auténticos vigilantes de la legalidad y la persecución de los delitos. Asimismo que realicen sus acciones con base en un correcto ejercicio de las atribuciones que el orden jurídico nacional les ha conferido. Que la ciudadanía vea en los órganos de procuración de justicia auténticos servidores públicos y no un obstáculo para la aplicación de la ley o, inclusive, una causa más de delitos y agravios en su contra. Que la legislación penal establezca instrumentos modernos y ágiles para la investigación de los delitos y con ello se pueda castigar pronta y eficazmente a quienes delinquen, sin dar lugar a las peligrosas inequidades y subterfugios que la población resiente".
"Contar con un régimen en donde todos puedan tener acceso a la justicia y satisfacer sus justas demandas; un régimen donde los individuos y las autoridades se sometan a los mandatos de la ley y, cuando esto no acontezca, se sancione a los infractores; un régimen donde la calidad de los juzgadores y sus resoluciones esté por encima de toda sospecha".
"Consolidar la reglamentación y el ejercicio de las funciones de los organismos que tienen a su cargo la protección no jurisdiccional de los derechos humanos, en especial de la Comisión Nacional de Derechos Humanos y de las comisiones locales de la materia, de modo que se establezca y se extienda un verdadero sistema de defensa de esos derechos y de una cultura de respeto y promoción de los mismos".
Por tanto, puede enunciarse como objetivo central de este Programa:
La articulación sistemática de las funciones institucionales, normas y acciones de los tres órdenes de gobierno, en torno a una política nacional que responda a las necesidades y responsabilidades actuales del Estado Mexicano de garantizar mediante la justa aplicación de la ley, la seguridad de las personas y el pleno goce de sus derechos.
4. ESTRATEGIAS GENERALES
Para encauzar los esfuerzos de la sociedad y su gobierno en la consecución de los objetivos mencionados, se establecen como líneas centrales de estrategia las siguientes:
·Definir y promover la ejecución de una verdadera política nacional, que entienda a la seguridad pública como una función del Estado, cuyos propósitos recoge el objetivo general de este Programa.
·Concebir este Programa y los fines generales del Sistema Nacional de Seguridad Pública, como instrumentos jurídicos y operativos que aporten condiciones para la renovación del federalismo y la reforma política del Estado Mexicano.
·Aplicar de manera coherente y sistematizada el conjunto de instrumentos y acciones de las autoridades que tienen atribución directa o indirecta en la materia, para combatir las causas que generan la comisión de delitos y conductas antisociales.
·Determinar políticas, programas locales y regionales, para establecer nuevas relaciones que fomenten en la sociedad valores culturales y cívicos que induzcan una actitud de respeto a la legalidad, derechos humanos y aseguren la coherencia de las acciones emprendidas.
·Utilizar la coordinación como elemento medular para la ejecución de las acciones de seguridad pública.
·Vigilar que la actuación de las instituciones policiales se rija por la legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez.
5. OBJETIVOS Y ESTRATEGIAS ESPECIFICAS Y LINEAS DE ACCION
El capítulo de diagnóstico advierte el reto y dimensión que en materia de seguridad pública tiene este Programa: la necesidad de realizar acciones que permitan atender en forma eficaz la gran demanda social que existe en el tema.
Por su parte, el objetivo y la estrategia generales precisan los fines y formas que deben dirigir todas las tareas de seguridad pública que se abordan en el marco de este Programa.
Por ello, ahora se señalan los objetivos y estrategias específicas y las líneas de acción concordantes con los rubros descritos, que sean políticamente viables, técnicamente adecuados y jurídicamente fundamentados, para que, en participación corresponsable de gobierno y sociedad, las tareas públicas se encaminen efectivamente a conseguir los fines de la seguridad pública.
En su ejecución, es importante destacar que la coordinación institucional tiene como punto de referencia mantener la congruencia y vinculación sistemática con los lineamientos de políticas y estrategias señalados por el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000.
De ellos, los que se refieren a la disciplina presupuestal y al uso disciplinado, eficiente y transparente de los recursos asignados tienen un lugar preponderante y son parte fundamental en las estrategias y líneas de acción propuestas en este Programa.
