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DOF: 22/03/2012
SENTENCIA dictada por el Tribunal Pleno en la Acción de Inconstitucionalidad 34/2010, promovida por el Procurador General de la República

SENTENCIA dictada por el Tribunal Pleno en la Acción de Inconstitucionalidad 34/2010, promovida por el Procurador General de la República.

Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos.- Suprema Corte de Justicia de la Nación.- Secretaría General de Acuerdos.

ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD 34/2010
PROMOVENTE: PROCURADOR GENERAL DE LA REPUBLICA
MINISTRO PONENTE: LUIS MARIA AGUILAR MORALES
SECRETARIO DE ESTUDIO Y CUENTA: FRANCISCO MIGONI GOSLINGA
México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día nueve de enero de dos mil doce.
VISTOS; y,
RESULTANDO:
PRIMERO. Por oficio presentado el veintitrés de noviembre de dos mil diez, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Arturo Chávez Chávez, en su carácter de Procurador General de la República, promovió acción de inconstitucionalidad en la que solicitó la invalidez del artículo 21 del Decreto que crea el Organismo Público Descentralizado denominado Universidad Tecnológica de la Sierra, en el Estado de Nayarit, publicado el veintisiete de octubre de dos mil diez, en el periódico oficial de la entidad, el cual establece lo siguiente:
"ARTICULO 21.- Los bienes inmuebles propiedad de la Universidad no estarán sujetos a contribuciones estatales ni municipales."
SEGUNDO. El promovente de esta acción estima que la disposición legal impugnada es violatoria de los artículos 115, fracción IV, incisos a) y c), y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
TERCERO. En sus conceptos de invalidez, el Procurador General de la República argumenta lo siguiente:
a. El artículo 21 del Decreto que crea el Organismo Público Descentralizado denominado Universidad Tecnológica de la Sierra, en el Estado de Nayarit, vulnera el artículo 115, fracción IV, incisos a) y c) de la Constitución Federal, porque establece que los bienes e ingresos de la Universidad Tecnológica de Nayarit, no estarán sujetos a pagos de contribuciones estatales o municipales, lo cual atenta flagrantemente en contra del referido precepto constitucional, que prohíbe exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de las contribuciones. En efecto, el precepto que se tilda de inconstitucional, al exentar del pago de contribuciones a la Universidad, redunda en detrimento de la hacienda municipal, lo que implica que el Municipio se verá imposibilitado para recaudar las contribuciones a que tiene derecho.
b. El precepto impugnado vulnera los artículos 16 y 133 de la Constitución Federal, pues al prohibir el marco jurídico las exenciones de contribuciones municipales, el Congreso local se extralimita en sus atribuciones, con lo que también rompe con la supremacía constitucional, porque la norma impugnada pretende ubicarse por encima de la Carta Magna.
CUARTO. Mediante proveído de veinticuatro de noviembre de dos mil diez, el Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente acción de inconstitucionalidad, a la que correspondió el número 34/2010 y, por razón de turno, designó al Ministro Luis María Aguilar Morales para que actuara como instructor en el procedimiento.
Por auto de veintisiete de noviembre de dos mil diez, el Ministro instructor admitió la acción relativa, ordenó dar vista al órgano Legislativo que emitió la disposición y al Ejecutivo que la promulgó, para que rindieran sus respectivos informes.
QUINTO. Las autoridades emisora y promulgadora de las normas generales impugnadas, al rendir sus informes manifestaron, en síntesis, lo siguiente:
Poder Legislativo del Estado de Nayarit:
 
