DOF: 06/09/2019
SENTENCIA dictada por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la Controversia Constitucional 158/2016

SENTENCIA dictada por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la Controversia Constitucional 158/2016.

Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos.- Suprema Corte de Justicia de la Nación.

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 158/2016
ACTOR: MUNICIPIO DE ENSENADA, ESTADO DE BAJA CALIFORNIA
MINISTRO PONENTE: LUIS MARÍA AGUILAR MORALES
SECRETARIO: LUIS ALBERTO TREJO OSORNIO
COLABORÓ: ANDRÉS EDUARDO SOLÍS SÁNCHEZ
Ciudad de México. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la sesión de veintiséis de junio de dos mil diecinueve.
VISTOS; Y RESULTANDO:
1.     PRIMERO. Presentación de la demanda, autoridades demandadas, terceros interesados y actos impugnados. Por escrito presentado el diecisiete de noviembre de dos mil dieciséis en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, Gilberto Antonio Hirata Chico e Iván Alonso Barbosa Ochoa -quienes se ostentaron como Presidente Municipal y Síndico Procurador del Ayuntamiento de Ensenada, respectivamente- promovieron controversia constitucional en contra de los Poderes Legislativo y Ejecutivo, así como del Secretario General de Gobierno, todos del Estado de Baja California.
2.     El Municipio actor señaló como actos impugnados los siguientes:
A.   El Dictamen 137 aprobado por el Congreso de Baja California el veintiocho de septiembre de dos mil dieciséis; y
B.   El Decreto 684, mediante el cual se publicaron el resolutivo y los artículos transitorios del citado Dictamen 137 en el Periódico Oficial del Estado el siete de octubre de dos mil dieciséis.
3.     Asimismo, señaló como terceros interesados a los municipios de Playas de Rosarito y Tijuana, ambos del Estado de Baja California.
4.     SEGUNDO. Antecedentes de la controversia. A partir de lo manifestado por el Municipio actor se advierten los siguientes antecedentes del caso:
A.   El veinte de diciembre de mil novecientos veinticinco en el Periódico Oficial del entonces Distrito Norte de la Baja California se publicó el Decreto del Congreso de la Unión por el cual se creó el Municipio de Tijuana.
B.   El siete de febrero de mil novecientos treinta y uno por Decreto Presidencial el Distrito Norte de la Baja California se transformó en Territorio Norte de la Baja California, y los Municipios de Tijuana, Mexicali y Ensenada así como la Sección Municipal de Tecate se convirtieron en Delegaciones de Gobierno, conservando los territorios y límites que cada uno tenía en ese momento.
C.   El treinta y uno de enero de mil novecientos cuarenta y siete se publicó en el Periódico Oficial local el Acuerdo emitido por el entonces Gobernador en el cual se fijaron los límites de las Delegaciones de Tecate, Tijuana y Ensenada, describiendo la colindancia de Ensenada al norte "Partiendo de la desembocadura del Río de San Miguel' en el Océano Pacífico, en línea recta y con rumbo al Noroeste hasta el rancho de Vallecitos'"; la colindancia con Tijuana cuyo límite al Sur lo describe como: "con rumbo aproximado Sur hasta el lugar conocido con el nombre de Puerta de Tecate'; de este punto y siguiendo el lado Occidental del Camino Viejo de Ensenada hasta la desembocadura del Río San Miguel' en el Océano Pacífico (...)".
      No obstante, advierte el Municipio promovente, dicho Decreto nunca entró vigor, pues estaba sujeto a la aprobación del Poder Ejecutivo Federal, de lo cual no existe constancia.
D.   El treinta y uno de diciembre de mil novecientos cincuenta y tres se publicó en el Periódico Oficial local la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Baja California, en la cual se
delimitaron los límites de los territorios de los Municipios de Mexicali, Tijuana, Tecate y Ensenada mencionando como límite del último en colindancia con Tijuana la desembocadura del Río "San Miguel" y el límite del Municipio de Tijuana como: "(...) y en dirección aproximada Suroeste, hasta la desembocadura del Río San Miguel' en el Océano Pacífico (...)".
E.   El veinte de diciembre de mil novecientos cincuenta y nueve se publicó en el referido Periódico Oficial el Decreto de reforma al artículo de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Baja California, describiendo los límites entre Ensenada y Tijuana como: "Partiendo de la desembocadura del Río San Miguel' en el Océano Pacífico" en Ensenada y "siguiendo el lado oriental del camino viejo de Ensenada hasta el rancho conocido con el nombre de Vallecitos'; de este punto, en línea recta y en dirección aproximada al Suroeste, hasta la desembocadura del río San Miguel' en el Océano Pacífico" en Tijuana.
F.   El treinta de septiembre de mil novecientos ochenta y nueve, se publicó en la Sección III, del Periódico Oficial local, la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal para el Estado de Baja California, describiendo el límite entre Ensenada y Tijuana como: "(...) Partiendo de la desembocadura del río San Miguel', en el Océano Pacífico" en Ensenada, y "con rumbo sur hasta el lugar conocido como Puerta de Tecate'; de este punto, en línea recta y en dirección hacia el suroeste hasta la desembocadura del río San Miguel' en el Océano Pacífico" en Tijuana, y en el cual se establecieron en el artículo como límites territoriales de Ensenada, los siguientes:
"Artículo 9°.- El municipio de Ensenada está integrado por la ciudad y cabecera municipal de ese nombre, poblados, ejidos, colonias agrícolas, propiedad y fincas rústicas comprendidas en el territorio que señala la línea siguiente:
(...)
El perímetro descrito tiene un área aproximada de 52,510.712 Km2 y limita:
Al norte, con los Municipios de Tijuana, Tecate y Mexicali;
Al sur, con el Estado de Baja California Sur, y;
Al oeste, con el Océano Pacífico.
(...)".
G.   El veintiuno de julio de mil novecientos noventa y cinco se publicó en el Periódico Oficial del Estado el Decreto Número 166, por el cual se creó el Municipio de Playas de Rosarito, antes perteneciente a territorio de Tijuana, y se reformaron y adicionaron diversos artículos de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal de la entidad, describiendo el límite entre Ensenada y Playas de Rosarito como: "partiendo de la desembocadura del Río San Miguel, en el Océano Pacífico, en línea recta y con rumbo al noroeste hasta el rancho Vallecitos'" en Ensenada y "de ahí con rumbo aproximado sureste de 45° (cuarenta y cinco grados) y en línea recta hasta el lugar conocido como San José de la Zorra'; de ahí con rumbo suroeste hasta la desembocadura del Río San Miguel' en el Océano Pacífico" en Playas de Rosarito.
H.   El veintidós de mayo de mil novecientos noventa y ocho se reformaron los artículos y bis de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal de la entidad, modificando los perímetros de los Municipios de Playas de Rosarito y Tijuana, describiendo el límite del primero con Ensenada como "de este vértice con una dirección N89°59´43´´E y una distancia de 11933.996 metros se llega al vértice TR 44, de aquí con una dirección aproximada sureste hasta el lugar conocido como San José de la Zorra', de ahí con una dirección suroeste hasta la desembocadura del Río San Miguel'" y sin modificar la descripción para el Municipio de Ensenada.
I.    El quince de octubre de dos mil uno se publicó en el Periódico Oficial la Ley del Régimen Municipal para el Estado de Baja California, en cuyo artículo 26, párrafo primero se estableció que el territorio de Baja California se integra con los Municipios de Mexicali, Tecate, Tijuana, Ensenada y Playas de Rosarito, con la superficie y límites determinados por el Congreso local en el Estatuto Territorial de los Municipios del Estado de Baja California.
      Sin embargo, dicho Estatuto no ha sido emitido, por lo que el Municipio de Playas de Rosarito interpuso controversia constitucional en contra del Congreso Estatal por la omisión legislativa.
      Al respecto, vale destacar, que el veinticuatro de enero de dos mil diecinueve, el Pleno de esta
Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la controversia constitucional 82/2016(1), y declaró fundada la omisión legislativa reclamada, por lo que, en consecuencia, se ordenó al Congreso del Estado a expedir el Estatuto Territorial de los Municipios del Estado de Baja California dentro del siguiente período ordinario de sesiones.