Su evaluación deberá observar también la responsabilidad de las instituciones y dependencias que ejecutarán varias de estas propuestas en el ámbito de su competencia y responsabilidad institucional. Por lo anterior, se procurará que este Programa tenga una amplia coordinación entre los programas sectoriales, tales como el de Prevención y Readaptación Social (SEGOBE); Procuración e Impartición de Justicia (PGR); Procuración de Justicia para el D.F. (PGJDF); Empleo, Capacitación y Defensa de los Derechos Laborales (STPS); Desarrollo Informático (INEGI); Modernización de la Administración Pública (SECODAM), y Desarrollo del Sector Comunicaciones y Transportes (SCT); asimismo con los correspondientes programas locales que por su materia incidan en el Sistema Nacional de Seguridad Pública.
Así, las acciones propuestas se agrupan ordenadas por cada estrategia relativa y éstas se plantean en consonancia con el objetivo específico correspondiente.
5.1 Marco jurídico
Objetivo
Aplicar en forma estricta los principios establecidos por la reforma al artículo 21 constitucional y su Ley reglamentaria como instrumento de coordinación entre los tres órdenes de gobierno, para prevenir las conductas antisociales y combatir la comisión de delitos e infracciones.
Estrategia
Plantear una revisión integral que procure analogar las disposiciones legales federales y locales, para crear un moderno marco jurídico en el contexto del federalismo, a partir del cual se fundamenten políticas y acciones del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
·Inducir que se promuevan iniciativas de leyes locales similares a la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
·Revisar las leyes penales, procedimentales y de ejecución de sentencias, que visualicen el proceso de justicia y de seguridad de manera integral, particularmente sobre la uniformidad del tipo y penalidad aplicable a los delitos graves, a las disposiciones relativas al proceso y la libertad provisional, así como a las reglas y figuras de la ejecución penitenciaria.[1172]27
·Estudiar reformas a los ordenamientos jurídicos que busquen uniformar los criterios, métodos y tratamientos en materia de readaptación social, considerando índices recomendados por organismos internacionales especializados, que cuiden en todo momento los derechos humanos. [1173]28
·Desarrollar normas y programas específicos en materia de administración, planeación, control y supervisión para profesionalizar y eficientar las funciones de los miembros de las instituciones de seguridad pública, incluyendo una valoración de mayor severidad para sancionar sus conductas delictivas.[1174]29
De Ejecución de Mediano Plazo
·Proponer la creación de un centro de estudios y análisis de la problemática de la seguridad pública, que asista y asesore técnica y jurídicamente a las instancias de coordinación del Sistema Nacional y a las autoridades e instituciones que las integren.
·Crear una publicación periódica especializada que estimule la investigación académica y difunda los avances en materia de seguridad pública.
De Ejecución Permanente
·Apoyar la mutua colaboración entre autoridades federales y locales para el diseño de políticas de seguridad pública, consecuentes con los lineamientos generales de este Programa Nacional.
5.2 Cobertura policial
Objetivo
Establecer índices de cobertura policial para racionalizar la planeación y operación de las instituciones policiales preventivas del país.
Estrategia
Fijar criterios generales para precisar con categoría de políticas prioritarias en los programas de gobierno federal, estatales y municipales, la suficiencia de recursos presupuestales dirigidos a la seguridad pública preventiva, congruente con las fórmulas de cobertura que proponga el Sistema Nacional.
Líneas de Acción
De Ejecución de Corto Plazo
·Estimular que las instituciones policiales preventivas diseñen esquemas de comunicación entre sus miembros y la ciudadanía, que ayuden a fomentar los valores cívicos y el reconocimiento social en las tareas de los cuerpos de vigilancia.
De Ejecución de Mediano Plazo
·Optimizar el estado de fuerza policial conforme a la densidad demográfica, a las demandas de la población, problemática regional, tipo e índice de delincuencia, recursos presupuestales de cada entidad, considerando singularmente las comunidades étnicas, sus usos y costumbres en la materia.
·Formular manuales que sugieran el modo y la oportunidad para utilizar en forma efectiva la infraestructura existente de equipamiento e instalaciones de seguridad pública.
·Promover que la Conferencia de Participación Municipal del Sistema Nacional de Seguridad Pública, diseñe y desarrolle programas de mejoramiento de la seguridad pública municipal y la profesionalización de sus servidores públicos.
