DOF: 26/05/2009
VOTO concurrente que formula el Ministro José Ramón Cossío Díaz, en la Sentencia dictada en la Acción de Inconstitucionalidad 113/2008, promovida por el Partido de la Revolución Democrática

VOTO concurrente que formula el Ministro José Ramón Cossío Díaz, en la Sentencia dictada en la Acción de Inconstitucionalidad 113/2008, promovida por el Partido de la Revolución Democrática.

Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos.- Suprema Corte de Justicia de la Nación.- Secretaría General de Acuerdos.

VOTO CONCURRENTE FORMULADO POR EL MINISTRO JOSE RAMON COSSIO EN LA ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD 113/2008, RESUELTA POR EL TRIBUNAL PLENO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACION EL NUEVE DE DICIEMBRE DE DOS MIL OCHO.
En sesiones de cuatro, ocho y nueve de diciembre de dos mil ocho, el Tribunal Pleno analizó la acción de inconstitucionalidad 113/2008, interpuesta por el Partido de la Revolución Democrática contra los artículos 65, 66, 152, 162 y 338 del Código Electoral del Estado de México, bajo la ponencia de la Ministra Sánchez Cordero. Esencialmente, el promovente alegaba que las disposiciones impugnadas otorgaban un cúmulo de facultades al Instituto Electoral de dicho Estado que, desde su perspectiva, invaden las competencias exclusivas del Instituto Federal Electoral en materia de radio y televisión, así como los principios constitucionales en la materia.
Con base en lo anterior, el Tribunal Pleno analizó la constitucionalidad de varios artículos del Código Electoral del Estado de México. Los que ahora me interesa destacar son el 66 y 162 de dicha legislación, pues si bien coincido con las decisiones tomadas por la mayoría de los integrantes de esta Suprema Corte sobre tales normas, me separó de algunas de las razones que fundamentan la sentencia, las cuales, en mi opinión, debieron llevar a esta Corte a declarar la inconstitucionalidad de otras porciones normativas de los mencionados preceptos.
1. Razones de la mayoría.
Artículo 66 del Código Electoral del Estado de México.
El artículo 66 del Código Electoral del Estado de México establece tres facultades distintas del Instituto Electoral local: 1) vigilar y sancionar las faltas relacionadas con los contenidos de mensajes electorales transmitidos en radio y televisión, 2) la otorgada a su Consejo General para realizar monitoreos cuantitativos y cualitativos de notas informativas en medios de comunicación impresos y electrónicos a través de la Comisión de Acceso a Medios, Propaganda y Difusión y realizar las recomendaciones necesarias y 3) la de gestionar ante los medios de comunicación social con cobertura en el territorio estatal la trasmisión de programas en formatos de debate, entrevistas, difusión de plataformas electorales, entre otros, en apoyo al fortalecimiento de la cultura política democrática.1
El Tribunal Pleno analizó las facultades establecidas en el citado precepto legal y concluyó que eran constitucionales, excepto la de sancionar las faltas relacionadas con los mensajes electorales transmitidos en la radio y televisión, ya que señaló que esta última es una competencia otorgada con exclusividad al Instituto Federal Electoral por el apartado D de la base III del artículo 41 de la Constitución Federal. Por tanto, el Pleno concluyó que "lo procedente es declarar la invalidez del artículo 66, primer párrafo, del Código Electoral del Estado de México, únicamente en la porción normativa que señala: `...y sancionar su incumplimiento.´
Al sólo haberse declarado la inconstitucionalidad de esa porción normativa del primer párrafo del artículo 66 del Código de la materia, el Tribunal Pleno reconoció la regularidad constitucional de la facultad del Instituto Electoral local de vigilar los contenidos de los mensajes electorales transmitidos en radio y televisión, establecida en el resto del primer párrafo del mencionado artículo, pues consideró que una facultad limitada a vigilar los contenidos de dichos mensajes no interfiere con la de Instituto Federal Electoral para sancionar las faltas relacionadas con tales contenidos.