J.   El veintitrés de noviembre de dos mil uno se reformó la Ley del Régimen Municipal mencionada, sin modificarse el artículo sexto transitorio referente a la expedición del Estatuto Territorial.
K.   El veintidós de febrero de dos mil dos se reformó el citado artículo sexto transitorio para disponer que los Municipios de la Entidad conservarán la extensión y límites territoriales previstos en la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal correspondiente hasta en tanto el Congreso Estatal expida el Estatuto Territorial de los Municipios del Estado de Baja California, mismo que deberá emitirse dentro del término de un año a partir de la publicación de la Ley del Régimen Municipal.
L.   El veinticuatro de octubre de dos mil once, el Municipio de Ensenada promovió controversia territorial en contra del Municipio de Playas de Rosarito por considerar que derivado de la creación de este último, se invadió territorio que era originario de Ensenada.
M.   Seguido el procedimiento correspondiente, la Comisión de Gobernación, Legislación y Puntos Constitucionales aprobó por unanimidad de sus integrantes el Dictamen Número 286 en sesión de veinticinco de septiembre de dos mil trece, mediante el cual: 1) se resolvió el procedimiento en favor del Municipio de Ensenada; 2) se dejó sin efectos legales el Plano publicado en el Diario Oficial del Estado de Baja California el veintiuno de junio de mil novecientos noventa y cinco, por el cual se establecieron los límites del Municipio de Playas de Rosarito; y 3) se determinó la subsistencia de las medidas y colindancias contenidas en los artículos 8°, y bis de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal de la entidad, vigentes a través del artículo transitorio sexto de la Ley del Régimen Municipal local.
N.   Dicho Dictamen se puso a consideración del Pleno del Congreso Estatal y en sesión de veinticinco de septiembre de dos mil trece fue rechazado por diez votos en contra, nueve a favor y dos abstenciones.
O.   El once de junio de dos mil quince, el Municipio de Playas de Rosarito promovió controversia territorial en contra del Municipio de Ensenada.
P.   El treinta de junio e dos mil quince, la Comisión de Gobernación, Legislación y Puntos Constitucionales, del Congreso local, giró oficio a Ayuntamiento de Ensenada para emplazarle, concediéndole un plazo de diez días hábiles.
Q.   El ocho de julio siguiente, la referida Comisión ordenó acumular la controversia planteada por el Municipio de Ensenada, al diverso procedimiento promovido por el Municipio de Playas de Rosarito.
R.   Posteriormente, el diez de agosto de 2015, el Municipio de Ensenada presentó contestación a la demanda promovida por el Municipio de Playas de Rosarito y formuló reconvención, que fueron desechadas de plano por la Comisión instructora al considerar que operó la preclusión.
S.   El diez de agosto de dos mil dieciséis, el Municipio de Playas de Rosarito se desistió de la contestación de demanda en la controversia promovida por el Municipio de Ensenada el veinticuatro de octubre de dos mil once, así como de sus escritos de demanda de controversia territorial de ocho y once de junio de dos mil quince.
T.   El veintiocho de septiembre de dos mil dieciséis la Comisión de Gobernación, Legislación y Puntos Constitucionales aprobó el Dictamen 137 -ahora impugnado-, por el cual se resolvió la controversia territorial promovida por el Municipio ahora actor. Ese mismo día, se puso a consideración el Dictamen ante el Pleno del Congreso local y se resolvió a favor del Municipio de Playas de Rosarito con una votación de veinte votos a favor y tres en contra.
U.   El siete de octubre de dos mil dieciséis se publicó el Decreto Número 684 en el Periódico Oficial de la entidad, así como el punto resolutivo y los artículos transitorio del Dictamen 137, en los cuales se resolvió definitiva e inatacablemente la controversia territorial iniciada por el Municipio de Ensenada a favor del Municipio de Playas de Rosarito.
5.     TERCERO. Conceptos de invalidez. El Municipio de Ensenada hizo valer los siguientes conceptos de invalidez:
A.   Vulneración de la garantía de audiencia del municipio de ensenada.
 
6.     El Municipio actor sostuvo que se afectó su territorio sin un procedimiento que cumpliera con la garantía de audiencia.
7.     En primer lugar, el Municipio de Playas de Rosarito surgió de una escisión del Municipio de Tijuana, del cual formaba parte como Delegación. Ahora, al dictar el Decreto 166 por el que se creó el Municipio de Playas de Rosarito se cometió un error técnico en términos de los artículos y 9°, ya que la superficie asignada al Municipio de Playas de Rosarito es de 513.32 km2 y la asignada al Municipio de Tijuana es de 1,239.49 km2. Sin embargo, la superficie anterior del Municipio de Tijuana era únicamente de 1,584.479 km2, por lo que la sumatoria de ambos territorios no podría exceder la extensión original de Tijuana, en caso de que se tratara de una escisión que no afectara otro municipio colindante. Derivado de este error, sobre el territorio de Ensenada colindante se superpusieron 168.331 km2.
8.     Por otra parte, argumenta que el Dictamen 137 impugnado partió de una premisa errónea al aducir que la base de la acción del Municipio de Ensenada fue la inexistencia del Río San Miguel, ya que si bien dicho argumento se esgrimió en la demanda, ésta giró en torno a dos elementos: 1) la superposición del territorio de Ensenada con la creación del Municipio de Playas de Rosarito; y 2) el error técnico contenido en el Decreto de reforma de los artículos y bis de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Baja California, publicado el veintiuno de julio de mil novecientos noventa y cinco en el Periódico Oficial local, originado por la información inexacta que la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas Estatal le proporcionó al Congreso de la entidad.
9.     Por tanto, el Dictamen 137 combatido transgrede la garantía de integridad territorial contenida en el artículo 115 constitucional, toda vez que no se realizó un análisis exhaustivo de las pruebas y argumentos aportados, y se declararon inoperantes los razonamientos para dilucidar la extensión territorial del Municipio de Ensenada, siendo que ello constituye precisamente la litis, así como el argumento central del conflicto territorial promovido por el Municipio de Ensenada.
10.   Por otra parte, el actor aduce que el Congreso de la entidad violenta la garantía constitucional de integridad territorial, en virtud de que al analizar la normativa vigente que establece los límites territoriales, afirma que la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal dejó de ser aplicable a partir de la entrada en vigor de la Ley del Régimen Municipal y pretende que mediante una reforma legal ordinaria a dicha Ley del Régimen Municipal se dejen sin efectos los límites y extensión territorial del Municipio de Ensenada, prescindiendo de un procedimiento en el que se le otorgue garantía de audiencia al mencionado Municipio.
11.   Lo anterior, en tanto que existen diversos precedentes en los que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que ante cualquier posible afectación al territorio de un Municipio, éste deberá intervenir activamente, pues ello repercutirá en todos los ámbitos en que dicho orden de gobierno tiene incidencia. Específicamente, ante la creación de un nuevo Municipio que afecte el territorio de otro preexistente, el Congreso local deberá otorgarle garantía de audiencia, oportunidad de rendir pruebas y formular alegatos.
12.   Asimismo, las formalidades esenciales necesarias para garantizar el derecho de defensa consisten en: 1) la notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias; 2) la oportunidad de ofrecer y desahogar pruebas; 3) la oportunidad de alegar; y 4) el dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas.
13.   En este sentido, sostiene que, a pesar de que el Congreso del Estado de Baja California cuenta con las facultades necesarias para la creación de municipios y de modificaciones territoriales, ninguna de las garantías antes referida fue respetada, por lo que los actos impugnados por los cuales el Congreso local pretende modificar el territorio de Ensenada resultan inconstitucionales, ya que la mera modificación de una Ley no puede implicar una modificación territorial.
14.   Posteriormente, considera que el Congreso local fijó como punto a dilucidar la existencia del Río San Miguel, no así la falta de un procedimiento contencioso que respete la garantía de audiencia del Municipio actor. Aunado a ello, del Dictamen combatido se advierte que el Congreso se basó en diversos elementos para determinar la existencia del arroyo San Miguel, los cuales únicamente pueden llevar a concluir que el cauce de agua en donde se pretende fijar el límite del Municipio de Ensenada, históricamente ha recibido diversos nombres, en razón de que los únicos elementos que lo ubican en ese lugar como Río San Miguel son copias simples y documentos privados que carecen de valor probatorio.