La Universidad Tecnológica de la Sierra no tiene como función directa generar o distribuir riqueza, y si bien cuenta con recursos económicos para hacer frente a los requerimientos inherentes al cumplimiento de su función, tales recursos no pueden considerarse como un indicador de su actividad económica, sino que constituyen una parte de los ingresos que percibe vía subsidio de la Federación y del Estado y que se le asignan en los ejercicios fiscales presupuestales, por ello se sostiene la constitucionalidad y la validez del artículo 21, de exentar a la Universidad de pagar las contribuciones que pudieren generar los bienes que forman parte de la Universidad de la Sierra.
Tampoco se infringe la fracción IV, del artículo 115 constitucional, porque se trata de una norma que no generaliza a todas las universidades para exentarlas de los tributos en sus respectivos Municipios, sino que se refiere de manera exclusiva a la Universidad Tecnológica de la Sierra, cuya propiedad inmobiliaria no representa un patrimonio mayor que la falta de su contribución, menos cabe la economía del Municipio, por ello se considera que debe sostenerse la validez del precepto impugnado, porque no agrava la economía del Estado ni mucho menos del Municipio, así como tener una misión de orden meramente social en beneficio de los pobladores de esa zona, que existe una población mayor de indígenas de las etnias Huichol y Cora.
Por otra parte, no le asiste la razón al accionante en cuanto se afirma la infracción al artículo 16 constitucional, porque el artículo cuestionado fue expedido por autoridad competente, fundado y motivado, a través del procedimiento establecido para tal efecto.
Finalmente, resulta inatendible e inaceptable que se contravenga el artículo 133 constitucional, toda vez que el precepto impugnado bajo ninguna circunstancia se considera por encima de lo previsto en el artículo 133 constitucional y, por tanto, no contraviene la fracción IV, del artículo 115 de la Constitución, dado que la creación de la Universidad Tecnológica de la Sierra, se encuentra asentada en el Municipio del Nayar, donde se pretende con la creación de esta institución académica, enseñar a los jóvenes estudiantes a prepararse, respetando usos y costumbres, para que sean capaces de aprovechar los bienes que la naturaleza brinda en esa zona y que, congruentemente con lo expuesto, el Municipio del Nayar no se vea afectado con la exención del pago de las contribuciones, porque estas serían mínimas y su manejo administrativo y económico no depende bajo ninguna circunstancia de los impuestos o derechos que deje de cubrir la universidad, habida cuenta que la Universidad Tecnológica de la Sierra no tiene partidas económicas destinadas al pago de contribuciones, en virtud de la función social que desarrolla.
Poder Ejecutivo del Estado de Nayarit:
Es cierto que el Poder Ejecutivo llevó a cabo la promulgación del Decreto que crea el Organismo Público Descentralizado denominado Universidad Tecnológica de la Sierra, en el Estado de Nayarit, en el cual se encuentra el numeral 21, tildado de inconstitucional.
SEXTO. Una vez que se pusieron los autos a la vista de las partes, para la formulación de sus alegatos, se declaró cerrada la instrucción y se procedió a la elaboración del proyecto de resolución correspondiente.
CONSIDERANDO:
PRIMERO. Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, toda vez que el Procurador General de la República plantea la posible contradicción entre el artículo 21 del Decreto que crea el Organismo Público Descentralizado denominado Universidad Tecnológica de la Sierra, en el Estado de Nayarit, y la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
SEGUNDO. Oportunidad. En primer lugar se analizará si la acción de inconstitucionalidad fue presentada oportunamente.
De conformidad con el artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cómputo del plazo de treinta días naturales para ejercitar la acción de inconstitucionalidad debe hacerse a partir del día siguiente al en que se publicó en el medio de difusión oficial la norma impugnada, con la salvedad de que si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente.
Ahora bien, el Decreto por el que se dio a conocer el precepto impugnado, fue publicado en el Diario Oficial de la Entidad el veintisiete de octubre de dos mil diez y, por tanto, el plazo para ejercer esta transcurrió del veintiocho de octubre al veintiséis de noviembre de dos mil diez.
En este tenor, toda vez que el oficio de la acción de inconstitucionalidad se recibió en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, el veintitrés de noviembre de dos mil diez, es evidente que su presentación fue oportuna. El cómputo relativo se corrobora con el siguiente calendario:
Octubre 2010
 
Noviembre 2010
DO
M
LUN
MAR
MIER
JUE
VIER
SAB
 
DOM
LUN
MAR
MIE
R
JUE
VIER
SA
B
 
 
 
27
Publicació
n
28
(1)
Inicia
plazo
29
(2)
30
(3)
 
31
(4)
1
(5)
2
(6)
3
(7)
4
(8)
5
(9)
6
(10)
 
 
 
 
 
 
 
 
7
(11)
8
(12)
9
(13)
10
(14)
11
(15)
12
(16)
13
(17)
 
 
 
 
 
 
14
(18)
15
(19)
16
(20)
17
(21)
18
(22)
19
(23)
20
(24)
 
días inhábiles
 
 
 
