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DOF: 20/09/2021
SENTENCIA dictada por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Acción de Inconstitucionalidad 70/2019, así como los Votos Particular del señor Ministro Juan Luis González Alcántara Carrancá, Particular y Concurrente del señor

SENTENCIA dictada por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Acción de Inconstitucionalidad 70/2019, así como los Votos Particular del señor Ministro Juan Luis González Alcántara Carrancá, Particular y Concurrente del señor Ministro Luis María Aguilar Morales, de Minoría de la señora Ministra Norma Lucía Piña Hernández y del señor Ministro Juan Luis González Alcántara Carrancá, Concurrente del señor Ministro Presidente Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, Concurrente y Particular de la señora Ministra Ana Margarita Ríos Farjat y de Minoría de la señora Ministra Yasmín Esquivel Mossa y del señor Ministro Presidente Arturo Zaldívar Lelo de Larrea.

Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos.- Suprema Corte de Justicia de la Nación.- Secretaría General de Acuerdos.

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 70/2019
PROMOVENTE: COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
PONENTE:
MINISTRO ALBERTO PÉREZ DAYÁN
SECRETARIO:
HÉCTOR HIDALGO VICTORIA PÉREZ
Vo.Bo.
Ciudad de México. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación correspondiente al día catorce de enero de dos mil veintiuno.
VISTOS, para resolver el expediente relativo a la acción de inconstitucionalidad identificada al rubro; y
RESULTANDO:
PRIMERO. Normas impugnadas, autoridades emisoras y promulgadoras. Mediante oficio presentado el cinco de julio de dos mil diecinueve ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, Luis Raúl González Pérez, en su carácter de Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, promovió acción de inconstitucionalidad, de forma general, contra la Ley de Cultura y Justicia Cívica para el Estado de Nayarit, publicada en el Diario Oficial de dicha entidad federativa el cinco de junio de dos mil diecinueve, y, en lo particular, de los artículos 12, fracción I, en la porción normativa "o verbalmente", 13, fracción II, en la porción normativa " o bien poseer animales de granja en la ciudad que ocasionen cualquier molestia", III, y 14, fracción VI, en la porción normativa "que puedan producir", 32, segundo párrafo, 93, fracción I, en la porción normativa "por nacimiento", todos de la referida Ley de Cultura y Justicia Cívica. Al respecto, indicó como órganos legislativo y ejecutivo que emitieron y promulgaron la mencionada norma al Congreso del Estado de Nayarit y al Gobernador Constitucional de tal Estado.
Los preceptos combatidos en lo particular establecen lo siguiente:
"Artículo 12.- Son infracciones contra la dignidad de las personas:
I. Vejar o maltratar física o verbalmente a cualquier persona;
II. Permitir a adolescentes el acceso a lugares a los que expresamente les esté prohibido;
III. Propinar a una persona, en forma intencional y fuera de riña, golpes que no le causen lesión, y
IV. Lesionar a una persona siempre y cuando las lesiones que se causen de acuerdo al dictamen médico tarden en sanar menos de quince días.
En caso de que las lesiones tarden en sanar más de quince días el juez o la jueza dejará a salvo los derechos de la persona afectada para que los ejercite por la vía que estime procedente.
La infracción establecida en la fracción I se sancionará con multa de 1 a 10 veces la UMA o con arresto de 6 a 12 horas.
Las infracciones establecidas en las fracciones II y III se sancionarán con multa de 11 a 20 veces la UMA o con arresto de 13 a 24 horas.
La infracción establecida en la fracción IV, se sancionará con arresto de veinticinco a treinta y seis horas. Sólo procederá la conciliación cuando el probable infractor o infractora repare el daño. Las partes de común acuerdo fijarán el monto del daño".
"Artículo 13.- Son infracciones contra la tranquilidad de las personas:
I. Prestar algún servicio sin que le sea solicitado y coaccionar de cualquier manera a quien
lo reciba para obtener un pago por el mismo. La presentación del infractor o infractora solo procederá por queja previa;
II. Poseer animales sin adoptar las medidas de higiene necesarias que impidan hedores o la presencia de plagas, o bien poseer animales de granja en la ciudad que ocasionen cualquier molestia;
III. Producir o causar ruidos por cualquier medio que notoriamente atenten contra la tranquilidad o represente un posible riesgo a la salud de las personas vecinas;
IV. Obstruir con cualquier objeto entradas o salidas de inmuebles privados sin autorización del propietario o poseedor del mismo, y
V. Incitar o provocar a reñir a una o más personas, respetando en todo momento el derecho a la libertad de expresión de las ideas.