15.   Específicamente, el mapa de "Harris & Cromwell" es un documento privado, sin que obste su resguardo en el Instituto de Geografía de la Universidad Nacional Autónoma de México, pues no fue elaborado por alguna autoridad.
 
16.   En conclusión, sostiene que el Congreso del Estado de Baja California incurrió en arbitrariedades al fijar como punto limítrofe del Municipio de Ensenada el lugar donde, de documentos sin valor probatorio, deduce, se encuentra el Río San Miguel.
B.   Violaciones en el procedimiento de la controversia territorial.
17.   Al respecto, el Municipio promovente sostiene que se vulneran diversos principios vinculados con el procedimiento del conflicto territorial que instó ante el Congreso local, entre ellos, aduce violaciones a los principios de legalidad, seguridad jurídica, debido proceso y defensa adecuada, reconocidos en los artículos 14, 16, 17 y 115, de la Constitución Federal. En concreto, adujo lo siguiente:
I.    Indebido desechamiento de la reconvención. El Municipio promovente sostiene que el Dictamen impugnado es incorrecto, pues en él se desecha la reconvención formulada por ese Municipio en la diversa controversia territorial planteada por Playas de Rosarito en junio de dos mil quince, afirmando que había precluido.
      Al respecto, por acuerdo de veinticinco de agosto de dos mil dieciséis, la Comisión de Gobernación, Legislación y Puntos Legislativos tuvo a Playas de Rosarito por desistido de la demanda de controversia territorial presentada el once de junio de dos mil quince. Además, se desechó la reconvención del Municipio de Ensenada en dicha controversia territorial por haberse actualizado la preclusión. Sin embargo, el actor argumenta que esa determinación lo dejó en estado de indefensión, pues al tratarse de acciones autónomas le dejó sin oportunidad de impugnar el acto ilegal, ya que es hasta la resolución cuando se considera no tener por presentados los argumentos y manifestaciones hechas valer.
      En este mismo sentido, que el desechamiento vulnera el principio de legalidad y seguridad jurídica en tanto revoca la propia determinación de la Comisión instructora, pues inicialmente admitió la reconvención, aunado a que contradice el principio de defensa adecuada por no respetar el término de tres días previsto en el artículo 89 del Código de Procedimientos Civiles para el Estado de Baja California.
      Asimismo, la actuación se sustenta en los artículos 72, 257 y 266 de la citada normativa, los cuales no resultan aplicables, toda vez que el artículo 72 se refiere a la interposición de recursos, no así de la reconvención y los artículos 257 y 266 no tienen relación alguna con la figura de preclusión.
      Finalmente, el promovente arguye que el Congreso del Estado aplicó indebidamente el criterio contenido en la tesis de rubro: "PRECLUSIÓN. SUPUESTOS EN LOS QUE OPERA"(2), pues en la contradicción de tesis de la que deriva se determinó que la finalidad de la preclusión es que las etapas procesales se clausuren definitivamente para evitar el regreso a momentos procesales ya extinguidos, así como permitir que las resoluciones puedan ser revocadas, modificadas o nulificadas por medio de los recursos previstos en la ley, lo cual otorga seguridad jurídica y prontitud en el proceso. Luego, la actuación del Congreso resulta contraria a la figura misma de la preclusión.
II.   Violaciones a la garantía de defensa adecuada. Que se violentó en perjuicio del actor la garantía de defensa adecuada, en atención a que el estándar en el caso de la afectación al territorio de un Municipio consiste en hacer del conocimiento todas las constancias y pruebas con la finalidad de poder objetarlas. No obstante, la Comisión instructora se allegó de diversas pruebas para mejor proveer sin haber corrido traslado al Municipio de Ensenada. Lo anterior, derivado del acuerdo de catorce de septiembre de dos mil dieciséis por el cual se le dio vista a dicho Municipio en el plazo de tres días dentro de un horario de ocho a quince horas, lo cual coarta la posibilidad de defensa, por la brevedad del plazo.
      Posteriormente, se le concedió al Municipio de Ensenada un plazo de cinco días para la formulación de alegatos, lo cual resulta insuficiente ante la complejidad del asunto, cuyo trámite ha durado cuatro años. Además, no se les entregó al Municipio copia de todas las pruebas que obran en el expediente, que únicamente podía ser consultado en un horario reducido.
III.   Incongruencias del dictamen. Asimismo, refirió que en el Dictamen impugnado, indebidamente, se desestimó un argumento esgrimido por el Municipio de Playas de Rosarito, una vez que ya se había desistido de la demanda de controversia territorial así como de sus contestaciones, lo cual evidencia la falta de exhaustividad del estudio de la Comisión dictaminadora; y que si bien esta incongruencia no trasciende a la defensa del Municipio actor,
ello evidencia la falta de exhaustividad en el estudio de los integrantes de la Comisión instructora.
C.   Violaciones en el procedimiento para la aprobación del Dictamen 137 y la emisión del Decreto impugnado.
18.   El Municipio de Ensenada arguye que se presentaron diversas violaciones en el procedimiento para la aprobación del Dictamen 137 y en la emisión del Decreto impugnado -tanto al interior de la comisión parlamentaria como en el Pleno del Congreso-, las cuales consisten, básicamente, en que no se cumplieron los plazos y procedimientos instituidos a fin de garantizar que las personas que integran el órgano legislativo, conozcan los actos respecto de los cuales están obligados a pronunciarse y, con ello, pueda generarse un debate parlamentario real sobre los temas que se someten a su consideración.
19.   De este modo, el Municipio actor sostiene que en la aprobación del Dictamen 137 por parte de la Comisión y su posterior aprobación por el Pleno, se suscitaron las siguientes irregularidades:
I.    La Comisión de Gobernación, Legislación y Puntos Constitucionales transgredió lo dispuesto en el artículo 30, fracción II, de la Constitución de Baja California, así como 120 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado, pues no le dio intervención al Ayuntamiento en la sesión en que se discutió el Dictamen relativo a la resolución del conflicto territorial del cual forma parte el Municipio de Ensenada, con la finalidad de que acudiera alguno de sus miembros a emitir su opinión con relación a la afectación de su territorio.
      Para evidenciar lo anterior, sostiene que el Dictamen 137 está fechado el veintiocho de septiembre de dos mil dieciséis, que es el mismo día en que se celebró la sesión del Pleno del Congreso, por lo que, es evidente que el dictamen no se repartió tres días antes de que se discutiera en sesión plenaria, lo que vulnera lo previsto en los artículos 123 y 18, fracción VII, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo Local.
II.   En la sesión se solicitó una dispensa de trámite a fin de que se leyeran únicamente los puntos resolutivos del dictamen, por tanto, los diputados desconocían las consideraciones contenidas en el mismo al no haberse repartido con anticipación ni leído en la sesión previa a la votación. En consecuencia, es evidente que se vulneró el principio democrático y las reglas del procedimiento legislativo contenidas en el artículo 127 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo local.
      Posteriormente, habiendo dispensado el trámite y sin que los diputados conocieran las consideraciones y fundamentos del Dictamen, la Presidenta del Congreso Local declaró abierto el debate.
      En este sentido, sostiene que aun y cuando supuestamente, con fundamento en el artículo 119 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo, se votó la dispensa del trámite para proceder a la discusión del Dictamen impugnado, esta dispensa no puede tener el efecto de omitir la lectura del dictamen, sino para los trámites que prevén los artículos 29 de la Constitución de Baja California y 116 de la Ley Orgánica, y solo en caso de urgencia que debe ser justificado y razonado.
20.   Con base en lo anterior, el Municipio promovente estima que no se cumplió con el estándar impuesto por esta Suprema Corte y, en consecuencia, se vulneró el procedimiento legislativo.
21.   CUARTO. Radicación y turno. Por acuerdo de dieciocho de noviembre de dos mil dieciséis, el Ministro Presidente de esta Suprema Corte formó y registró el asunto con el número de expediente 158/2016 y designó al Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea como instructor.