 
21
(25)
22
(26)
23
(27)
Presenta
demanda
24
(28)
25
(29)
26
(30)
Termina
plazo
27
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
TERCERO. Legitimación. A continuación se procede a analizar la legitimación del promovente, por ser presupuesto indispensable para el ejercicio de la acción.
Suscribe la demanda Arturo Chávez Chávez, en su carácter de Procurador General de la República, lo que acredita con la copia certificada de su designación en ese cargo por parte del Presidente de la República.
Ahora bien, de acuerdo con lo previsto por el artículo 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Federal, si en el caso se plantea la inconstitucionalidad del artículo 21 del Decreto que crea el Organismo Público Descentralizado denominado Universidad Tecnológica de la Sierra, en el Estado de Nayarit, ordenamiento que tiene el carácter de estatal, el Procurador General de la República cuenta con la legitimación necesaria para hacerlo.
Apoya la conclusión anterior, la tesis de jurisprudencia número P./J. 98/2001, de rubro y texto siguiente:
ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL PROCURADOR GENERAL DE LA REPUBLICA TIENE LEGITIMACION PARA IMPUGNAR MEDIANTE ELLA, LEYES FEDERALES, LOCALES O DEL DISTRITO FEDERAL, ASI COMO TRATADOS INTERNACIONALES. El artículo 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos faculta al procurador general de la República para impugnar, mediante el ejercicio de las acciones de inconstitucionalidad, leyes de carácter federal, estatal o del Distrito Federal, así como tratados internacionales, sin que sea indispensable al efecto la existencia de agravio alguno, en virtud de que dicho medio de control constitucional se promueve con el interés general de preservar, de modo directo y único, la supremacía constitucional, a fin de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación realice un análisis abstracto de la constitucionalidad de la norma. En otras palabras, no es necesario que el procurador general de la República resulte agraviado o beneficiado con la norma en contra de la cual enderece la acción de inconstitucionalidad ni que esté vinculado con la resolución que llegue a dictarse, pues será suficiente su interés general, abstracto e impersonal de que se respete la supremacía de la Carta Magna. (No. Registro: 188,899, Novena Epoca, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XIV, Septiembre de 2001, Tesis: P./J. 98/2001, página: 823)
CUARTO. Causas de improcedencia. En virtud de que en este asunto no se hacen valer causas de improcedencia o motivo de sobreseimiento, ni este Alto Tribunal advierte que se actualice alguno, se debe proceder al estudio del concepto de invalidez que hace valer el accionante.
QUINTO. Estudio de fondo. El accionante plantea que el artículo 21 del Decreto que crea el Organismo Público Descentralizado denominado Universidad Tecnológica de la Sierra, en el Estado de Nayarit, es violatorio del artículo 115, fracción IV, párrafo primero, incisos a) y c) de la Constitución Federal, porque establece que los bienes e ingresos de la Universidad Tecnológica de Nayarit, no estarán sujetos a pagos de contribuciones estatales o municipales, lo cual atenta flagrantemente en contra del referido precepto constitucional, que prohíbe exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de las contribuciones y redunda en detrimento de la hacienda municipal, lo que implica que el Municipio se verá imposibilitado para recaudar las contribuciones a que tiene derecho.
Para dar respuesta al planteamiento de inconstitucionalidad, es importante referir el marco constitucional que regula la materia de la hacienda municipal y sus ingresos, a que se refiere el artículo 115, fracción IV del Constitución Federal, que dice:
Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:
...
IV.- Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:
a).- Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.
Los municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.
b).- Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.
c).- Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.
(REFORMADO, D.O.F. 23 DE DICIEMBRE DE 1999)
Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.
(REFORMADO, D.O.F. 23 DE DICIEMBRE DE 1999)
Los ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las legislaturas estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.
(REFORMADO, D.O.F. 24 DE AGOSTO DE 2009)
Las legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles, y
deberán incluir en los mismos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que perciban los servidores públicos municipales, sujetándose a lo dispuesto en el artículo 127 de esta Constitución.
(ADICIONADO, D.O.F. 23 DE DICIEMBRE DE 1999)
Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley.
Al respecto, en reiteradas ocasiones este Tribunal Pleno ha señalado que, de la interpretación del artículo 115, fracción IV de la Constitución Federal, se deduce que establece, sustancialmente, lo siguiente:
a) Los Estados tienen como base de su división territorial y de su organización política y administrativa al Municipio libre.
b) El principio de libre administración de la hacienda municipal asegura a los municipios la posibilidad de manejar, aplicar y priorizar libremente los recursos que integran la hacienda municipal, sin que tengan que sufrir la injerencia de intereses ajenos. Este principio rige únicamente sobre una parte de los recursos que integran la hacienda municipal y no sobre la totalidad.
c) El derecho de los municipios a percibir las contribuciones, incluyendo las tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.
d) El principio de reserva de fuentes de ingresos, que asegura a los municipios la disposición de ciertas fuentes de ingreso para atender el cumplimiento de sus necesidades y responsabilidades públicas.
e) El principio de integridad de los recursos económicos municipales que asegura a los municipios la percepción efectiva y puntual de los recursos a que constitucionalmente tienen derecho -con independencia de que sólo algunos de ellos caigan bajo el régimen de libre administración municipal- y que obliga a los Estados a pagar los intereses correspondientes cuando retarden la entrega de recursos federales a los Municipios.
f) Que es facultad de los Ayuntamientos en el ámbito de su competencia, proponer a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a los impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.
g) Las Legislaturas Estatales deben decidir siempre sobre la base de una propuesta de los municipios en la que conste la propuesta referida en el numeral anterior.
h) Las Legislaturas Estatales sólo pueden alejarse de las propuestas de los Ayuntamientos si proveen para ello los argumentos necesarios para construir una justificación objetiva y razonable.
i) En el caso del impuesto predial, la confluencia de competencias que la Constitución establece, exige un proceso de discusión y decisión que refleje una interacción sustantiva entre los ayuntamientos proponentes y las legislaturas que toman la decisión final.
El conjunto de las previsiones referidas configura una serie de garantías jurídicas de contenido económico, financiero y tributario muy claras en favor de las haciendas municipales, que acentúan que en este proceso de regulación el Congreso Local actúa como representante de los intereses de los ciudadanos.
Uno de los principios anteriormente referidos y que adquiere importancia en el presente asunto es el de reserva de fuentes de ingresos municipales, conforme al cual se aseguran ciertas fuentes de ingreso a los municipios para atender al cumplimiento de sus necesidades y responsabilidades públicas. Dicho principio se infiere de lo dispuesto por el primer párrafo de la fracción IV del artículo 115 constitucional, a lo largo de sus distintos apartados, así como del segundo párrafo.
El citado primer párrafo establece, en síntesis, que la hacienda municipal se integrará con los rendimientos de los bienes que pertenezcan a los municipios y con las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan en su favor, entre las cuales deben contarse necesariamente: a) las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria; b) las participaciones en recursos federales, y c) los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. Por su parte, el segundo párrafo de la fracción IV prohíbe a la Federación limitar la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), y añade que las leyes estatales no podrán establecer exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones; precisa también que sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados y de los Municipios, salvo que sean utilizados para fines o propósitos distintos de su objeto público.
 