·Distribuir al personal de acuerdo a los índices de cobertura policial preventiva del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
·Considerar la participación de los particulares que presten, conforme lo prevean las leyes, servicios auxiliares de protección en establecimientos industriales, bancarios, comerciales y particulares, para aumentar la cobertura policial.
De Ejecución Permanente
·Promover la figura de policía de barrio como un conducto de participación ciudadana, a fin de garantizar una mayor credibilidad e identificación entre las policías y la comunidad atendida.
5.3 Infraestructura para la seguridad pública
Objetivo
Fortalecer el presupuesto destinado a la infraestructura y el equipamiento requerido por las instituciones de seguridad pública, para el mejor desempeño de sus funciones.
Estrategia
Establecer criterios y alternativas de financiamiento conjunto con la participación de la Federación, Estados, Distrito Federal y Municipios, que permitan apoyar el gasto destinado a la seguridad pública.
Realizar los estudios que autoricen a proponer los términos y modalidades de financiamiento conjunto, sugiriendo las aportaciones periódicas que correspondan a la Federación, Estados, Distrito Federal y Municipios, así como sus métodos de aplicación y comprobación de erogaciones.
·Elaborar un programa de inversión prioritaria que enfatice en aquellas zonas que se consideren de alto riesgo, según determine la estadística delictiva.
·Instalar y operar el Subsistema de Información sobre Seguridad Pública, para que las partes del Sistema Nacional suministren, intercambien y sistematicen la información que señala la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, mediante los instrumentos tecnológicos que faciliten su acceso rápido.
·Distribuir por la coordinación tareas y responsabilidades entre las instituciones usuarias del Subsistema de Información, que permitan construir su red nacional de comunicaciones y la infraestructura de equipamiento e instalaciones necesarias.
·Analizar la información disponible sobre parámetros de incidencia delictiva e infracciones, cultura local y particularidades regionales, para identificar y recomendar el armamento y equipo que proporcione la mejor capacidad de respuesta.
·Establecer lineamientos y procedimientos para incorporar en las instituciones policiales los avances tecnológicos, así como modernizar y uniformar las técnicas policiales aplicables.
5.4 Incidencia delictiva
Objetivo
Abatir los índices delictivos y conductas antijurídicas punibles, a partir del estudio de sus causas y efectos, tipos y ubicación del fenómeno delictivo, enfatizando la lucha contra el crimen organizado.
Estrategia
Ampliar la cobertura policial preventiva y vincularse, a través de mejoras en su capacitación, adiestramiento y desempeño, a la profesionalización de las acciones de procuración de justicia.
·Promover y utilizar la coordinación para la vigilancia preventiva en zonas de alta dinámica en la incidencia delictiva, a fin de disuadir conductas antisociales.
De Ejecución de Mediano Plazo
·Mejorar la información en materia de procuración de justicia, para contar con programas específicos contra la criminalidad violenta y particularmente la relativa a secuestros, asaltos y robo de vehículos.
·Aprovechar resultados de información oportuna que apoyen las decisiones estratégicas en seguridad pública, para revertir tendencias negativas en los índices delictivos.
·Identificar los tipos de delitos de mayor frecuencia y su dinámica, con el propósito de determinar las técnicas policiales más adecuadas para combatirlos.
De Ejecución Permanente
·Realizar estudios y análisis sistemáticos que definan la geodelincuencia, para diseñar acciones según las características, perfiles y modo de operación de la delincuencia, aplicando dispositivos específicos que atiendan a las zonas más afectadas.
·Evaluar constantemente la política y los programas de combate contra el narcotráfico, el crimen organizado y el lavado de dinero.
5.5 Condiciones y riesgos laborales
Objetivo
Elevar y dignificar la calidad de vida y condiciones de trabajo de los miembros de las instituciones policiales, mediante la implantación de un régimen laboral que contemple percepciones justas y prestaciones sociales acordes al grado de riesgo de la tarea de los policías.
Estrategia
Establecer los criterios que precisen los procedimientos y reglas de ingreso, servicio, permanencia, promoción y retiro de los miembros de las instituciones policiales.
·Elaborar el marco de reglas de conducta policial, que señalen estímulos, condecoraciones, reconocimientos, recompensas y sanciones, atendiendo al grado de lealtad y eficacia mostradas en el servicio y en el respeto a los derechos humanos.