Si bien coincido con la conclusión, según la cual la base III, apartado D del artículo 41 constitucional otorga al Instituto Federal Electoral la facultad exclusiva de sancionar las faltas relacionadas con los contenidos que se emitan en los mensajes electorales transmitidos en radio y televisión, por lo que ninguna ley local puede otorgar una facultad semejante a los órganos electorales de dichas localidades, no coincido en que la facultad de vigilar dichos mensajes no esté incluida en la norma constitucional y, por tanto, que los Estados puedan ejercerla paralelamente con el Instituto Federal Electoral. Las razones para separarme de esta consideración serán expuestas en el siguiente apartado.
Por otra parte, el Pleno consideró que no era inconstitucional la facultad del Instituto Electoral del Estado de México, establecida en el tercer párrafo del artículo 66 del Código Electoral del Estado de México,
consistente en gestionar ante los medios de comunicación social con cobertura en el territorio del Estado, la trasmisión de programas en formatos de debate, entrevista, difusión de plataformas electorales, entre otros, en apoyo al fortalecimiento de la cultura política democrática.
Esta determinación se basó en la razón de que esta competencia de "gestión" no invade la facultad de "administración" de los tiempos oficiales en radio y televisión que corresponde con exclusividad al Instituto Federal Electoral, en los términos del artículo 41 constitucional, pues la primera es una facultad que se despliega para la negociación, y no el establecimiento unilateral de tiempos en los medios de comunicación, fuera de los oficiales, que son pactados bilateralmente por las partes.
En esta segunda determinación, si bien coincido en que esta facultad de gestión de tiempos no oficiales que deben pactarse de manera voluntaria con los medios de comunicación no viola la facultad exclusiva del Instituto Federal Electoral de administrar los tiempos oficiales, no coincido con la mayoría en que esta se pueda realizar en los términos amplios en que lo establece el tercer párrafo del artículo 66 del Código Electoral del Estado de México. En mi opinión, como más adelante lo expondré, esta facultad de gestión no puede llegar al extremo de tener como fin lograr la promoción de las plataformas electorales de los partidos políticos.
Artículo 162 del Código Electoral del Estado de México.
El artículo 162 del Código Electoral del Estado de México establece la facultad del Instituto Electoral local de realizar monitoreos de medios de comunicación electrónicos e impresos, públicos y privados, durante el periodo de precampaña y campaña electoral, o antes si lo solicita un partido político. Según el citado precepto legal, esta competencia debe servir para lograr la equidad en los actos proselitistas y apoyar en la fiscalización de los partidos políticos. Para lo anterior, se faculta al Instituto Electoral local para auxiliarse de empresas externas.2
El Tribunal Pleno determinó que esta facultad no invade la que tiene el Instituto Federal Electoral para administrar los tiempos oficiales en radio y televisión en el artículo 41, Base III, Apartado B de la Constitución Federal, pues se trata, según se determinó, de una competencia limitada a monitorear la propaganda emitida por los partidos políticos, dentro de la cual no se incluye la de sancionar las faltas en que puedan incurrir estos últimos, la cual efectivamente corresponde con exclusividad al Instituto Federal Electoral. El Pleno también determinó que esta facultad encuentra fundamento en la competencia de los Estados de fiscalizar el ejercicio de los recursos públicos que reciben los partidos políticos, la cual se tornaría nugatoria si no se le permitiera monitorear la propaganda producida por los partidos políticos.
Si bien coincido en general con los razonamientos que llevaron a la mayoría a reconocer la constitucionalidad del artículo 162 del Código Electoral del Estado de México, consideró que dicho reconocimiento esta condicionado a una interpretación conforme a la Constitución, que no fue tomada en cuenta por el Pleno: la facultad de monitoreo puede realizarse por el órgano estatal sobre toda la propaganda emitida por los partidos políticos, excepto la presentada en la radio y televisión, por corresponder al Instituto Federal Electoral con exclusividad la competencia de sancionar las faltas que se realicen en estos espacios, la cual, incluye desde luego, la de su vigilancia.