Las infracciones establecidas en las fracciones I y II se sancionarán con multa de 1 a 10 veces la UMA o con arresto de 6 a 12 horas; en el caso de que la sanción sea por la posesión de animales de granja en la ciudad, el juez además de la sanción establecerá un plazo para que el propietario de dichos animales los reubique en un lugar adecuado.
Las infracciones establecidas en las fracciones III a V se sancionarán con multa de 10 a 40 veces la UMA o con arresto de 13 a 24 horas".
"Artículo 14.- Son infracciones contra la seguridad ciudadana:
I. Que la persona propietaria o poseedora de un animal permita que éste transite libremente, o transitar con él sin adoptar las medidas de seguridad necesarias, de acuerdo con las características particulares del animal, para prevenir posibles ataques a otras personas o animales, así como azuzarlo, o no contenerlo;
II. Apagar, sin autorización, el alumbrado público o afectar algún elemento del mismo que impida su normal funcionamiento;
III. Ingerir bebidas alcohólicas en lugares públicos no autorizados o consumir, ingerir, inhalar o aspirar estupefacientes, psicotrópicos, enervantes o sustancias tóxicas en lugares públicos, independientemente de los delitos en que se incurra por la posesión de los estupefacientes, psicotrópicos, enervantes o sustancias toxicas;
IV. Portar, transportar o usar, sin precaución, objetos o sustancias que por su naturaleza sean peligrosos y sin observar, en su caso, las disposiciones aplicables;
V. Detonar o encender cohetes, juegos pirotécnicos, fogatas o elevar aeróstatos, sin permiso de la autoridad competente;
VI. Solicitar los servicios de emergencia, policía, bomberos o de establecimientos médicos o asistenciales, públicos o privados, cuando no se requieran. Asimismo, proferir voces, realizar actos o adoptar actitudes que constituyan falsas alarmas de siniestros o que puedan producir o produzcan el temor o pánico colectivos;
VII. Alterar el orden, arrojar líquidos u objetos, prender fuego o provocar altercados en los eventos o espectáculos públicos o en sus entradas o salidas;
VIII. Ofrecer o propiciar la venta de boletos de espectáculos públicos, con precios superiores a los autorizados;
IX. Trepar bardas, enrejados o cualquier elemento constructivo semejante, para observar al interior de un inmueble ajeno;
X. Abstenerse, el propietario, de bardar un inmueble sin construcción o no darle el cuidado necesario para mantenerlo libre de plagas o maleza, que puedan ser dañinas para los colindantes;
XI. Percutir armas de postas, diábolos, dardos o municiones contra personas o animales;
XII. Participar de cualquier manera, organizar o inducir a otros a realizar competencias vehiculares de velocidad en vías públicas;
XIII. Organizar o participar en peleas de animales, de cualquier forma, que no cuenten con el permiso de la autoridad competente, y
XIV. Causar daño a un bien mueble o inmueble ajeno, en forma culposa y con motivo del tránsito de vehículos.
 
Obra culposamente quien produce el daño, que no previó siendo previsible o previó confiando en que no se produciría, en virtud de la violación de un deber de cuidado que objetivamente era necesario observar.
Las infracciones establecidas en las fracciones I y II, se sancionarán con multa de 11 a 20 veces la UMA o con arresto de 13 a 24 horas.
Las infracciones establecidas en las fracciones III, IV, V, VI, VII, IX, X y XI, se sancionarán con multa de 21 veces la UMA o con arresto de 25 a 36 horas.
La infracción establecida en la fracción VIII se sancionará con arresto de 25 a 36 horas.
Las infracciones establecidas en las fracciones XII y XIII se sancionarán con arresto de 20 a 36 horas.
Sin perjuicio de la obligación de reparar el daño causado que determine la autoridad competente, quien resulte responsable de la conducta prevista en la fracción XIV será sancionado o sancionada por el equivalente de 10 a 15 veces la UMA o arresto de 13 a 20 horas.
Si el infractor o infractora fuese jornalera, obrera o trabajadora, no podrá ser sancionada con multa mayor del importe de su jornal o salario de un día.
Tratándose de personas trabajadoras no asalariadas, la multa no excederá del equivalente a un día de su ingreso.