Sobre este último aspecto, a partir de la reforma del texto constitucional de mil novecientos noventa y nueve, se ha interpretado que las exenciones sólo operan respecto del inciso a) de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal; es decir, respecto de las contribuciones establecidas sobre la propiedad inmobiliaria, por ser éste el único caso en el que la calidad de bien de dominio público es determinante para el surgimiento de la obligación, pues sólo aquí un acto o un hecho jurídico relacionado con la propiedad inmobiliaria, influirá en el nacimiento de la obligación tributaria, impidiendo que ésta nazca, y haciendo procedente la exención. Por tanto, la exención constitucional no puede hacerse extensiva al pago de los derechos por la prestación del servicio público de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales, por el simple hecho de que el usuario de esos servicios ocupe un inmueble de dominio público, sea de la Federación, del Estado o del Municipio.
Así, de conformidad con la fracción IV, inciso a), del artículo 115 de la Constitución Federal, la hacienda pública de los municipios se compone, entre otros rubros, de los ingresos derivados de las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. Por tanto, los municipios indiscutiblemente tienen derecho a percibir las contribuciones derivadas de estos conceptos. Igual consideración subyace respecto de los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo, en términos del inciso c) de la fracción en cita.
Además, se debe hacer notar que del precepto constitucional referido se desprende expresamente, que las leyes de los Estados no pueden establecer exenciones o subsidios a favor de persona o institución alguna respecto de las contribuciones que corresponde recaudar a los municipios sobre la propiedad inmobiliaria, o bien, respecto de los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo, y sólo estarán exentos del pago de dichas contribuciones los bienes del dominio público de la Federación, los Estados o los Municipios, siempre que estos últimos no sean utilizados, por entidades paraestatales o particulares, para fines administrativos o distintos a los de su objeto público.
Vale la pena recordar que el artículo 115 constitucional fue reformado en el año de mil novecientos ochenta y tres, con el propósito expreso de fortalecer económica y políticamente al municipio libre, entendido éste como una "institución profundamente arraigada en la idiosincrasia del pueblo, en su cotidiano vivir y quehacer político".
En la exposición de motivos de dicha reforma constitucional se manifestó, además entre otras cosas, y para lo que en el caso nos interesa que: "Como una disposición importante para la seguridad de los ingresos municipales, se consigna la obligación del pago de sus contribuciones para toda persona física o moral o instituciones oficiales o privadas, sin exenciones o subsidios, evitando de esta manera a nivel constitucional las prácticas de exentar a diversas personas o empresas del sector público, de estas contribuciones que son consubstanciales para la vida de los Municipios. [...]".
Posteriormente, el artículo en cita fue reformado el veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve y, en esa ocasión, en la exposición de motivos se reiteró:
Por tanto se requiere realizar una amplia reforma legislativa con el propósito de incrementar las fuentes de ingresos municipales, que permitan que los municipios dependan más de sus propios recursos y que las participaciones federales sean sólo complementarias
[...] De igual manera el penúltimo párrafo, de la fracción cuarta que se reforma y adiciona, establece el imperativo de que no serán considerados como bienes del dominio público de la federación o los estados, aquellos bienes que se hayan aportado a entidades paraestatales con personalidad jurídica y patrimonio propios, para los efectos de la exención que el propio párrafo indica, ni los que aún no habiendo salido del dominio del gobierno central se encuentren bajo la explotación de aquéllas, o de particulares bajo cualquier forma o concepto.
En estas condiciones, si se toma en cuenta el propósito expreso del fortalecimiento del municipio, específicamente en lo que respecta a sus fuentes de ingresos, es claro que la prohibición de exentar o subsidiar el pago de impuestos o contribuciones establecidos constitucionalmente a favor de los municipios por el ya citado artículo 115, fracción IV, no puede entenderse en un sentido literal y restringido, que posibilitara su distinción con una situación de no sujeción al tributo, ya que la intención del Poder Reformador de la Constitución, al establecer contribuciones a favor de los municipios y prohibir la exención o subsidios en el pago de éstas obedece, sin duda, al deseo expreso de fortalecer la hacienda municipal, esto es, de dar bases más sólidas a la estructura económica de esta entidad política.