·Ordenar normas específicas que regulen los sistemas de selección, reclutamiento, ingreso, reingreso, promoción, permanencia y retiro de los integrantes de las corporaciones de seguridad.
De Ejecución de Mediano Plazo
·Institucionalizar el servicio civil de carrera policial.
·Elaborar y aplicar un régimen de condiciones laborales como parte del servicio civil de carrera policial, que contemple derechos y obligaciones de miembros de las instituciones.
De Ejecución Permanente
·Definir políticas de planeación, administración y operación de las instituciones policiales del país, considerando criterios para fijar las percepciones de sus miembros, por el nivel académico y de formación, antigüedad, riesgos de trabajo y desempeño en el servicio.
·Diseñar e impulsar otras normas análogas que favorezcan la profesionalización de las actividades policiales en sus diferentes tipos y funciones.
5.6 Capacitación
Objetivo
Instrumentar la carrera policial, obligatoria y permanente, a través del servicio nacional de apoyo para la formación de los integrantes de las instituciones policiales, a fin de que se desempeñen con legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez.
Estrategia
Constituir la Academia Nacional de Seguridad Pública, como el instrumento que diseñe y desarrolle los elementos de la formación en todos sus niveles de los miembros de las instituciones policiales.
Líneas de Acción
De Ejecución de Corto Plazo
·Integrar a los responsables de los planteles de formación policial existentes en el país, a la Academia Nacional de Seguridad Pública, mediante la celebración de los convenios de coordinación respectivos.
De Ejecución de Mediano Plazo
·Diseñar planes y programas de estudios que auspicien la carrera civil de las policías como el conjunto de elementos para alcanzar en la actuación policial, los principios y objetivos que ordena el artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
·Apoyar al Instituto Nacional de Ciencias Penales para la capacitación y especialización del Ministerio Público Federal y los servicios periciales, como parte de las acciones y medidas que conformen el Servicio Nacional de Apoyo a la Carrera Policial.
·Obtener información sobre técnicas policiales y avanzadas, tanto nacionales como extranjeras, para analizarlos e incorporarlos a los planes y programas de formación que aplique la Academia Nacional de Seguridad Pública.
·Promover, a través del Servicio Nacional de Apoyo, la creación de una institución de formación del personal al servicio del sistema penitenciario y de tratamiento de menores infractores.
·Desarrollar la aplicación de un programa de investigaciones interdisciplinarias que apoye la evaluación del perfil y los indicadores de calidad en el trabajo profesionalizado de las instituciones de seguridad pública.
De Ejecución Permanente
·Promover esquemas normativos que permitan actualizar y crear nuevos mecanismos de formación y profesionalización de las corporaciones de seguridad pública en Estados y Municipios.
·Impulsar al Servicio Nacional de Apoyo para institucionalizar la carrera policial, considerando entre sus elementos a los planes y programas de estudio, niveles, técnicas de capacitación y adiestramiento, sistemas de evaluación, recursos didácticos, esquemas de promoción y de vinculación con el servicio activo.
5.7 Ministerio Público y Policía Judicial
Objetivo
Lograr niveles de eficiencia en el desempeño profesional del Ministerio Público y de la policía judicial, para que su actuación signifique a la procuración de justicia como la principal acción del Estado que promueva la aplicación justa de la ley.
Estrategia
Elevar la profesionalización y dignificación del Ministerio Público, de los miembros de la policía judicial y servicios periciales; modernizar los sistemas y métodos de investigación para la comprobación de los hechos delictivos y la responsabilidad de los indiciados.
·Promover reformas específicas a las leyes, a fin de otorgar la atribución de autonomía técnica a la institución del Ministerio Público y la defensa jurisdiccional contra el no ejercicio y el desistimiento de la acción penal.
·Encargar a la Conferencia de Procuración de Justicia el estudio y la atención de las políticas y planes dirigidas al mejoramiento de las condiciones materiales y del personal encargado de la función investigadora y persecutora de los delitos, en estrecha vinculación con los programas institucionales y sectoriales.
·Fortalecer operativos de intercepción en terminales aéreas y puertos marítimos, a fin de combatir acciones del narcotráfico y actuaciones ilícitas de la delincuencia organizada internacional y nacional.
·Propiciar y apoyar los controles internos de organización y administración de las estructuras de la procuración de justicia.
·Impulsar la especialización en la persecución de los delitos y simplificar la averiguación previa.