22.   QUINTO. Admisión. Mediante acuerdo de veintitrés de noviembre de dos mil dieciséis el Ministro instructor admitió a trámite la demanda, tuvo al actor designando autorizados y delegados, señalando domicilio y ofreciendo pruebas. Asimismo tuvo como autoridades demandadas a los Poderes Legislativo y Ejecutivo, así como al Secretario de Gobierno, todos del Estado de Baja California; esta última autoridad únicamente en cuanto al refrendo del Decreto 684 combatido.
23.   Además, se tuvieron como terceros interesados a los Municipios Playas de Rosarito y Tijuana y se les requirió a las autoridades demandadas y terceros interesados señalar domicilio para oír y recibir notificaciones en esta Ciudad. También, se requirió al Poder Legislativo estatal el envío de los antecedentes legislativos del Dictamen 137 y del Decreto 684 y, al Poder Ejecutivo, la remisión del Periódico Oficial en donde fue publicado el Decreto impugnado. Finalmente, se dio vista a la
Procuraduría General de la República y se ordenó formar el cuaderno incidental relativo a la solicitud de suspensión.
24.   SEXTO. Certificación. El tres de diciembre de dos mil dieciséis, el Secretario de la Sección de Trámite de Controversias Constitucionales y Acciones de Inconstitucionalidad de esta Suprema Corte certificó que el plazo de treinta días concedido a las autoridades demandadas, así como al Municipio de Playas de Rosarito en su carácter de tercero interesado, transcurrió del seis de diciembre de dos mil dieciséis al uno de febrero de dos mil diecisiete. Por otra parte, el plazo concedido al Municipio de Tijuana transcurrió del ocho de diciembre de dos mil dieciséis al tres de febrero de dos mil diecisiete.
25.   SÉPTIMO. Manifestaciones de los Municipios de Playas de Rosarito y Tijuana. Por escritos presentados el veinticinco y treinta de enero de dos mil diecisiete en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte, el Ayuntamiento de Playas de Rosarito por conducto de Mirna Cecilia Rincón Vargas y Miguel Ángel Vila Ruiz, así como el Ayuntamiento de Tijuana por conducto de Juan Manuel Gastelúm Buenrostro y Ana Marcela Guzmán Valverde, quienes se ostentaron como Presidente Municipal y Síndico Procurador, respectivamente, realizaron las siguientes manifestaciones:
26.   Coincidentemente, señalaron que esta controversia constitucional resulta improcedente por extemporánea, en tanto que los límites territoriales del Municipio de Ensenada y Playas de Rosarito se encuentran delimitados y ratificados por los Decretos 166 y 146, publicados en el Periódico Oficial del Estado de Baja California el veintiuno de julio de mil novecientos noventa y cinco, así como el veintidós de mayo de mil novecientos noventa y ocho, respectivamente, los cuales se encuentran firmes, pues el plazo de treinta días para impugnarlos transcurrió en exceso.
27.   Adicionalmente, el Municipio de Playas de Rosarito adujo, como causal de sobreseimiento, que la controversia estriba en una cuestión de derecho que no es susceptible de modificar el resultado final del procedimiento, porque la determinación contenida en el Dictamen y Decreto impugnados, se soporta básicamente en los acuerdos de creación del Municipio de Playas de Rosarito, emitidos conforme a lo dispuesto por la fracción I, del artículo 27, de la Constitución local y 124 de la Constitución Federal.
28.   Asimismo, refiere que, respecto al hecho de que la superficie contenida en los decretos impugnados es errónea -como lo aduce el Municipio actor- esos decretos se encuentran firmes, y no es posible invocar documentos históricos, pues no resultan idóneos para combatir la legalidad de los decretos cuestionados, porque ningún documento o antecedente histórico puede estar por encima de la ley, que en el caso particular son los decretos que ya se encuentran firmes, en donde la autoridad legislativa fijó los límites territoriales de los Municipios.
29.   Respecto del fondo de la controversia, ambos municipios dieron respuesta al primer concepto de invalidez relativo a la violación de la garantía de audiencia del Municipio de Ensenada, y argumentaron que no existió acto violatorio en contra del actor, además de que el Municipio de Playas de Rosarito se creó como escisión del Municipio de Tijuana, por lo que se respetaron los límites existentes con el Municipio actor, a saber, la desembocadura del Río "San Miguel".
30.   Además, sostienen que es incorrecto lo manifestado por el Municipio de Ensenada, en el sentido de que la reforma de veintidós de mayo de mil novecientos noventa y ocho a los artículos y bis de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Baja California, por la que se suprimieron las superficies que correspondían a Tijuana y Playas de Rosarito, se realizó para corregir el error cometido en relación con los límites territoriales que alega.
31.   Lo anterior, porque consideran que de la exposición de motivos de la reforma en cuestión, se deriva que existía duda respecto de la superficie precisamente de Tijuana y Playas de Rosarito, no así de Ensenada, por lo que únicamente se insertaron los perímetros de los respectivos Municipios. Luego, la desagregación de Playas de Rosarito del Municipio de Tijuana no causó afectación alguna al territorio de Ensenada, pues sus límites no se modificaron en el texto de la ley.
32.   Por otro lado, que de la valoración conjunta de las pruebas aportadas, el Congreso de la entidad concluyó que el Río "San Miguel", conocido también con diversos nombres, es el que desemboca a un lado de la "Misión de San Miguel", la "Misión" o "Antigua Misión", por lo que constituye el límite territorial entre los Municipios de Playas de Rosarito y Ensenada, derivado de todas las publicaciones oficiales desde mil novecientos cuarenta y siete, que tienen valor probatorio pleno por ser documentales públicas.
33.   Asimismo, el hecho de que el Río "San Miguel" sea conocido con distintos nombres y que el Congreso del Estado de Baja California se haya basado en éste para la delimitación de los Municipios en cuestión, no quiere decir que dicha determinación haya sido arbitraria, pues como se explicó, ello se determinó de esa manera desde mil novecientos cuarenta y siete.
 
34.   Ahora bien, en cuanto al error contenido en la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal de mil novecientos cincuenta y tres consistente en la descripción del lindero entre Tijuana y Ensenada que va "desde el Océano Pacífico al Rancho Vallecitos, como la línea recta que va con rumbo al Noroeste", cuando en realidad va con rumbo al Noreste, se considera coincidentemente que dicho error carece de trascendencia para la identificación de los límites territoriales del Municipio actor. Ello, pues es claro que se refería a una línea recta con rumbo al Noreste, ya que de lo contrario el territorio del Municipio se adentraría al Océano Pacífico y no a tierra firme.
35.   Posteriormente, señalan que las pruebas aportadas por el Municipio de Ensenada demuestran únicamente que han ejercido actos de autoridad en territorio en disputa, sin embargo, ello no resulta suficiente para acreditar que dicho territorio le pertenecía.
36.   Igualmente mencionan que de los cuarenta y dos decretos por los cuales se aprueban las tablas de valores catastrales, que obran en el expediente de la controversia territorial, se desprende que las localidades de Venustiano Carranza, San José de la Zorra y Santa Anita se encontraban en el territorio de Tijuana incluso antes del Decreto de creación del Municipio de Playas de Rosarito, no así en el de Ensenada.
37.   En cuanto a la existencia y localización del Río "San Miguel", los Municipios terceros interesados aducen que los estudios de la Secretaría de Infraestructura y Desarrollo Urbano del Estado favorecen a los límites actuales del Municipio de Playas de Rosarito, además de que es inaplicable el argumento de Ensenada respecto del paralelo 32° 10', pues dicho límite fue descartado en las leyes orgánicas del Estado de mil novecientos cincuenta y tres y mil novecientos ochenta y nueve, además de que el acuerdo entre Tijuana y Ensenada, alegado por este último, no se probó de ninguna manera.
38.   Ello, pues los efectos de acuerdos entre Municipios de un mismo Estado se encuentran supeditados a la aprobación del Congreso del Estado con fundamento en el artículo 76 de la Constitución de Baja California y del informe que rinde el Titular de la Oficialía de Parte, Archivo y Correspondencia del Poder Legislativo local se desprende que no hay constancia de tal aprobación.
39.   Ahora bien, el Municipio de Playas de Rosarito añade que su superficie territorial se encuentra sustentada en el Decreto 166 por el que se creó el Municipio de Playas de Rosarito, en el cual se respetó el límite entre el Municipio de Ensenada y Tijuana. Además, el perímetro establecido en dicho Decreto fue ratificado en el diverso Decreto 146, mismo que se encuentra firme y vigente, por lo que la única manera de modificar el territorio asignado a Playas de Rosarito es a través de la emisión del Estatuto Territorial al que refiere el artículo sexto transitorio de la Ley del Régimen Municipal.