En este contexto, la exención de impuestos o de contribuciones prohibida en el texto constitucional, no puede concebirse sino como la imposibilidad de que determinados sujetos queden liberados del pago de dichos impuestos o contribuciones. Así, lo que se prohíbe constitucionalmente es la situación de excepción en que se pudiera colocar a determinados individuos o instituciones, esto es, la concesión de un beneficio tributario que permita que no contribuyan al gasto público, en evidente detrimento de la hacienda municipal.
De lo hasta aquí expuesto se desprenden las siguientes conclusiones:
1.     Las leyes de los Estados no pueden establecer exenciones o subsidios a favor de persona o institución alguna respecto de las contribuciones que corresponde recaudar a los municipios sobre la propiedad inmobiliaria o respecto de los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo;
2.     Unicamente estarán exentos del pago de las contribuciones sobre propiedad inmobiliaria los bienes del dominio público de la Federación, los Estados o los Municipios, siempre y cuando tales bienes no sean utilizados por entidades paraestatales o particulares para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.
3.     La exención precisada en el párrafo anterior, al estar contenida en una disposición constitucional, es de aplicación directa, es decir, debe ser observada por las autoridades municipales sin necesidad de que deba fijarse o explicitarse en una ley local.
Ahora bien, trasladando las premisas que anteceden al caso particular, se tiene que a través del decreto impugnado, se creó la Universidad Tecnológica de la Sierra, con el carácter de organismo público descentralizado del Ejecutivo del Estado, con personalidad jurídica y patrimonio propio. En el artículo 21, del propio Decreto que crea el Organismo Público Descentralizado denominado Universidad Tecnológica de la Sierra, en el Estado de Nayarit, establece lo siguiente:
Artículo 21- Los bienes inmuebles propiedad de la Universidad no estarán sujetos a contribuciones estatales ni municipales.
Conforme al precepto impugnado, antes transcrito, los bienes propiedad de la Universidad Tecnológica de la Sierra, no estarán sujetos a contribuciones estatales ni municipales, lo que implica una no sujeción total de contribuciones en el ámbito referido. En efecto, la disposición legal citada otorga una exención total con independencia del régimen jurídico al que se encuentren sujetos los bienes inmuebles de dicho centro de estudios, es decir, la disposición no distingue entre bienes de dominio público y bienes de dominio privado en tanto que se refiere en forma general a "los bienes inmuebles propiedad" de la referida universidad. De aquí se sigue que la exención establecida en dicho precepto excede el mandato constitucional en tanto que éste, según se vio, determina que estarán exentos de contribuciones municipales únicamente los bienes del dominio público de la Federación, los Estados o los Municipios, siempre y cuando tales bienes no sean utilizados por entidades paraestatales o particulares para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público. Luego, todos los demás bienes inmuebles no pueden gozar de exención alguna.
En relación con lo expuesto en el párrafo anterior, conviene aclarar que la Universidad referida puede ser propietaria de bienes de dominio público y de dominio privado, conforme a lo previsto en los artículos 22 y 23 del Decreto impugnado, que dicen:
Artículo 22. Los bienes inmuebles que formen parte del patrimonio Universitario serán inalienables e imprescriptibles, y en ningún caso podrá constituirse gravamen sobre ellos mientras estén sujetos al servicio objeto de la Universidad.
Artículo 23. Corresponderá al Consejo Directivo, solicitar del Congreso Local, la desafectación de algún inmueble patrimonio de la Universidad, cuando éste deje de estar sujeto a la prestación del servicio propio de su objeto, a fin de que sea inscrita en el Registro Público de la Propiedad correspondiente, caso en el cual el inmueble desafectado será considerado bien del dominio privado de la institución y sujeto a las disposiciones de derecho común.
 