·Promover el intercambio de información entre las autoridades de procuración de justicia de la Federación y las entidades federativas, sobre persecución especializada de los delitos y métodos de investigación.
·Diseñar y operar los bancos de datos que permitan obtener información sobre identidades, huellas dactilares, características antropométricas, estadísticas judiciales y de crimen organizado, de balística, de bienes robados y de personas buscadas, entre otros, integrados al Subsistema Nacional de Información sobre Seguridad Pública.
De Ejecución Permanente
·Alentar la formación profesional del Ministerio Público, Policía Judicial y Peritos, en concordancia con los principios de actuación contenidos en el artículo 21 constitucional.
··Establecer un sistema permanente de capacitación gradual y superación técnica para agentes del Ministerio Público, de la Policía Judicial y Peritos, que se combine con ascensos escalafonarios basados en el avance académico, así como en la disciplina, desempeño laboral y antigüedad.
·Inducir la celebración de convenios internacionales para que, sin intervencionismos, se precisen compromisos recíprocos de cooperación e intercambio bilateral y multinacional en materia de información, asesoría, tecnología y métodos de investigación, para unir esfuerzos en la lucha contra la delincuencia organizada.
·Definir y evaluar periódicamente las políticas en materia de lucha contra el crimen organizado y sus consecuencias ilícitas, mediante la elaboración y aplicación de programas específicos.
5.8 Administración de justicia
Objetivo
Lograr vínculos de comunicación y cooperación entre el Sistema Nacional de Seguridad Pública y el Poder Judicial, tanto federal como de las entidades federativas, para que, en reciprocidad, se contribuya al logro de los fines de la seguridad pública y de la justicia.
Estrategia
Establecer la relación permanente entre los consejos de coordinación que integren el Sistema Nacional de Seguridad Pública y los respectivos órganos del Poder Judicial, para promover la vinculación de acciones y programas de la administración de justicia y los objetivos planteados por este Programa.
·Realizar estudios que permitan la respetuosa sugerencia para que la impartición de justicia considere las finalidades y los propósitos del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
De Ejecución de Mediano Plazo
·Promover las modificaciones legales para establecer las penas sustitutivas de la prisión, y aquellas medidas que otorguen capacidad jurídica y administrativa a los órganos gubernativos competentes para su adecuada ejecución.
·Inducir reformas en constituciones y leyes locales, para incorporar, donde no exista, la figura de los Consejos de la Judicatura, en el poder judicial local.
·Promover las reformas específicas para procurar que los términos y procedimientos previstos en los códigos penales, del fuero federal y común, se actualicen y en su caso, conlleven a la homologación de tipicidad, sanciones y figuras procesales.
·Efectuar estudios de derecho comparado en materia de bandos de policía y buen gobierno, a fin de analogar tipos de conductas infractoras, sanciones, competencia de autoridades, requisitos para ejercer tal atribución, procedimientos de defensa de los infractores y contemplar la incorporación de sanciones administrativas sustitutivas de los arrestos.
De Ejecución Permanente
·Proponer programas de seguimiento conjunto en la integración de las averiguaciones previas y el desarrollo de los procesos penales.
·Apoyar a nuevas instituciones académicas con planes de estudio específicos para la formación de funcionarios del poder judicial, particularmente en las entidades federativas.
5.9 Prevención y Readaptación Social
Objetivo
Prevenir la comisión de conductas infractoras y delictivas, y propiciar la reincorporación a la vida social y productiva de los adultos y menores privados de su libertad por resolución judicial.
Estrategia
Revisar y en su caso, reformar sistemas y métodos en el tratamiento penitenciario y de internación, así como promover las actividades productivas de los recluídos y otras que fomenten las tareas educativas, culturales y deportivas para la reinserción social.
·Coordinar esfuerzos con la Comisión Nacional de Derechos Humanos y organismos estatales similares, para preservar los derechos humanos en el tratamiento y custodia de los internos.
·Fomentar la colaboración del sector social y privado, a fin de que participen en la implantación de talleres industriales y generación de actividades productivas para los internos.
·Respaldar la constitución de patronatos para la reinserción social en los Estados donde aún no se hayan constituido, a fin de integrar el organismo nacional previsto en el artículo 15 de la Ley que Establece las Normas Mínimas sobre Readaptación Social de Sentenciados, que coordine sus esfuerzos para brindar el apoyo a los liberados.