Sólo se conmutará el arresto si, además de los requisitos que señala esta Ley, la persona responsable acredita su domicilio, señala domicilio en algún Municipio del Estado de Nayarit para oír y recibir notificaciones, y menciona, en su caso, el domicilio del propietario o propietaria del vehículo.
En el supuesto de la fracción XIV de este artículo, si con los elementos de prueba ofrecidos por las partes o personas allegadas al Juez o Jueza no es posible determinar quién es la persona responsable del daño causado, no se aplicará multa alguna y se devolverán los vehículos, quedando a salvo los derechos de las partes para hacerlos valer por la vía procedente".
"Artículo 32.- En caso de que el probable infractor o infractora sea adolescente, el Juez o Jueza citará a quien detente la patria potestad, custodia o tutela, legal o de hecho, en cuya presencia se desarrollará la audiencia y se dictará la resolución.
En tanto acude quien custodia o tutela al o la adolescente, deberá permanecer en la oficina del Juzgado, en la sección de adolescentes. Si por cualquier causa no asistiera la persona responsable del o la adolescente en un plazo de dos horas, se otorgará una prórroga de cuatro horas. Si al término de la prórroga no asistiera, el Juez o la Jueza nombrarán un representante del municipio para que le asista y defienda, que podrá ser un defensor público o defensora pública; después de lo cual determinará su responsabilidad.
En caso de que el o la adolescente, resulte responsable, el Juez o la Jueza le amonestara y le hará saber las consecuencias jurídicas y sociales de su conducta.
Cuando se determine la responsabilidad de un adolescente, en la comisión de alguna de las infracciones previstas en este ordenamiento, en ningún caso se le impondrá como sanción el arresto.
Si a consideración del Juez o Jueza, el o la adolescente, se encontrara en situación de riesgo, lo enviará a las autoridades competentes a efecto de que reciba la atención correspondiente".
"Artículo 93.- Para ser Juez o Jueza, se deben reunir los siguientes requisitos:
I. Ser de nacionalidad mexicana por nacimiento, en pleno ejercicio de sus derechos, tener por lo menos 28 años de edad y residir por lo menos dos años anteriores al momento de la convocatoria en el Municipio que se pretenda ser Juez o Jueza;
II. Tener grado de licenciatura en derecho, con título o cédula profesional expedida por la autoridad competente y tener por lo menos cinco años de ejercicio profesional;
III. No haber sido sentenciada o sentenciado en sentencia ejecutoriada por delito doloso;
 
IV. No haber tenido suspensión o inhabilitación para el desempeño de un cargo público, y
V. Acreditar los exámenes correspondientes y el curso".
"Artículo 94.- Para ser Secretaria o Secretario se deben reunir los siguientes requisitos:
I. Tener nacionalidad mexicana por nacimiento, en pleno ejercicio de sus derechos, tener por lo menos 25 años de edad y residir por lo menos dos años anteriores al momento de la convocatoria en el Municipio que se pretenda ser Secretaria o Secretario;
II. Tener grado de licenciatura en derecho, con título o cédula profesional expedida por la autoridad competente y tener por lo menos dos años de ejercicio profesional;
III. No haber sido sentenciada o sentenciado en sentencia ejecutoriada por delito doloso;
IV. No haber tenido suspensión o inhabilitación para el desempeño de un cargo público, y
V. Acreditar los exámenes correspondientes y el curso".
SEGUNDO. Preceptos constitucionales e internacionales que se estiman violados y conceptos de invalidez. La promovente estimó violados los siguientes preceptos constitucionales y convencionales:
·   Artículos 1°, 5º, 14, 16, 32 y 35, fracción VI, de la Constitución Federal.
·   Artículos 1, 2, 9, 23 y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
·   Artículos 2, 25 y 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
·   Artículo 3, 5 y 6 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales "Protocolo de San Salvador".
·   Artículo 3 y 37 de la Convención sobre los Derechos del Niño.
Para demostrar lo anterior, hizo valer los argumentos de invalidez que se sintetizan a continuación:
Ú     El legislador local no se encuentra constitucionalmente habilitado para expedir una ley que regule en materia de justicia cívica, ya que la reforma a la Norma Fundamental de cinco de febrero de dos mil diecisiete reservó al Congreso de Unión la facultad de emitir una ley general sobre la materia, por lo tanto, se estima que la Ley de Cultura y Justicia Cívica para el Estado de Nayarit en su integridad conculca el derecho fundamental de seguridad jurídica y el principio de legalidad, al ser emitida por una autoridad que carece de facultades para ello.