2. Razones de la disidencia.
Artículo 66 del Código Electoral del Estado de México.
a. En primer lugar, en mi opinión, en la sentencia emitida por la mayoría de los integrantes del Tribunal Pleno no sólo se debió haber declarado la inconstitucionalidad de la facultad del Instituto Electoral del Estado de México de sancionar las faltas cometidas en la emisión de los contenidos de los mensajes electorales transmitidos en la radio y televisión, sino también la facultad correlativa de vigilar el contenido de dichos mensajes. Lo anterior debió llevar a esta Suprema Corte a declarar la inconstitucionalidad de todo el primer párrafo del artículo 66 del Código Electoral de esa entidad.
La anterior conclusión, en mi opinión, se fundamenta en el sistema normativo establecido en la Base III del artículo 41 constitucional, que obliga a concluir que la vigilancia no es una facultad que se pueda desagregar de la de sancionar y administrar los tiempos oficiales en materia de radio y televisión, que tiene atribuida en exclusiva y de forma centralizada el Instituto Federal Electoral.
El Apartado A de la fracción III del artículo 41 constitucional establece que el "Instituto Federal Electoral será la autoridad única para la administración del tiempo que corresponda al Estado en radio y televisión destinado a sus propios fines y al ejercicio del derecho de los partidos políticos nacionales". Este contenido es retomado en el Apartado B de la misma porción normativa respecto de los Estados: "Para fines electorales en
las entidades federativas, el Instituto Federal Electoral administrará los tiempos que correspondan al Estado en radio y televisión en las estaciones y canales de cobertura en la entidad de que se trate".
Por su parte, el Apartado D de la mencionada fracción del artículo 41 constitucional establece la facultad exclusiva del Instituto Federal Electoral de sancionar las fracciones cometidas a la Base III del artículo 41 constitucional: "Las infracciones a lo dispuesto en esta base serán sancionadas por el Instituto Federal Electoral mediante procedimientos expeditos, que podrán incluir la orden de cancelación inmediata de las transmisiones en radio y televisión, de concesionarios y permisionarios, que resulten violatorias de la ley".
Por último, me interesa destacar el segundo párrafo de la Base V del artículo 41 de la Constitución Federal, el cual establece: "El Instituto Federal Electoral será autoridad en la materia, independiente en sus decisiones y funcionamiento y profesional en su desempeño; contará en su estructura con órganos de dirección, ejecutivos, técnicos y de vigilancia".
Como se puede observar de estos contenidos de la norma constitucional, el Instituto Federal Electoral tiene un conjunto de facultades que guardan relación entre sí referidas a los tiempos oficiales en radio y televisión con fines electorales y políticos: la de administración de dichos tiempos y la de imposición de sanciones. El ejercicio de estas competencias tiene como base una condición institucional peculiar, pues se otorga a dicho instituto independencia en sus decisiones y funcionamiento, para lo cual se le dota de una estructura compuesta por cuatro tipos de órganos profesionales: de dirección, ejecutivos, técnicos y de vigilancia.3
En mi opinión, estas previsiones deben interpretarse de manera sistemática y armónica. Lo anterior es necesario, pues la Base III del artículo 41 constitucional establece un conjunto de previsiones que sólo vistas globalmente garantizan la centralidad al Instituto Federal Electoral en la materia de tiempos oficiales en la radio y televisión destinados para fines electorales y de propaganda política. Esta centralidad se fundamenta en la facultad de administrar los tiempos oficiales en esos espacios y la de sancionar las faltas referidas a su uso.
A mi parecer, la conclusión según la cual la facultad de vigilar los contenidos de los mensajes transmitidos en la radio y televisión no es una competencia que corresponda con exclusividad al Instituto Federal Electoral es producto de una interpretación parcial, que no toma en cuenta el sistema constituido en su conjunto por todas las previsiones del artículo 41 constitucional.