40.   Aunado a ello, el Ayuntamiento de Playas de Rosarito argumenta que el Dictamen 137 combatido está sustentado tanto en los Decretos mencionados como en las Leyes de Ingresos aprobadas por el Congreso estatal, de las cuales se aprecia que desde mil novecientos noventa y uno hasta la creación del Municipio de Playas de Rosarito, diversas zonas ahora en disputa como "Alisitos", "La Fonda" y "Misión Playas" eran parte del territorio de Tijuana y después pasaron a formar parte de Playas de Rosarito. Además, a partir de mil novecientos noventa y ocho "Santa Anita", "Fraccionamiento San Miguel", "Misión San Miguel", entre otras, se incorporaron como territorio de Playas de Rosarito.
41.   Por otra parte, del "ESTUDIO TÉCNICO DE LOCALIZACIÓN, MEDICIÓN, POSICIONAMIENTO Y MONUMENTO DE 46 VÉRTICES, DEL TR-A AL TR-46" se deriva que los límites invocados en el artículo sexto transitorio de la Ley del Régimen Municipal son aquellos contenidos en la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Baja California de 1989. En otras palabras, dicho estudio ratificó el límite entre el Municipio de Playas de Rosarito y Ensenada como el Río San Miguel, también conocido como San Miguel Arcángel de la Frontera.
42.   El cuatro de agosto de dos mil nueve se presentó una iniciativa de Decreto mediante el cual se expide el Estatuto Territorial de los Municipios del Estado de Baja California, en cuya exposición de motivos se consideró la Opinión Técnica emitida por la Secretaría de Infraestructura y Desarrollo Urbano del Estado a través de la Dirección de Ordenamiento Territorial. De dicha Opinión se deriva que todos los Decretos relativos a la delimitación de los Municipios de Ensenada y Playas de Rosarito, a excepción del publicado en mil novecientos veinticinco, señalan como límite el arroyo San Miguel, igualmente conocido como Río la Misión de San Miguel o Guadalupe.
43.   En cuanto al argumento esgrimido por el Municipio de Ensenada, relativo a que la Comisión instructora del Dictamen impugnado adujo indebidamente que la inexistencia del Río San Miguel constituye la base de su acción en la controversia territorial, el Municipio de Playas de Rosarito
argumenta que efectivamente la acción de Ensenada se fundó en dilucidar la existencia del Río San Miguel como límite territorial entre dichos Municipios.
44.   Relativo al segundo concepto de invalidez, sostienen que el procedimiento de controversia territorial es acorde a la acción intentada, respetó el debido proceso y la garantía de audiencia, además de que encuentra su fundamento en el artículo 27, fracción XXVI, de la Constitución local. Además, el Municipio actor se sometió a las disposiciones procesales del Código de Procedimientos Civiles local, ofreciendo las pruebas correspondientes, que fueron desahogadas para posteriormente pasar al período de alegatos, antes de haber sido emitido el Dictamen que fue aprobado por el Pleno del Congreso con veinte votos a favor.
45.   Por último, en cuanto al tercer concepto de invalidez los terceros interesados refieren que se cumplieron las exigencias del procedimiento contenidas en los artículos 29 de la Constitución estatal, así como 18, fracciones III y VII, 93, 116, 117, 119, 120, 122, 124, 123, 127, 128, 129, 132, 143 y 174 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo local. Ello, en atención a que el Dictamen fue distribuido entre los diputados integrantes de la Legislatura, además de que la dispensa de trámite combatida fue legal y el Congreso está facultado para ella, además de que la urgencia del asunto se deriva de las condiciones de incertidumbre en la que viven los habitantes de la zona en conflicto.
46.   Aunado a lo anterior, el Municipio de Ensenada carece de legitimación en la causa para combatir la ausencia de un debate real entre los integrantes del Congreso demandado, en razón de que se trata de una apreciación subjetiva, en contra de la cual podrían inconformarse los mismos integrantes del órgano, no así el Municipio de Ensenada.
47.   OCTAVO. Contestación del Poder Legislativo del Estado de Baja California. Por escrito presentado el treinta de enero de dos mil diecisiete en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el Poder Legislativo del Estado de Baja California, por conducto de los diputados Raúl Castañeda Pomposo y Marco Antonio Corona Bolaños Cacho, en su carácter de Presidente y Secretario de la Mesa Directiva de la XXII Legislatura Constitucional del Estado, respectivamente, argumentó la siguiente:
48.   Respecto de los antecedentes narrados por el Municipio actor del inciso "a)" al "c)" y "ñ)" se niegan por no ser propios, mientras que aquellos señalados con los incisos "d)" a "n)" y "o)" al "u)" resultan ciertos, con la salvedad de las irregularidades que se alegan respecto del procedimiento para resolver la controversia territorial, que deberá probar el actor.
49.   Ahora, el Poder demandado aduce que la controversia es improcedente, ya que el Municipio de Ensenada sustenta sus conceptos de invalidez en la supuesta violación a su garantía de audiencia en el proceso de creación del Municipio de Playas de Rosarito, es decir, respecto del Decreto 166 publicado en el Periódico Oficial del Estado de Baja California el veintiuno de julio de mil novecientos noventa y cinco. Por tanto, resulta extemporánea la demanda al haber transcurrido en exceso el plazo de treinta días para impugnarlo.
50.   Respecto del primer concepto de invalidez esgrimido por el Municipio actor, El Poder Legislativo sostiene que los argumentos del Municipio demandante, al estar relacionados con la aducida violación de la garantía de audiencia en el proceso de creación del Municipio de Playas de Rosarito, tal violación se deriva del Decreto 166 publicado en el Periódico Oficial del Estado de Baja California el veintiuno de julio de mil novecientos noventa y cinco, por lo que su reclamo resulta extemporáneo.
51.   En cuanto al argumento del actor respecto de la indebida aplicación de la Ley del Régimen Municipal por parte del Congreso del Estado de Baja California al resolver la controversia territorial y el Dictamen 137 impugnado, se responde que igualmente resulta extemporánea la demanda, pues se aducen violaciones de un acto legislativo que quedó firme desde mil novecientos noventa y cinco.
52.   Por otro lado, sostiene que para la resolución de controversias territoriales entre los Municipios de Baja California, el órgano facultado para dirimirlas es el Congreso de la entidad, en términos del segundo párrafo del artículo 26 de la Ley del Régimen Municipal, sin la necesidad de la emisión de un Estatuto Territorial, cuya omisión legislativa alega el Municipio de Ensenada. Lo anterior, según los artículos 11, 13, 27 fracciones I, IV y XXVI, 29 y 76 de la Constitución del Estado.
53.   Finalmente, aduce que resulta inatendible el reclamo del Ayuntamiento de Ensenada referente a la violación de su garantía de integridad territorial, en razón de que no explica tal garantía y no refiere el precepto constitucional violentado.
54.   Por lo que hace al segundo concepto de invalidez de la demanda, el Poder Legislativo local argumenta que todas las etapas procedimentales de la controversia territorial resuelta por el
Congreso del Estado de Baja California fueron cumplidas cabalmente, como consta en los acuerdos, incidentes, promociones, pruebas ofrecidas, alegatos y todos los acuerdos que de ellos recayeron. Asimismo, las violaciones al derecho de audiencia del actor se niegan, por reflejarse así en las constancias del Dictamen 137 combatido, cuyo procedimiento se realizó apegado a la ley.
55.   Finalmente, que si bien el Congreso del Estado tiene una actividad preponderantemente legislativa, ello no quiere decir que el procedimiento de controversia territorial deba regirse por la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Baja California. Que al contrario, el Congreso local acordó el cuatro de noviembre de dos mil quince que se aplicarían las disposiciones del Código de Procedimientos Civiles para el Estado, los principios generales del derecho y la jurisprudencia, recalcando que las partes consintieron someterse a dicho procedimiento.