De Ejecución de Mediano Plazo
·Promover la expedición de normas metodológicas para la integración del expediente técnico que evalúen los órganos interdisciplinarios de los centros de reclusión en forma individualizada, en las etapas de tratamiento penitenciario.
·Expedir criterios generales y métodos que normen el tratamiento para menores infractores, tomando en cuenta principios recomendados por organismos internacionales especialistas, hacia la garantía de los derechos humanos de los menores.
De Ejecución Permanente
·Impulsar actividades técnicas y científicamente dirigidas, en las que participen los internos considerando su nivel cultural, sexo, edad, perfil delictivo y condición física, como parte del tratamiento readaptatorio.
·Actualizar la definición de los lineamientos generales que rijan los criterios de los órganos técnicos y las metodologías de diagnóstico, tratamiento y evaluación, para dictaminar y propiciar la adaptación de los menores.
·Encargar a la Conferencia de Prevención y Readaptación Social atención y apoyo de los programas institucionales y sectoriales de prevención y readaptación social para mejorar las condiciones de los establecimientos, promover la profesionalización del personal de los centros penitenciarios y de tratamiento del menor infractor y propiciar, en suma, la plena reinserción social.
·Proveer que las instituciones jurisdiccionales del menor y las encargadas de su tratamiento, se integren a los fines y participen en la ejecución de acciones que articula este Programa, para abatir la incidencia infractora y la cabal adaptación social de los niños y jóvenes.
·Impulsar las acciones relativas a la construcción de centros penitenciarios mediante esquemas de financiamiento entre la Federación y las entidades federativas, para ampliar los espacios de la infraestructura carcelaria bajo diseños arquitectónicos acordes a los principios de la readaptación social.
·Promover programas para la conservación, mantenimiento, rehabilitación, remodelación o ampliación, de los centros que conforman el sistema nacional penitenciario.
5.10 Servicios privados de seguridad
Objetivo
Ampliar el servicio policial preventivo a través de la regulación debida de los servicios privados de seguridad, para alcanzar una mayor cobertura en beneficio de la población que se sirve de ellos.
Estrategia
Regular la participación de los particulares que presten servicios privados de seguridad, mediante la elaboración del marco jurídico que permita la existencia legal de estas tareas, acordes a los propósitos, normas y objetivos de la seguridad pública.
Líneas de Acción
De Ejecución de Corto Plazo
·Establecer los criterios que definan cómo y bajo que condiciones los servicios privados de seguridad puedan considerarse auxiliares del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
De Ejecución de Mediano Plazo
·Promover la legislación regulatoria de los servicios privados de seguridad, tanto federales como locales.
·Proveer la elaboración de un régimen de conducta que promueva la profesionalización del personal de los servicios privados de seguridad, con base en reglas, métodos y programas de capacitación y adiestramiento que deriven del Servicio Nacional de Apoyo.
·Establecer lineamientos para que los particulares aporten los datos que requiera el Subsistema Nacional de Información y para determinar las actividades de auxilio obligado a la comunidad, en caso de urgencia o siniestro.
·Proveer los términos y condiciones jurídicos para que los servicios privados de seguridad se brinden bajo las exigencias de actuación policial que establece la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos, en su artículo 21, para las instituciones de seguridad pública.
·Impulsar la elevación del nivel de vida de los miembros de las policías privadas, mediante un régimen de condiciones laborales que establezca sus derechos y obligaciones, considerando la equivalencia salarial, estímulos y prestaciones sociales.
·Promover entre la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, convenios que induzcan uniformidad de las normas legales sobre requisitos de ingreso y permanencia, formación policial, intercambio de información y supervisión de los servicios privados de seguridad.
De Ejecución Permanente
·Desarrollar y aplicar programas de verificación, con la participación coadyuvante de las dependencias competentes, para comprobar el cumplimiento de los servicios privados de seguridad de los términos y condiciones de la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
5.11 Participación Ciudadana
Objetivo
Alcanzar una nueva cultura de corresponsabilidad en materia de seguridad pública entre las autoridades e instituciones del Sistema Nacional y la ciudadanía, para que su participación activa, sistemática y continua se rija por objetivos específicos, estrategias claras y acciones concretas en ámbitos definidos, recíprocamente coadyuvantes con los fines de la Ley de la materia y este programa.