La administración de los tiempos oficiales en radio y televisión y la imposición de las sanciones a las faltas cometidas en el uso de dichos espacios son dos extremos de una unidad competencial del Instituto Federal Electoral que le confiere centralidad en las decisiones en los dos ámbitos más trascendentes de esa materia: la determinación de la forma de distribución de los espacios en esos dos medios masivos de comunicación y la determinación de si las conductas desplegadas por los partidos políticos actualizan las faltas establecidas en su uso y, en vía de consecuencia, la imposición de las sanciones procedentes.
En este contexto, la vigilancia de los contenidos transmitidos en la radio y televisión con propósitos de propaganda electoral debe entenderse como una función que está instrumentada para la comprobación de si determinadas conductas encuadran en los supuestos violatorios del artículo 41 constitucional. Como es evidente, este ejercicio de vigilancia o fiscalización tiene como fin la imposición de las sanciones relacionadas por el legislador a las citadas faltas, pues el producto de dicha vigilancia redunda en un juicio sobre la actuación de los partidos políticos.
Al ser ello así, es claro que la imposición de las sanciones en este ámbito es necesariamente la culminación de un procedimiento que se basa en una vigilancia institucional que tiene necesariamente como fin la constatación de la actualización de las hipótesis infractora, la cual a su vez, debe realizarse tomando en cuenta los criterios sobre los cuales se distribuyeron los tiempos oficiales en la radio y televisión, así como las normas constitucionales y legales aplicables.
Por tanto, la vigilancia es una función que se ubica en medio de las dos facultades que de manera expresa confiere el artículo 41 constitucional al Instituto Federal Electoral, pues se desarrolla una vez que se han administrado los tiempos oficiales en radio y televisión, a cuyos criterios se debe acudir constantemente, y es una función que es presupuesto de la imposición de las sanciones, al constituirse en la base analítica que fundamenta ésta.
Al ser ello así, debe concluirse que la vigilancia es una facultad que debe incluirse dentro de la esfera de competencia exclusiva del Instituto Federal Electoral, por inscribirse como un medio necesario para lograr la
centralidad en la materia de los tiempos oficiales en la radio y televisión, esto es, por tratarse de una facultad que es necesaria para la imposición de las sanciones cometidas en la producción y emisión de la propaganda en la radio y televisión.
Es cierto que la determinación de la mayoría tiene un alcance limitado a señalar que los institutos electorales locales pueden llevar a cabo una actividad de vigilancia sobre los contenidos de los mensajes de propaganda política en la radio y televisión, que no debe culminar en la imposición de ninguna sanción, la cual, se determinó en la decisión mayoritaria, no obstruye la facultad del Instituto Federal Electoral de desarrollar su propia función de vigilancia. Sin embargo, este criterio, en mi opinión, compromete la base institucional establecida en la Constitución conforme al cual se deben ejercer las facultades de administración de los tiempos oficiales y la de imposición de la penas: la independencia del Instituto Federal Electoral.
En efecto, como se señaló, el segundo párrafo de la fracción V del artículo 41 constitucional establece que el Instituto Federal Electoral es la autoridad en la materia con el atributo esencial de ser independiente en sus decisiones y funcionamiento. Este precepto constitucional prescribe que el desempeño del Instituto debe ser profesional. Para lograr lo anterior, se establece, contará con órganos de dirección, ejecutivos, técnicos y de vigilancia.
Como se observa de lo anterior, la facultad exclusiva que tiene atribuida el Instituto Federal Electoral para imponer las sanciones al incumplimiento de lo previsto por el artículo 41 constitucional en materia de uso de tiempos oficiales en radio y televisión, tiene una base institucional de ejercicio caracterizada por la independencia en las decisiones y funcionamiento, con un desempeño que debe ser profesional y con una estructura compuesta con órganos no sólo de dirección, ejecutivos, técnicos, sino también de vigilancia.