56.   NOVENO. Contestación del Poder Ejecutivo del Estado de Baja California. Por escrito depositado el veinticinco de enero de dos mil diecisiete en la Oficina de Correos de la localidad y recibido el nueve de febrero de dos mil diecisiete en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el Poder Ejecutivo del Estado de Baja California, por conducto de Francisco Rueda Gómez en su carácter de Secretario General de Gobierno del Estado de Baja California, argumentó que al no haberse impugnado en la presente controversia algún acto del suscrito o del Gobernador del Estado de Baja California por vicios propios, debe reconocerse la validez del Decreto impugnado.
57.   DÉCIMO. Ofrecimiento, admisión y preparación de la prueba pericial en topografía. Por escrito de trece de marzo de dos mil diecisiete el Municipio de Ensenada anunció y ofreció la prueba pericial en topografía con el objeto de acreditar gráficamente los polígonos que demuestran la superficie y linderos de los territorios asignados a los Municipios de Tijuana, Playas de Rosarito y Ensenada.
58.   Mediante proveído de veintiuno de marzo de dos mil diecisiete el Ministro instructor tuvo por anunciada en tiempo y forma la prueba pericial en topografía, por presentado el cuestionario correspondiente, por designados a los peritos y por exhibida la documental que se acompaña.
59.   Con la finalidad de preparar la prueba en cuestión, se requirió a las autoridades demandadas y a los terceros interesados para que en el plazo de cinco días hábiles manifiesten si adicionan el cuestionario propuesto o para que, en su caso, designen peritos. Además, para la designación del perito por parte de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación se le requirió a la Dirección General de Asuntos Jurídicos del Consejo de la Judicatura para que dentro del plazo de tres días hábiles remita una lista de cinco peritos en materia de topografía.
60.   Aunado a ello, se le requirió al Municipio de Ensenada que en dentro del plazo de tres días hábiles presente a sus peritos en materia de topografía en la Sección de Trámite de Controversias Constitucionales y Acciones de Inconstitucionalidad de este Alto Tribunal a fin de que acepten el encargo conferido y rindan protesta de ley.
61.   Consecuentemente, se difirió la audiencia de ofrecimiento y desahogo de pruebas y alegatos, programada originalmente para el treinta de marzo de dos mil diecisiete y se reservó fijar nueva fecha hasta en tanto concluye el trámite correspondiente.
62.   Por auto de cuatro de abril de dos mil diecisiete se les tuvo a los peritos designados por el Municipio de Ensenada aceptando el cargo conferido, protestando su desempaño con arreglo a la ley y designando el domicilio que indican para oír y recibir notificaciones.
63.   Mediante acuerdo de diecisiete de abril de dos mil diecisiete se tuvo al Director General de Asuntos Jurídicos de la Secretaría Técnica de Patrimonio Inmobiliario y Asuntos Periciales del Consejo de la Judicatura Federal dando cumplimiento al requerimiento descrito con anterioridad y proporcionando los datos curriculares de cinco peritos en materia de topografía, de entre los cuales se designó al ingeniero topógrafo Adalberto Díaz Vera, a quien se le concedieron tres días hábiles para que comparezca en la Sección de Trámite de Controversias Constitucionales y de Acciones de Inconstitucionalidad de la Subsecretaría General de Acuerdo de esta Suprema Corte para aceptar el encargo conferido y rendir protesta de ley, o expresar el impedimento legal que tenga para hacerlo. A su vez, se otorgó un plazo de tres días hábiles a las partes para que manifiesten lo que a su derecho convenga respecto de tal designación.
64.   Por otro lado, en el mencionado auto se tuvo al Municipio de Playas de Rosarito adicionando el cuestionario propuesto por el Ayuntamiento de Ensenada, sin haber designado perito de su parte y manifestando su oposición al desahogo de la prueba pericial en cuestión, así como objetando el cuestionario. No obstante, se advierte que dicha objeción resulta injustificada por lo que se dispuso la continuación de su preparación. En ese sentido, se corrió traslado a todas las partes del juicio para que se impongan del contenido del cuestionario adicionado.
65.   Posteriormente, por proveído de veinticuatro de abril de dos mil diecisiete se tuvo al Poder Legislativo
del Estado adicionando el cuestionario del Municipio de Ensenada, sin hacer designación de perito de su parte. Además, se tuvo al Poder Ejecutivo del Estado y al Secretario General de Gobierno manifestando que no adicionarán el cuestionario de referencia ni designarán perito de su parte. Finalmente, se corrió traslado a las partes para que manifiesten lo que su derecho convenga respecto de las adiciones del Poder Legislativo local.
66.   El dos de mayo de dos mil diecisiete el perito designado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación compareció ante la Secretaria de la Sección de Trámite de Controversias Constitucionales y de Acciones de Inconstitucionalidad de la Subsecretaria General de Acuerdo de este Alto Tribunal para aceptar el encargo conferido, rendir protesta de ley y designar domicilio para oír y recibir notificaciones, lo cual fue acordado el día nueve siguiente.
67.   Por escrito recibido el veintiséis de febrero de dos mil dieciocho en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte los ingenieros topógrafos Santos Segura Rubio y José Ricardo Alonso Madrid González, peritos designados por el Municipio de Ensenada, rindieron el dictamen pericial solicitado. Por tanto, el día veintisiete siguiente se acordó de conformidad y se determinó que dicho dictamen se relacionará en la audiencia de ofrecimiento y desahogo de pruebas y alegatos. Aunado a ello, se requirió a los peritos su comparecencia dentro de un plazo de tres días hábiles para la ratificación ante presencia judicial de su dictamen.
68.   En dicho sentido, los citados peritos comparecieron el veintiocho de febrero de dos mil dieciocho ante la Secretaria de la Sección de Trámite de Controversias Constitucionales y de Acciones de Inconstitucionalidad de la Subsecretaria General de Acuerdos de este Alto Tribunal para ratificar el contenido y firma de su dictamen pericial, lo cual fue acordado de conformidad el siete de marzo siguiente.
69.   Después de la correspondiente secuencia procesal y por escrito recibido el veintisiete de abril de dos mil dieciocho en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia el perito designado por este Alto Tribunal rindió su informe pericial. Lo anterior fue acordado de conformidad por auto de dos de mayo siguiente, en el cual también se le concedió un plazo de tres días hábiles para comparecer y ratificar su dictamen.
70.   Ahora bien, el quince de mayo de dos mil dieciocho Adalberto Díaz Vera compareció ante la Secretaria de la Sección de Trámite de Controversias Constitucionales y de Acciones de Inconstitucionalidad de la Subsecretaria General de Acuerdo de este Alto Tribunal para ratificar el contenido y firma de su dictamen pericial. Por auto del día dieciséis siguiente, lo anterior fue acordado de conformidad y además se señaló como fecha para la audiencia de ofrecimiento y desahogo de pruebas y alegatos el cinco de julio de dos mil dieciocho.
71.   DÉCIMO PRIMERO. Audiencia de ofrecimiento y desahogo de pruebas y alegatos. El cinco de julio de dos mil dieciocho se celebró la audiencia, se admitieron las pruebas documentales, presuncional e instrumental de actuaciones; además se tuvo al Municipio de Ensenada formulando alegatos. Finalmente, se cerró instrucción y se envió el expediente para la elaboración del respectivo proyecto de sentencia.
72.   DÉCIMO SEGUNDO. Avocamiento. Previo dictamen del Ministro instructor, la Primera Sala se avocó al conocimiento del asunto y los autos le fueron devueltos para la elaboración del proyecto de resolución respectivo.
73.   DÉCIMO TERCERO. Returno. Por acuerdo de tres de enero de dos mil diecinueve, se ordenó returnar los autos para la elaboración del proyecto de resolución respectivo al Ministro Luis María Aguilar Morales quien, por determinación del Tribunal Pleno, quedó adscrito a la Primera Sala de este Alto Tribunal, en lugar del Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, con motivo de su designación como Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
CONSIDERANDO:
74.   PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de la Ley Reglamentaria de la materia, 10, fracción I y 11, fracción V, de la Ley
Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así como Punto Segundo, fracción I y Punto Tercero del Acuerdo General Plenario 5/2013(3), emitido el trece de mayo de dos mil trece, en virtud de que se plantea un conflicto entre el Estado de Baja California, por conducto de sus Poderes Legislativo y Ejecutivo, y el Municipio de Ensenada, de la misma entidad federativa, sin que se haya impugnado una norma general.