Estrategia
Diseñar y promover programas de prevención del delito que propicien la integración y operación de los organismos que impulsen la participación y consulta de la sociedad.
Líneas de Acción
De Ejecución de Corto Plazo
·Elaborar un Programa de Prevención del Delito, de alcances nacionales y regionales, que contenga diagnósticos, objetivos, estrategias y líneas de acción en las siguientes materias: criminología, ámbito educativo; conductas infractoras de menores; asistencia social y tutelar a niños de la calle; cultura, deporte y recreación; readaptación y reinserción social; ámbito laboral; comunicación social; y plazos de ejecución entre otras, donde se destaque la participación ciudadana como el factor protagónico y fundamental de la prevención.
·Otorgar el apoyo requerido por los consejos de coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, para la constitución y funcionamiento de los comités de consulta y participación de la comunidad, previstos en la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
De Ejecución de Mediano Plazo
·Implantar unidades de orientación, quejas y denuncias en las instituciones de seguridad pública, donde la ciudadanía disponga de canales confiables para que su participación sea un medio eficaz y oportuno de análisis y supervisión de la seguridad pública.
De Ejecución Permanente
·Emprender una campaña de orientación y difusión sobre los objetivos, estrategias y acciones que desplieguen las instancias de coordinación e instituciones de seguridad pública.
·Establecer programas específicos e institucionales, coherentes con el objetivo de la participación ciudadana en la prevención del delito, coadyuvantes y vinculados con las acciones de las autoridades públicas.
·Impulsar campañas de comunicación social que orienten a la población en materia de medidas preventivas y difundan sus derechos como víctimas del delito.
·Incentivar la participación de las organizaciones sociales, privadas y públicas de cada entidad federativa y de los Municipios, en la materia de la seguridad pública.
·Diseñar y promover la operatividad de un sistema de seguimiento y evaluación de la participación comunitaria, que permitan adecuar políticas y acciones.
5.12 Metas de ejecución
Por la naturaleza y alcance de las acciones que aquí se proponen, frente a la necesidad de resolver los problemas, han sido agrupadas por tiempos de ejecución, estimando que las de corto plazo deban abordarse en el curso del presente año y las de mediano plazo a partir del año próximo.
Lo anterior sin perjuicio de aquellas cuya ejecución, y por lo tanto su evaluación, ha de darse de manera permanente.
El éxito del programa exigirá entonces su evaluación en cada sesión de los consejos de coordinación del Sistema Nacional, de acuerdo al procedimiento que se señala en el capítulo siguiente.
6. EJECUCION Y EVALUACION
En concordancia con los apartados anteriores, es correcto advertir que las políticas, estrategias y acciones propuestas deberán observar un método de seguimiento y evaluación permanente, para verificar su puntual cumplimiento y detectar desviaciones o insuficiencias, que permitan procurar su enmienda y reencauzar la ejecución programática.
Esta responsabilidad ha de ser seguida primordialmente por las instituciones de seguridad pública como partes integrantes del Sistema Nacional, en sus respectivas atribuciones y competencias; pero también de la sociedad en su conjunto, razón y destinataria última de la función de la seguridad pública.
En este orden de ideas, debe encomendarse a los consejos de coordinación del Sistema Nacional, como se dice antes, el estudio y aplicación del contenido de este Programa, para que amplíen sus alcances en razón de la problemática doméstica que afronten, o bien enfaticen prioridades directamente vinculadas con soluciones a las cuestiones de mayor impacto social.
Las acciones de este programa son competencia de las diferentes autoridades que forman las instancias de coordinación, lo cual implica la oportunidad de generar los instrumentos e indicadores de gestión necesarios para coordinar la evaluación sistemática de su ejecución, a través de la dinámica de las líneas de trabajo en toda la estructura del propio Sistema Nacional.
Para estos fines, la información sobre la seguridad pública permitirá el conocimiento inteligente de los fenómenos sobre la delincuencia y de su impacto en el ámbito nacional, regional y local, para tener un marco de referencia más adecuado para retroalimentar el proceso de planeación-ejecución-evaluación de las políticas públicas en esta materia.
6.1 Procedimiento de evaluación
Partiendo de las responsabilidades en la ejecución del programa y contando con los instrumentos de apoyo, el procedimiento de evaluación tendrá las premisas y herramientas de auxilio necesarios para su debida aplicación.