Con base en lo anterior, considero que la conclusión según la cual los institutos electorales de los Estados pueden ejercer la facultad de vigilancia del uso de los tiempos oficiales en la radio y la televisión, a pesar de no contar con la atribución de imponer las sanciones correspondientes, es una determinación que no toma en consideración la independencia institucional con la que cuenta el Instituto Federal Electoral en sus decisiones, ni su estructura profesional que se compone con órganos de vigilancia.
b. En segundo lugar, en mi opinión, el Tribunal Pleno no debió reconocer la constitucionalidad de la facultad del Instituto Electoral estatal de gestionar antes los medios de comunicación social tiempos para todos los fines establecidos en el tercer párrafo del artículo 66 del Código Electoral del Estado de México. En mi opinión, el Pleno debió declarar la inconstitucionalidad de esta facultad para la promoción de las plataformas políticas de los partidos políticos y sólo reconocer su validez para el resto de los fines, consistentes en las transmisiones en tiempos no oficiales de programas en formato de debate y entrevistas.
La razón que, en mi opinión, fundamenta la conclusión de que resulta inconstitucional una facultad de un instituto local para gestionar la transmisión en tiempos no oficiales de las plataformas políticas de los partidos políticos, particularmente, cuando se trate de la radio y la televisión, es que dicha facultad viola el principio de equidad y neutralidad que informa al artículo 41 constitucional, y compromete uno de los fines de la centralidad de las facultades del Instituto Federal Electoral.
El primer párrafo de la Base II del artículo 41 constitucional establece que la "ley garantizará que los partidos políticos nacionales cuenten de manera equitativa con elementos para llevar a cabo sus actividades y señalará las reglas a que se sujetará el financiamiento de los propios partidos y sus campañas electorales, debiendo garantizar que los recursos públicos prevalezcan sobre los de origen privado". Por su parte, el primer párrafo de la Base III de esta norma constitucional establece que los "partidos políticos nacionales tendrán derecho al uso de manera permanente de los medios de comunicación social". En el resto de las disposiciones que componen esta Base III, se establecen las reglas conforme las cuales el Instituto Federal Electoral debe administrar, en ejercicio de una facultad exclusiva, los tiempos oficiales en radio y televisión, las que se rigen por un criterio de igualdad (treinta por ciento del tiempo disponible) y otro de proporcionalidad respecto de su representación popular (el restante setenta por ciento del total del tiempo disponible).
Como se observa de su contenido, el artículo 41 constitucional establece el principio según el cual los partidos políticos deben llevar a cabo sus actividades sobre la base de un acceso equitativo a los elementos materiales. Un elemento necesario para las actividades de los partidos políticos es el acceso a los medios de comunicación social, al cual tendrán derecho de manera permanente. En el caso concreto de los tiempos oficiales en radio y televisión, este precepto constitucional establece que la administración de estos es facultad exclusiva del Instituto Federal Electoral y se establecen una serie de reglas sobre las cuales se debe llevar a cabo dicha administración, informados por los principios de equidad y proporcionalidad respecto de la representación popular.
Como también es claro, una actividad propia de los partidos políticos es la formulación de sus plataformas
políticas, así como promocionarlos y utilizarlos como bases electorales de su participación política. Esta facultad se deriva del segundo párrafo de la Base I del artículo 41 constitucional que establece: "Los partidos políticos tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo."
De estas prescripciones de la norma constitucional, se desprende que el acceso de los partidos políticos a los medios de comunicación debe ajustarse a criterios establecidos previamente en la Constitución Federal y que, por regla general, la distribución de los elementos necesarios para su funcionamiento debe realizarse bajo el principio de equidad. Ello debe regir, como es evidente, la forma en que los partidos políticos promuevan sus plataformas políticas.
Sobre la base de lo anterior, en mi opinión, la facultad de gestión del Instituto Electoral del Estado de México, establecida en la norma impugnada, resulta contraria al principio de equidad sobre el cual los partidos deben acceder a los elementos necesarios para promover sus plataformas políticas y resulta contraria a los criterios de equidad y proporcionalidad que, de manera específica, deben informar la distribución de los tiempos oficiales en radio y televisión. Lo anterior por dos razones:
En primer, lugar, la gestión del Instituto Electoral local se constituye en un elemento material que sirve a los fines de los partidos políticos que, en los términos establecidos en el artículo 66 del Código Electoral del Estado de México, se puede realizar de manera discrecional por el mencionado instituto y, por tanto, es una gestión que se puede separar del criterio general de equidad sobre el cual los partidos políticos deben acceder a los elementos materiales. Si se trata de una facultad que el Instituto local puede ejercer bajo el criterio que considere más conveniente para fortalecer la cultura democrática, según se establece en el artículo combatido, el resultado de su ejercicio puede consistir en la distribución de elementos a favor de los partidos políticos para la promoción de sus plataformas políticas que se traduzca en la realidad en un esquema inequitativo y desproporcional en una contienda electoral determinada.