75.   SEGUNDO. Precisión de la litis. En términos de lo previsto en el artículo 41, fracción I, de la Ley Reglamentaria de la materia(4) se procede a la fijación de los actos objeto de la controversia. De la lectura integral de la demanda, esta Primera Sala tiene por impugnados los siguientes actos:
A.   El Dictamen 137 aprobado por el Congreso del Estado de Baja California el veintiocho de septiembre de dos mil dieciséis; y
B.   El Decreto 684 publicado en el Periódico Oficial de la entidad el siete de octubre de dos mil dieciséis(5).
76.   TERCERO. Oportunidad. A continuación procede analizar la oportunidad en la presentación de la demanda, por ser una cuestión de orden público y estudio preferente.
77.   Como se precisó en el apartado anterior, el Municipio actor impugna: A) El Dictamen 137, y B) El Decreto 684, los cuales tienen la naturaleza de actos positivos, en tanto crean una situación jurídica particular y concreta, consistente en determinar los límites territoriales entre los Municipios de Ensenada y Playas de Rosarito, ambos del Estado de Baja California.
78.   En este sentido, de conformidad con el artículo 21, fracción I, de la Ley Reglamentaria de la materia(6), tratándose de actos, el plazo para la promoción de controversias constitucionales será de treinta días, contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos.
79.   En el caso del primer acto impugnado, el Municipio actor se ostentó sabedor del Dictamen 137 el treinta de septiembre de dos mil dieciséis(7), por lo que el plazo de treinta días para promover la controversia transcurrió del tres de octubre al diecisiete de noviembre de dos mil dieciséis. Con relación al segundo acto combatido, el Decreto 684 fue publicado en el Periódico Oficial del Estado el siete de octubre de dos mil dieciséis por lo que el plazo de treinta días para impugnarlo transcurrió del diez de octubre al veinticinco de noviembre de dos mil dieciséis.
80.   Respecto de ambos plazos se deben descontar los días ocho, nueve, doce, quince, dieciséis, veintidós, veintitrés, veintinueve, treinta y treinta y uno de octubre, así como uno, dos, cinco, seis, doce, trece, diecinueve, veinte y veintiuno de noviembre de dos mil dieciséis por tratarse de días inhábiles de conformidad con la fracción III del artículo de la Ley Reglamentaria de la materia, 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, punto primero del Acuerdo General Plenario Número 18/2013 de diecinueve de noviembre de dos mil trece(8), así como el Oficio Número SGA/MFEN/2216/2016 del Pleno de esta Suprema Corte emitido el veinte de octubre de dos mil dieciséis.
81.   En consecuencia, toda vez que la demanda de controversia constitucional se presentó el diecisiete de noviembre de dos mil dieciséis en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, según se advierte del sello de recepción, es evidente que su presentación fue oportuna.
82.   No pasa desapercibido que el Poder Legislativo del Estado de Baja California -así como los Municipios de Playas de Rosarito y Tijuana- hacen valer coincidentemente la causa de improcedencia relativa a la extemporaneidad de la demanda, toda vez que, a su juicio el Ayuntamiento de Ensenada combate en realidad el Decreto 166 por el que se creó el Municipio de Playas de Rosarito, el cual fue publicado en el Periódico Oficial de la entidad el veintiuno de julio de mil novecientos noventa y cinco, por lo que el plazo de treinta días para impugnarlo transcurrió en exceso.
83.   No obstante, esta Primera Sala desestima esa causal de improcedencia, pues como se ha sostenido en el considerando anterior, relativo a la precisión de la litis, lo efectivamente impugnado en esta controversia constitucional es el Dictamen 137 aprobado por el Congreso del Estado de Baja California el veintiocho de septiembre de dos mil dieciséis, así como el Decreto 684 publicado en el Periódico Oficial de la entidad el siete de octubre de dos mil dieciséis, por lo que, como se estudió en párrafos precedentes, la demanda se interpuso en tiempo respecto de tales actos.
84.   CUARTO. Legitimación de la parte actora. Conforme al artículo 105, fracción I, inciso i), de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos(9), los municipios tienen legitimación para promover controversia constitucional en contra de un Estado con motivo de actos o disposiciones generales. De acuerdo con el artículo 11, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de la materia(10) el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo.
85.   En la presente controversia constitucional, promovieron la demanda Gilberto Antonio Hirata Chico e Iván Alonso Barbosa Ochoa, quienes se ostentaron como Presidente Municipal y Síndico Procurador del Ayuntamiento de Ensenada, respectivamente.
86.   El primero acreditó su calidad de Presidente Municipal y el segundo su calidad de Síndico Procurador con copia certificada del Bando Solemne expedido por la XXI Legislatura del Estado de Baja California de veintiuno de noviembre de dos mil trece, en el que se consigna la integración del XXI Ayuntamiento de Ensenada, así como con la Constancia de Mayoría expedida por el Instituto Electoral de Participación Ciudadana del Estado de Baja California de dieciséis de julio del mismo año y el Acta de Sesión Solemne de Cabildo de treinta de noviembre de dos mil trece(11).
87.   Por su parte, de acuerdo con el artículo 6, párrafo primero, 7, fracción IV, y 8, fracción I, de la Ley del Régimen Municipal para el Estado de Baja California, 20 y 22 del Reglamento de la Administración Pública para el Municipio de Ensenada, así como del Reglamento Interior de la Sindicatura Municipal de Ensenada(12), tanto el Presidente Municipal como el Síndico Procurador del Ayuntamiento cuentan con la representación jurídica del Municipio actor.
88.   Asimismo, si dicho Municipio es uno de los órganos enunciados por el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal, facultado para intervenir en una controversia constitucional, debe concluirse que cuenta con la legitimación activa necesaria para promoverla y comparece por conducto de las personas legalmente facultadas para representarle.
89.   No es óbice a lo anterior, lo señalado como causal de improcedencia por el Poder Legislativo del Estado, en el sentido de que el Municipio de Ensenada carece de legitimación en la causa, pues únicamente los integrantes del Congreso del Estado de Baja California estarían facultados para inconformarse respecto de vicios del procedimiento legislativo en la controversia territorial, en tanto es un acto soberano del Poder en mención.
90.   Al respecto, esta Suprema Corte ha sostenido que para promover una controversia constitucional es menester que exista interés legítimo, el cual se traduce en la afectación que resienta en su esfera de atribuciones el ente legitimado, como se desprende de las jurisprudencias P./J.83/2001 y P./J.112/2001, de rubros: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA"(13) y "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. MEDIANTE ESTA ACCIÓN LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN TIENE FACULTADES PARA DIRIMIR CUESTIONES QUE IMPLIQUEN VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, AUNQUE NO SE ALEGUE LA INVASIÓN DE ESFERAS DE COMPETENCIA DE LA ENTIDAD O PODER QUE LA PROMUEVE"(14).
91.   En ese sentido, cabe señalar que los conceptos de invalidez del Municipio actor están dirigidos a evidenciar, entre otras cuestiones, el incumplimiento del Congreso local al procedimiento por el que se aprobó el Dictamen 137 en el que se resolvió la controversia territorial promovida por el Ayuntamiento de Ensenada.
92.   En síntesis, conviene recordar que el Municipio actor sostiene que se presentaron diversas violaciones en el procedimiento para la aprobación del Dictamen 137 y en la emisión del Decreto impugnado -tanto al interior de la comisión parlamentaria como en el Pleno del Congreso-, las cuales consisten, básicamente, en que no se cumplieron los plazos y procedimientos instituidos a fin de garantizar que las personas que integran el órgano legislativo, conozcan los actos respecto de los cuales están obligados a pronunciarse y, con ello, pueda generarse un debate parlamentario real sobre los temas que se someten a su consideración.
93.   Entre esas violaciones, el Municipio promovente sostiene que no se le dio intervención en la sesión en que se discutió el Dictamen relativo a la resolución del conflicto territorial del cual forma parte el Municipio de Ensenada, con la finalidad de que acudiera alguno de sus miembros a emitir su opinión con relación a la afectación de su territorio.