En este tenor, el supuesto de no sujeción, previsto en el precepto controvertido, vulnera el principio de reserva de fuentes de ingresos municipales contemplado por el artículo 115, fracción IV de la Constitución Federal, conforme al cual se aseguran ciertas fuentes de ingreso a los municipios para atender el cumplimiento de sus necesidades y responsabilidades públicas, con lo cual se afecta la hacienda municipal y su libre administración. Se dice que se vulnera la citada disposición constitucional porque el precepto controvertido excede el postulado constitucional en la medida en que exenta de impuestos municipales a todos los bienes inmuebles propiedad de la universidad y no únicamente aquellos que encuadran en la hipótesis excepcional prevista en la citada disposición constitucional (bienes del dominio público de la Federación, los Estados o los Municipios, siempre y cuando tales bienes no sean utilizados por entidades paraestatales o particulares para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público).
En consecuencia, procede declarar inconstitucional la porción normativa que indica "...ni municipales" contenida en el numeral impugnado, puesto que la Legislatura del Estado carece de la potestad de establecer exenciones en las fuentes reservadas al Municipio por el texto constitucional.
Sirven de apoyo a lo anterior, las tesis de jurisprudencia siguientes:
MUNICIPIOS. LAS EXENCIONES O CUALQUIERA OTRA FORMA LIBERATORIA DE PAGO QUE ESTABLEZCAN LAS LEYES FEDERALES O LOCALES RESPECTO DE LAS CONTRIBUCIONES QUE CORRESPONDEN A LA LIBRE ADMINISTRACION TRIBUTARIA DE AQUELLOS, CONTRAVIENEN EL ARTICULO 115, FRACCION IV, DE LA CONSTITUCION FEDERAL. De conformidad con lo dispuesto en el mencionado precepto constitucional, los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se conformará con los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, incluyendo las tasas adicionales sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles, las participaciones federales que les sean cubiertas por la Federación, los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo, las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor; además, el citado artículo constitucional prevé la prohibición expresa para que las leyes federales y locales establezcan exenciones a favor de persona o institución alguna, respecto de las contribuciones señaladas. En consecuencia, si en dichas leyes se establece una exención o cualquiera otra forma liberatoria de pago, con independencia de la denominación que se le dé, y se limita o prohíbe la facultad otorgada a los Municipios de recaudar las mencionadas contribuciones, es innegable que ello resulta contrario al referido artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lo que afecta el régimen de libre administración hacendaria, en virtud de que al no poder disponer y aplicar esos recursos para satisfacer las necesidades fijadas en las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos, les resta autonomía y autosuficiencia económica. (No. Registro: 183,493, Novena Epoca, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XVIII, Agosto de 2003, Tesis: P./J. 44/2003, Página: 1375)
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL ARTICULO 10, ULTIMO PARRAFO, DE LA CONSTITUCION POLITICA DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE VERACRUZ-LLAVE, QUE ESTABLECE UN REGIMEN FISCAL DE NO SUJECION TRIBUTARIA A FAVOR DE LA UNIVERSIDAD VERACRUZANA, CONTRAVIENE LO DISPUESTO EN LA FRACCION IV DEL ARTICULO 115 DE LA CONSTITUCION FEDERAL. De lo dispuesto en el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se desprende que las leyes de los Estados no pueden establecer exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de las contribuciones que corresponde recaudar a los Municipios sobre la propiedad inmobiliaria, o bien, respecto de los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a cargo de aquéllos, y que sólo estarán exentos del pago de dichas contribuciones los bienes del dominio público de la Federación, de los Estados o de los Municipios, siempre que no sean utilizados por entidades paraestatales o particulares para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público, es decir, que lo que prohíbe el indicado
precepto de la Constitución Federal es la situación de excepción en que pudiera colocarse a determinados individuos, a través de la concesión de un beneficio tributario que permita que no contribuyan al gasto público, en evidente detrimento de la hacienda municipal. En congruencia con lo anterior, se concluye que la exención general a favor de la Universidad Autónoma del Estado de Veracruz-Llave, que prevé el artículo 10, último párrafo, de la Constitución Política de aquella entidad federativa, reformado por decreto publicado en la Gaceta Oficial, Organo de Gobierno del Estado de Veracruz-Llave, el tres de febrero de dos mil, contraviene el referido precepto de la Constitución General de la República, ya que permite que dicha institución omita el pago de las contribuciones municipales, en menoscabo de la hacienda municipal. (No. Registro: 186,310, Novena Epoca, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XVI, Agosto de 2002, Tesis: P./J. 34/2002, Página: 900)