Así, corresponderá al Secretario Ejecutivo del Sistema Nacional y a los secretarios de los respectivos consejos de coordinación, incorporar en la agenda de sus sesiones los informes de análisis y seguimiento que versen sobre el cumplimiento de la ejecución de las acciones sobre seguridad pública.
La parte primordial del procedimiento evaluatorio, exigirá que cada Consejo de Coordinación en el país elabore anualmente un cronograma de actividades y responsabilidades asignadas, tomando en cuenta funciones, competencias y nivel de jerarquía de las autoridades públicas de su ámbito, y desde luego, considerando el papel que corresponda a la participación ciudadana.
Conocido y sancionado cada ejercicio evaluatorio por los consejos de coordinación municipales o delegacionales, deberán hacerlos llegar al consejo de la entidad federativa, para que éstos los resuman en comentarios y opiniones que devengan en resoluciones de observancia general, que a su vez eleven al conocimiento y atención del Consejo Nacional, semestralmente.
De esta manera, el Consejo Nacional, como instancia superior del sistema, podrá nutrirse de las aportaciones e información que habrán de proporcionarle una visión de carácter nacional, soportada por las expresiones de las diferentes regiones del país acerca de las tendencias y dimensiones de los parámetros delictivos, sobre la cual pueda determinar nuevas políticas que reorienten los objetivos y estrategias planteadas.
6.2 Una política actualizada de seguridad pública
Como resultado, el Sistema Nacional de Seguridad Pública podrá lograr una permanente vinculación entre todas las instancias de coordinación, organismos auxiliares e instituciones de seguridad pública que lo conforman, para dar seguimiento sistemático y periódico a las acciones públicas y medir su eficacia, pero fundamentalmente, para rediseñar y orientar el Programa hacia escenarios vigentes de la problemática criminal.
Esta fase sustantiva del Programa Nacional de Seguridad Pública 1995-2000, constituye el elemento metódico de trabajo que la realidad actual del país exige al Estado y a la sociedad, como condición ante cualquier acción que se intente para responder a los fines propuestos y a los motivos que inspiran este esfuerzo mayor de los mexicanos en aras de su seguridad personal, familiar y colectiva.
La colaboración institucional e intergubernamental que plasma el Programa Nacional de Seguridad Pública 1995-2000, contempla en la acción coordinada de las autoridades de la Federación, los Estados, del Distrito Federal y Municipales, la columna vertebral de la política del Estado mexicano, que materializará una nueva concepción de la seguridad, orden y paz públicos que demanda la sociedad.
7. HACIA UN NUEVO MODELO DE SEGURIDAD PUBLICA
El Programa Nacional de Seguridad Pública 1995-2000 será la guía de trabajo para lograr que el Sistema Nacional de Seguridad Pública cumpla con el propósito fundamental de instaurar una política nacional que tenga como objeto articular las funciones institucionales, normas y acciones para garantizar, mediante la justa aplicación de la ley, la seguridad de las personas y el pleno goce de sus derechos, así como preservar las libertades, el orden y la paz públicos. Su contenido ha de promover programas locales y regionales, a fin de establecer nuevas relaciones que fomenten en la sociedad valores culturales y cívicos, que induzcan una actitud de respeto a la legalidad.
Un nuevo modelo de seguridad pública concibe a ésta con una visión integral que comprende la prevención, la persecución a través del Ministerio Público, la sanción de infracciones y delitos a través de la administración de justicia y la readaptación social. Debe, en primer término, profesionalizar a los cuerpos de seguridad en el país, dotándoles de mejores instrumentos de información y equipamiento. Debe también, capacitar a los miembros de las instituciones policiales y obligar a que su actuación se rija por los principios éticos de legalidad, honestidad y eficacia en el ejercicio de sus obligaciones con la sociedad.
Requiere necesariamente, para tener éxito, de una intensa participación ciudadana que coadyuve con su energía social organizada al cumplimiento de los compromisos pactados, entendiendo que en el combate a la delincuencia, a la corrupción y a la impunidad, nadie puede ser ajeno. Exige probidad absoluta de sus miembros, eficacia en la función y clara voluntad para tener mejores actitudes y aptitudes en beneficio del pueblo de México.
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