Ú     Los artículos 93 y 94 impugnados establecen medidas discriminatorias en perjuicio de las personas con nacionalidad mexicana por naturalización, toda vez que restringen el acceso a los cargos de juez y secretario de los juzgados cívicos municipales nayaritas a las personas con nacionalidad mexicana por nacimiento, exigencia que se advierte carente de justificación constitucional válida.
Ú     Que los diversos 12, fracción I, 13, fracciones II, en la porción normativa "o bien poseer animales de granja en la ciudad que ocasionen cualquier molestia", III, y 14, fracción VI, en la porción normativa "que puedan producir" de la ley de mérito prevén infracciones por conductas indeterminadas, lo que genera incertidumbre respecto de la actualización de los hechos motivos de sanción, de forma que queda al arbitrio de la autoridad determinar en qué casos se surten las hipótesis acreedoras de infracciones, lo que se traduce en una vulneración al derecho humano a la seguridad jurídica y al principio de taxatividad.
Ú     El artículo 32, segundo párrafo, vulnera el principio de interés superior de la niñez y el derecho a su sano esparcimiento para su desarrollo integral, al prever la posibilidad de detener a los menores de edad por el tiempo de dos hasta seis horas de forma injustificada.
TERCERO. Admisión de la acción de inconstitucionalidad. Mediante proveído de ocho de julio de dos mil diecinueve, el Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente acción de inconstitucionalidad, a la que le correspondió el número 70/2019, y designó al Ministro Alberto Pérez Dayán para que actuara como instructor en el procedimiento.
Por auto de nueve de julio de dos mil diecinueve, el Ministro instructor admitió la acción referida y ordenó dar vista al órgano Legislativo que emitió la norma y al Ejecutivo que la promulgó para que rindieran sus respectivos informes.
CUARTO. Informe de las autoridades. Las autoridades emisora y promulgadora de la norma general impugnada rindieron sus informes respectivos, los cuales, en síntesis, consisten en lo siguiente:
El Gobernador Constitucional, a través del Consejero Jurídico del Titular del Poder Ejecutivo del Gobierno del Estado de Nayarit, señaló:
Ú     Que el Poder Ejecutivo se limitó a promulgar y publicar en el Periódico Oficial las normas cuya invalidez se demanda, de ahí que estima que las causas de invalidez expuestas por la parte accionante no fueron producidas a partir de la promulgación y publicación atribuidas al Poder Ejecutivo.
El Poder Legislativo del Estado de Nayarit, representado por el Presidente de la Comisión de Gobierno, señaló:
Ú     Que la ley impugnada tiene como objetivo establecer leyes mínimas de convivencia que permitan resolver controversias de la vida cotidiana de las personas con mecanismos de fácil gestión y de soluciones rápidas.
Así, derivado de la reforma a la Constitución Federal publicada en el Diario Oficial de la Federación de cinco de febrero de dos mil diecisiete, se adicionó, entre otras, la fracción XXIX-Z del artículo 73 de la Norma Fundamental, la cual concede al Congreso Federal la facultad "[p]ara expedir la ley general que establezca los principios y bases a los que deberán sujetarse los órdenes de gobierno, en el ámbito de su respectiva competencia, en materia de justicia cívica e itinerante".
Asimismo, se sujetó a diversas disposiciones transitorias, entre ellas, importa destacar el contenido del artículo segundo, el cual prevé el plazo de ciento ochenta días naturales posteriores a la entrada en vigor del referido decreto para expedir la ley general señala en la fracción XXIX-Z, mientras que el artículo séptimo transitorio del decreto señala los elementos que deberá considerar dicha ley general, tales como los principios a los que deberá ajustarse la justicia itinerante, las bases para la organización y funcionamiento, así como los mecanismos que garanticen el acceso a la justicia cívica e itinerante.
Por su parte, destaca que el último párrafo del referido artículo séptimo señala que "[l]as legislaturas de las entidades federativas proveerán de los recursos necesarios para cumplir con lo dispuesto en el presente artículo transitorio".
Así, en virtud de la precitada disposición, y toda vez que ha transcurrido en exceso el plazo de ciento ochenta días ahí previsto, sin que hasta la fecha el Congreso haya emitido la ley general aludida en la disposición digital, el legislador local estima que, de conformidad con el artículo 116 de la Constitución General, se encuentra facultado para emitir la disposición de carácter general combatida, máxime que en la especie se actualiza una omisión legislativa que, de no atenderse, implicaría dejar a la ciudadanía en estado de indefensión a los ciudadanos, al no contar con un instrumento normativo que tutele sus derechos constitucionales, sin que ello transgreda los principios de seguridad jurídica y legalidad reconocidos en los artículos 14 y 16 constitucionales.