AGUA POTABLE, DRENAJE, ALCANTARILLADO, TRATAMIENTO Y DISPOSICION DE AGUAS RESIDUALES. LA EXENCION PREVISTA EN EL ARTICULO 115, FRACCION IV, INCISO C), PARRAFO SEGUNDO, DE LA CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, NO ES APLICABLE RESPECTO DE LA PRESTACION DEL SERVICIO PUBLICO RELATIVO, AUNQUE EL USUARIO DE ESTE OCUPE UN INMUEBLE DE DOMINIO PUBLICO. El citado precepto contiene tres enunciados normativos cuya finalidad es garantizar la libre administración de la hacienda municipal: 1) Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c) de la fracción IV del artículo 115 constitucional -es decir, las instauradas sobre la propiedad inmobiliaria o sobre la prestación de servicios públicos municipales-, ni concederán exenciones en relación con las mismas; 2) Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones, y 3) A partir de la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 23 de diciembre de 1999, sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público. Ahora bien, del tercer enunciado normativo deriva que a partir de la reforma señalada la exención constitucional sólo opera en relación con las contribuciones establecidas sobre la propiedad inmobiliaria (inciso a), y no respecto de las contribuciones derivadas de los servicios públicos municipales (inciso c), pues para que opere dicha figura tributaria es determinante la calidad de bien de dominio público. En efecto, en el caso de los tributos sobre bienes raíces, el aspecto objetivo del hecho imponible consiste en la propiedad o posesión de un bien inmueble, la cual resulta necesaria para el nacimiento de la obligación tributaria; en cambio, en los derechos el hecho imponible consiste en la recepción del servicio público y, por tal motivo, la calidad del bien inmueble, ya sea de dominio público o no, es indiferente para la configuración del tributo. Esto es, en el primer caso la propiedad o posesión del bien inmueble es el elemento necesario de la figura tributaria que hace nacer la obligación, por lo que si es de dominio público, impedirá que ésta surja, ya que goza de la exención constitucional; en cambio, en el segundo caso, el bien inmueble no es parte de la figura tributaria y en nada le afecta si tiene la calidad de bien de dominio público, por lo que nace la obligación tributaria y no opera la exención. En consecuencia, respecto del pago de derechos por la prestación del servicio público de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de aguas residuales, no opera la referida exención constitucional, por el simple hecho de que el usuario de esos servicios ocupe un inmueble de dominio público, sea de la Federación, de un Estado o de un Municipio, pues tal aspecto es irrelevante para la configuración del derecho respectivo. (No. Registro: 165,352, Novena Epoca, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta, XXXI, Febrero de 2010, Tesis: P. XXVII/2010, Página: 10)
Por tales motivos, al resultar fundado el razonamiento hecho valer por el promovente, procede declarar la invalidez de la porción normativa que indica "...ni municipales", contenida en el artículo 21 del Decreto que crea el Organismo Público Descentralizado denominado Universidad Tecnológica de la Sierra, en el Estado de Nayarit.
Es importante apuntar aquí que la decisión contenida en el párrafo anterior no desconoce lo establecido en el artículo 115, fracción IV, inciso c), párrafo segundo, que dice:
"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:
(...)
IV.- Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:
(...)
c).- Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.
Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público."
Como se ve, la única posibilidad de que se establezcan exenciones a las contribuciones municipales es la prevista en la citada disposición de la Ley Fundamental, la cual en ningún caso podría ser invalidada por este Alto Tribunal. Siendo así, la exención establecida en el citado precepto constitucional sigue rigiendo.
SEXTO. Efectos. De conformidad con los artículos 73 y 41 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, la invalidez surtirá sus efectos al día siguiente de la notificación de la presente sentencia al Congreso del Estado de Nayarit, debiendo leerse el artículo 21 del Decreto que crea el Organismo Público Descentralizado denominado Universidad Tecnológica de la Sierra, en el Estado de Nayarit, como sigue:
"ARTICULO 21.- Los bienes inmuebles propiedad de la Universidad no estarán sujetos a contribuciones estatales."
Toda vez que los supuestos normativos que han sido invalidados por virtud de la sentencia no son de naturaleza penal sino tributaria, no tendrá efectos retroactivos.
CONCLUSION GENERAL
Conforme al principio de reserva de fuentes de ingresos municipales, se aseguran ciertas fuentes de ingreso a los municipios para atender al cumplimiento de sus necesidades y responsabilidades públicas. Dicho principio se infiere de lo dispuesto por el primer párrafo de la fracción IV del artículo 115 constitucional, a lo largo de sus distintos apartados, así como del segundo párrafo.