94.   Del mismo modo, refiere que no existió un genuino proceso deliberativo en el que se permitiera a los integrantes del órgano parlamentario conocer las consideraciones contenidas en Dictamen
impugnado -al no haberse repartido con anticipación ni leído en la sesión previa a la votación-. En consecuencia, que se vulneró el principio democrático y las reglas del procedimiento legislativo, y no se arribó a la mejor resolución, lo cual considera la parte promovente, le causa un agravio.
95.   De esta manera, para tener por acreditada la procedencia de esta controversia, es suficiente con la manifestación del Municipio de Ensenada, Baja California, en el sentido de que los vicios en el procedimiento legislativo le generan un perjuicio. Además, la acreditación y valoración acerca de esos vicios al procedimiento legislativo implicarían un pronunciamiento del fondo del asunto, lo cual no puede analizarse en este momento procesal.
96.   Al respecto, es aplicable la tesis de jurisprudencia P./J. 92/99 de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE".(15)
97.   QUINTO. Legitimación de las partes demandadas. En la presente controversia constitucional se tuvo como demandados al Poder Legislativo y Ejecutivo del Estado de Baja California, los cuales cuentan con legitimación pasiva de acuerdo con lo previsto en el artículo 10 de la Ley Reglamentaria en la materia(16), pues se trata de las autoridades que pronunciaron, emitieron y promulgaron el Dictamen y Decreto impugnados, respectivamente.
98.   El Poder Legislativo local compareció por conducto de Raúl Castañeda Pomposo y Marco Antonio Corona Bolaños Cacho, quienes se ostentaron como Diputado Presidente y Diputado Secretario, respectivamente, ambos de la Mesa Directiva de la XXII Legislatura Constitucional del Estado de Baja California. Dicha calidad la acreditaron con las copias certificadas de las Actas de Sesión Previa, de Instalación y Apertura de la Vigésima Segunda Legislatura del Congreso del Estado de Baja California celebradas el treinta de septiembre y primero de octubre, respectivamente, ambas de dos mil dieciséis.
99.   Los mencionados funcionarios cuentan con la representación del Órgano Parlamentario según se dispone en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Baja California(17).
100. Por otro lado, el Poder Ejecutivo del Estado compareció por conducto de Francisco Rueda Gómez, quien se ostentó como Secretario General de Gobierno de la entidad, personería que acreditó mediante copia certificada de su nombramiento de fecha quince de mayo de dos mil catorce expedido por el Gobernador del Estado de Baja California(18).
101. Dicho funcionario ostenta la representación del Poder Ejecutivo estatal en términos del artículo 52, fracción III, de la Constitución local, artículo 19, fracción XXIII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado, así como del artículo 6, fracción XXIII, del Reglamento Interno de la Secretaría General de Gobierno de la entidad(19).
102. Consecuentemente, tanto el Poder Legislativo como el Poder Ejecutivo del Estado de Baja California cuentan con legitimación pasiva en la presente controversia constitucional, además de que comparecieron por conducto de los funcionarios facultados para representarlos.
103. SEXTO. Terceros interesados. En el acuerdo de admisión de veintitrés de noviembre de dos mil dieciséis(20) se tuvieron como terceros interesados a los Municipios de Playas de Rosarito y Tijuana, ambos del Estado de Baja California, en términos de lo previsto en el artículo 10, fracción III, de la Ley Reglamentaria de la materia(21), por lo que procede examinar si comparecieron por conducto de los funcionarios facultados para representarlos.
104. El Ayuntamiento de Playas de Rosarito compareció por conducto de Mirna Cecilia Rincón Vargas y Miguel Ángel Vila Ruiz, en sus calidades de Presidente Municipal y Síndico Procurador, respectivamente, personalidades que acreditaron mediante el Bando Solemne expedido por la XXII Legislatura del Poder Legislativo del Estado de Baja California publicado en el Diario Oficial de la entidad el treinta de noviembre de dos mil dieciséis, así como copia certificada de la Sesión Solemne de Cabildo de misma fecha correspondiente a la instalación del Séptimo Ayuntamiento del Municipio de Playas de Rosarito(22). Dichos funcionarios están facultados para representar al Municipio en cuestión, en términos de la fracción IV del artículo y fracción I del artículo de la Ley del Régimen Municipal para el Estado de Baja California, así como y 128 del Reglamento Interior del Ayuntamiento de Playas de Rosarito(23).
105. Por otro lado, el Ayuntamiento de Tijuana compareció por conducto de Juan Manuel Gastelúm
Buenrostro y Ana Marcela Guzmán Valverde, en sus calidades de Presidente Municipal y Síndico Procurador, respectivamente, personalidades que acreditan a través de las copias certificadas del Bando Solemne para dar a conocer la declaración de Munícipes electos hecha por el Instituto Estatal Electoral de Baja California de veintinueve de noviembre de dos mil dieciséis publicado el día treinta siguiente en el Periódico Oficial del Estado de Baja California, así como copia certificada del Acta de Sesión Solemne para la Instalación del Ayuntamiento de Tijuana de treinta de noviembre de dos mil dieciséis(24).
106. Ahora bien, dichos funcionarios están facultados para representar al Municipio en cuestión, en términos de la fracción IV del artículo y fracción I del artículo de la Ley del Régimen Municipal para el Estado de Baja California y 16 del Reglamento de la Administración Pública Municipal del Ayuntamiento de Tijuana, Baja California(25).
107. Consecuentemente, ambos Municipios comparecieron por conducto de las personas legalmente facultadas para representarlos.
108. SÉPTIMO. Causas de improcedencia. Por tratarse de cuestiones de estudio preferente, antes del análisis de fondo se analizarán las causas de improcedencia planteadas por las autoridades demandadas y terceros interesados, además de aquellas que se adviertan de oficio.
109. Como se sostuvo en el considerando tercero, referente a la oportunidad de la demanda, se desestimó la causal de improcedencia hecha valer por el Poder Legislativo del Estado de Baja California y los Municipios de Playas de Rosarito y Tijuana, relativa a la extemporaneidad de la demanda, en virtud de que ha quedado demostrado que la controversia se promovió dentro del plazo legal de treinta días, en contra del Dictamen 137 aprobado por el Congreso del Estado de Baja California el veintiocho de septiembre de dos mil dieciséis, así como el Decreto 684 publicado en el Periódico Oficial de la entidad el siete de octubre de dos mil dieciséis.
110. Asimismo, se precisa que en el considerando cuarto de esta sentencia, relativo al análisis de la legitimación activa del Municipio promovente se desestimó la causal de improcedencia relacionada con la falta de legitimación en la causa del Municipio de Ensenada para hacer valer supuestos vicios en el procedimiento legislativo.
111. En consecuencia, es innecesario analizar nuevamente esas causales de improcedencia, por lo que se procede con el estudio del resto de óbices procesales planteados, consistentes en: A) Que la controversia es improcedente respecto del Ejecutivo local en razón de que no se reclaman hechos atribuibles a él; y B) Que la controversia estriba en una cuestión de derecho que no es susceptible de modificar el resultado final del procedimiento.
112. Las causales de improcedencia anunciadas deben desestimarse, como a continuación se explica.
A.   Improcedencia de la controversia respecto del Ejecutivo local.
113. El Poder Ejecutivo demandado adujo que la controversia es improcedente en razón de que no se reclaman hechos atribuibles al Poder Ejecutivo local.
114. Debe desestimarse este argumento, porque no constituye una causa de improcedencia en términos del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
115. Al respecto, es aplicable por analogía la jurisprudencia de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. DEBE DESESTIMARSE LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA PLANTEADA POR EL PODER EJECUTIVO LOCAL EN QUE ADUCE QUE AL PROMULGAR Y PUBLICAR LA NORMA IMPUGNADA SÓLO ACTUÓ EN CUMPLIMIENTO DE SUS FACULTADES"(26).
116. En este sentido, reiterando el criterio contenido en la tesis jurisprudencial anterior, si en una controversia constitucional, el Poder Ejecutivo Local plantea que dicho medio de control constitucional debe sobreseerse por lo que a ese Poder corresponde, en atención a que la promulgación y publicación de la norma impugnada las realizó conforme a las facultades que para ello le otorga algún precepto, ya sea de la Constitución o de alguna ley local, debe desestimarse la causa de improcedencia planteada.
117.