En segundo lugar, el resultado de la mencionada facultad que es la obtención de espacios en los medios de comunicación para la promoción de las plataformas políticas de los partidos políticos, cuando se trate de la radio y televisión, compromete uno de los fines de la centralidad de las facultades del Instituto Federal Electoral, pues la competencia exclusiva de ésta en la administración de los tiempos oficiales en la radio y televisión es garantizar que los partidos políticos accedan a los medios de comunicación, para promover sus plataformas políticas, en respeto de los principios de equidad y proporcionalidad. Esta finalidad puede comprometerse, como es obvio, por un esquema de gestión que en la práctica obtengan espacios fuera de los oficiales a favor de los partidos políticos para la promoción de sus plataformas políticas que se puede ejercer sin mayor requisito que la necesidad de promover el fortalecimiento de la cultura democrática, esto es, fuera de los criterios establecidos en la Base III del artículo 41 constitucional.
Artículo 162 del Código Electoral del Estado de México.
Como señalé párrafos más arriba, coincido en que la facultad de monitoreo del Instituto Electoral del Estado de México sobre la propaganda emitida por los partidos políticos es constitucional en los medios de comunicación. Sin embargo, consideró que su regularidad constitucionalidad debe condicionarse a que su ejercicio no se realice sobre el uso que realicen los partidos políticos de los tiempos oficiales administrados por el Instituto Federal Electoral en la radio y la televisión, sino sólo en el resto de los medios de comunicación posibles -por ejemplo, el Internet-.
Lo anterior, pues, como se ha expuesto, la vigilancia de estos espacios es una facultad que está atribuida con exclusividad en favor del Instituto Federal Electoral, por ser una competencia de ejercicio necesario para el desarrollo de aquella que tiene establecida de manera expresa en el apartado D de la Base III del artículo 41 constitucional, consistente en la aplicación de las sanciones a las faltas referidas al uso de los tiempos oficiales en la radio y televisión.
De igual forma, considero que un monitoreo realizado de manera institucional y normal por los institutos electorales locales sobre estos espacios puede constituirse en una actividad que comprometa la vitalidad de la independencia que tiene el Instituto Federal Electoral en sus decisiones y funcionamiento, independencia que se manifiesta también a través de sus órganos profesionales de vigilancia.
En efecto, justo en los términos que señalé que la facultad de vigilancia sobre el uso de los tiempos oficiales en radio y televisión, que establece el artículo 66 del Código Electoral del Estado de México en favor del Instituto Electoral local, no respeta la estructura institucional delineada en el artículo 41 constitucional sobre la cual el Instituto Federal Electoral debe sancionar la conducta infractora de los partidos políticos en dichos espacios mediáticos -independencia de funcionamiento profesional con órganos propios de vigilancia-,
consideró que esta facultad de monitoreo establecida en el artículo 162 del mismo código incurre en la misma violación constitucional.
El Ministro José Ramón Cossío Díaz.- Rúbrica.
EL LICENCIADO RAFAEL COELLO CETINA, SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACION, CERTIFICA: Que esta fotocopia constante de nueve fojas útiles, concuerdan fiel y exactamente con su original que corresponde al voto concurrente que formula el señor Ministro José Ramón Cossío Díaz, en la sentencia del nueve de diciembre de dos mil ocho dictada en la acción de inconstitucionalidad 113/2008, promovida por el Partido de la Revolución Democrática. Se certifica para su publicación en el Diario Oficial de la Federación.- México, Distrito Federal, a ocho de mayo de dos mil nueve.- Rúbrica.
 

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