El citado primer párrafo establece, en síntesis, que la hacienda municipal se integrará con los rendimientos de los bienes que pertenezcan a los municipios y con las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan en su favor, entre las cuales deben contarse necesariamente: a) las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria; b) las participaciones en recursos federales, y c) los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. Por su parte, el segundo párrafo de la fracción IV prohíbe a la Federación limitar la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), y añade que las leyes estatales no podrán establecer exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones; precisa también que sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados y de los Municipios, salvo que sean utilizados para fines o propósitos distintos de su objeto público.
Sobre este último aspecto, a partir de la reforma del texto constitucional de mil novecientos noventa y nueve, se ha interpretado que las exenciones sólo operan respecto del inciso a) de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal; es decir, respecto de las contribuciones establecidas sobre la propiedad inmobiliaria, por ser éste el único caso en el que la calidad de bien de dominio público es determinante para el surgimiento de la obligación.
En este contexto, la exención de impuestos o de contribuciones prohibida en el texto constitucional, no puede concebirse sino como la imposibilidad de que determinados sujetos queden liberados del pago de dichos impuestos o contribuciones, en otras palabras, lo que se prohíbe constitucionalmente es la situación de excepción en que se pudiera colocar a determinados individuos o instituciones, esto es, la concesión de un beneficio tributario que permita que no contribuyan al gasto público, en evidente detrimento de la hacienda municipal.
Ahora bien, trasladando las premisas que anteceden al caso particular, se tiene que a través del decreto impugnado, se creó la Universidad Tecnológica de la Sierra, con el carácter de organismo público descentralizado del Ejecutivo del Estado, con personalidad jurídica y patrimonio propio.
Conforme al artículo 21, del propio Decreto impugnado, los bienes propiedad de la Universidad Tecnológica de la Sierra, no estarán sujetos a contribuciones estatales ni municipales, lo que implica una no sujeción de contribuciones, en el ámbito referido, con efectos similares a la exención prohibida por el texto constitucional.
En este tenor, el supuesto de no sujeción, previsto en el precepto controvertido, vulnera el principio de reserva de fuentes de ingresos municipales contemplado por el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, conforme al cual se aseguran ciertas fuentes de ingreso a los municipios para atender el cumplimiento de sus necesidades y responsabilidades públicas, con lo cual se afecta la hacienda municipal y su libre administración.
En consecuencia, procede declarar inconstitucional la porción normativa que indica "...ni municipales" contenida en el numeral impugnado, puesto que la Legislatura del Estado carece de la potestad de establecer exenciones en las fuentes reservadas al Municipio por el texto constitucional, salvo el caso establecido en el artículo 115, fracción IV, inciso c), de la Constitución que es la única posibilidad de que se establezcan exenciones a dichas fuentes y que al estar prevista en la propia Ley Fundamental es claro que no puede ser invalidada por este Alto Tribunal.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. Es procedente la presente acción de inconstitucionalidad.
SEGUNDO. Se declara la invalidez del artículo 21 del Decreto que crea el Organismo Público Descentralizado denominado Universidad Tecnológica de la Sierra, en el Estado de Nayarit, publicado el veintisiete de octubre de dos mil diez, en los términos del último considerando de esta ejecutoria.
TERCERO. La declaratoria de invalidez de la norma surtirá efectos en términos del último considerando de esta ejecutoria.
CUARTO. Publíquese esta sentencia en el Diario Oficial de la Federación, en el Diario Oficial del Gobierno del Estado y en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
Notifíquese; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.
Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de once votos de los señores Ministros Aguirre Anguiano, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Aguilar Morales, Valls Hernández, Sánchez Cordero de García Villegas, Ortiz Mayagoitia y Presidente Silva Meza. Los señores Ministros Franco González Salas y Valls Hernández estimaron que la invalidez de dicho precepto debía ser total.
El señor Ministro Valls Hernández reservó su derecho para formular voto concurrente.
El señor Ministro Presidente Juan N. Silva Meza declaró que el asunto se resolvió en los términos propuestos.
Firman el Ministro Presidente, el Ministro Ponente y el Secretario General de Acuerdos, licenciado Rafael Coello Cetina, que autoriza y da fe.
El Presidente: Juan N. Silva Meza.- Rúbrica.- El Ponente: Luis María Aguilar Morales.- Rúbrica.- El Secretario General de Acuerdos: Rafael Coello Cetina.- Rúbrica.
EL LICENCIADO RAFAEL COELLO CETINA, SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACION, CERTIFICA: Que esta fotocopia constante de veinte fojas útiles, concuerda fiel y exactamente con su original que corresponde a la sentencia del nueve de enero de dos mil doce, dictada por el Tribunal Pleno en la acción de inconstitucionalidad 34/2010 promovida por el Procurador General de la República. Se certifica para su publicación en el Diario Oficial de la Federación.- México, Distrito Federal, a doce de marzo de dos mil doce.- Rúbrica.
 

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