Apunta, que la Ley de Cultura y Justicia Cívica para el Estado de Nayarit se encuentra en una condición de vacatio legis, ya que la fecha entrada en vigor de ésta se encuentra establecida para el primero de enero de dos mil veinte.
Ú     Estima justificado el requisito de nacionalidad por nacimiento, ya que, tratándose de jueces y secretarios, estos servidores públicos tienen la facultad de resolver casos concretos que afectarán a individuos pertenecientes a una sociedad determinada por su cultura, identidad y costumbres. Por esta razón, considera importante que quienes funjan como jueces o secretarios tengan un arraigo que va más allá de la simple convivencia, pues parte de la formación de una persona es precisamente su arraigo e identidad nacional, que se produce cuando se nace en un territorio determinado.
Asimismo, la intención del legislador al redactar las normas combatidas que establecen como requisito tener nacionalidad mexicana por nacimiento no fue la de colocar en un plano de desigualdad y discriminación a quienes obtengan la nacionalidad por naturalización, sino que se consideró necesario garantizar a la ciudadanía que quienes ocupen estos cargos entiendan las conductas de la sociedad y ello se refleje en las resoluciones que para tales efectos realicen.
Ú     En relación con los argumentos encaminados a demostrar que la descripción de las conductas antijurídicas resulta imprecisa y determinada, se alega que existe una adecuación entre los preceptos que se expidieron y las necesidades que se intentan satisfacer, esto es, lograr la tranquilidad y seguridad de las personas.
 
Refuerzan lo anterior las consideraciones plasmadas en el dictamen por las comisiones legislativas del Estado de Nayarit, de las cuales destaca que "una cultura cívica contribuye a la consolidación de un estado que brinde a sus ciudadanos las libertades para su desarrollo y a la vez, que cada uno se preocupe por su entorno mediante acciones no solo individuales sino solidarias, que respeten los derechos de los demás y el espacio público de convivencia".
En tal virtud, si bien las normas no establecen de forma enunciativa y limitativa los actos que constituyen vejaciones o maltratos verbales a una persona, lo cierto es que dichos vocablos deben entenderse relacionados con las diversas acciones que pudieran colocar a las personas en un plano de humillación o maltrato físico que vulneren su dignidad como ser humano, es decir, no existe un solo concepto para definir de manera determinante esta fracción y, por lo tanto, tendría que entender que cualquier acto que la persona afectada considere humillante podrá ser valorada desde un plano objetivo.
Así, a decir del legislador, la norma no tiene la intención de definir o establecer de forma taxativa cada una de las acciones que pudieran encuadrar dentro de este supuesto, sino que su finalidad va más allá, pues estos preceptos nos dan la pauta para encaminar una convivencia social en donde prevalezca el respeto y la tolerancia.
Ú     Por último, en relación con la violación del interés superior de la niñez y el derecho a la satisfacción de sus necesidades de alimentación, salud, educación y sano esparcimiento para su desarrollo integral, se afirma que del texto del artículo 32 cuestionado se aprecia que los destinatarios de la norma son adolescentes de entre doce y dieciocho años, en esa medida, advierte que la norma no hace referencia alguna a niños o niñas.
Por otra parte, destaca que la intención del precepto es garantizar que la persona responsable del cuidado del menor se encuentre presente durante el desarrollo de la audiencia y resolución, máxime que en este supuesto el adolescente permanecerá en una sección especial en tanto se presenta aquella persona o en su caso un defensor de oficio. Por último, destaca que de conformidad con la propia norma al adolescente "en ningún caso se le impondrá como sanción el arresto".
QUINTO. Cierre de instrucción. Una vez que se pusieron los autos a la vista de las partes para la formulación de sus alegatos, por acuerdo de cuatro de octubre de dos mil diecinueve se declaró cerrada la instrucción.
CONSIDERANDO:
PRIMERO. Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, toda vez que se solicita la declaración de inconstitucionalidad de la Ley de Cultura y Justicia Cívica para el Estado de Nayarit, publicada en el Diario Oficial del Estado el cinco de junio de dos mil diecinueve, en lo particular, de los artículos 12, fracción I, en la porción normativa "o verbalmente", 13, fracción II, en la porción normativa " o bien poseer animales de granja en la ciudad que ocasionen cualquier molestia", III, y 14 fracción VI, en la porción normativa "que puedan producir", 32, segundo párrafo, 93, fracción I, en la porción normativa "por nacimiento".
SEGUNDO. Oportunidad. En principio, debe tenerse en cuenta que el artículo 105, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá "de las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución", las cuales "podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de la publicación de la norma" impugnada.
En congruencia con lo anterior, el artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece:
"Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente.
En materia electoral, para el cómputo de los plazos, todos los días son hábiles".
El análisis armónico de los preceptos constitucional y legal antes precisados permite establecer que, tratándose de acciones de inconstitucionalidad, el plazo para la interposición de la demanda es de treinta días naturales contados a partir del día siguiente al en que se publique la norma impugnada en el correspondiente medio oficial, de lo que se sigue que, para efectos del cómputo del plazo aludido, no se deben excluir los días inhábiles, en la inteligencia de que, si el último día del plazo fuese inhábil, la
demanda se podrá presentar al primer día hábil siguiente.
En el caso, la legislación impugnada se publicó en el Periódico Oficial del Estado de Nayarit el miércoles cinco de junio de dos mil diecinueve, por lo que el plazo para ejercer la acción de inconstitucionalidad inició el jueves seis de junio y concluyó el viernes cinco de julio del mismo año.
En ese contexto, debe precisarse que la demanda relativa a la presente acción de inconstitucionalidad se presentó ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el cinco de julio de dos mil diecinueve, por lo que su interposición resulta oportuna.
TERCERO. Legitimación. Se procede a analizar la legitimación del promovente, por ser presupuesto indispensable para el ejercicio de la acción.
Suscribe la demanda Luis Raúl González Pérez, en su carácter de Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, lo que acredita con la copia certificada de su designación en ese cargo por el Pleno del Senado de la República.
Ahora bien, el artículo 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Federal establece:
"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:
[...]
II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.
Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por:
[...]
g) La Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en contra de leyes de carácter federal o de las entidades federativas, así como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la República, que vulneren los derechos humanos consagrados en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que México sea parte. Asimismo, los organismos de protección de los derechos humanos equivalentes en las entidades federativas, en contra de leyes expedidas por las Legislaturas".
Por lo que, si en el caso se plantea la inconstitucionalidad de los artículos 12, fracción I, en la porción normativa "o verbalmente", 13, fracción II, en la porción normativa "o bien poseer animales de granja en la ciudad que ocasionen cualquier molestia", III, y 14, fracción VI, en la porción normativa "que puedan producir", 32, segundo párrafo, 93, fracción I, en la porción normativa "por nacimiento", todos de la Ley de Cultura y Justicia Cívica para el Estado de Nayarit, publicada en el Diario Oficial del Estado de Nayarit el cinco de junio de dos mil diecinueve, se colige que el Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos cuenta con la legitimación necesaria para hacerlo.
Apoya la conclusión anterior la tesis de jurisprudencia número P./J. 7/2007, que es del tenor literal siguiente:
"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. QUIÉNES SE ENCUENTRAN LEGITIMADOS PARA PROMOVERLA ATENDIENDO AL ÁMBITO DE LA NORMA IMPUGNADA. La fracción II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece de manera limitativa y expresa quiénes son los sujetos legitimados para promover una acción de inconstitucionalidad; sin embargo, no todos ellos pueden plantear ese medio de control constitucional contra cualquier ley, sino que su legitimación varía en función del ámbito de la norma que pretende impugnarse, es decir, si se trata de leyes federales, locales, del Distrito Federal o de tratados internacionales. Así, tratándose de la impugnación de leyes federales, están legitimados: 1. El 33% de los Diputados del Congreso de la Unión; 2. El 33% de los Senadores del Congreso de la Unión; 3. El Procurador General de la República; 4. Los partidos políticos con registro federal, si se trata de leyes de naturaleza electoral; y 5. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos, si se trata de leyes que vulneren los derechos humanos consagrados en la Constitución Federal. Por su parte, contra leyes locales están legitimados: 1. El 33% de los Diputados de la Legislatura Local que corresponda; 2. El Procurador General de la República; 3. Los partidos políticos con registro federal o aquellos que sólo tengan registro en el Estado de que se trate, siempre y cuando se impugne una ley electoral; y 4. La Comisión Nacional de los
Derechos Humanos y los órganos estatales protectores de derechos humanos, si se trata de leyes que vulneren los derechos humanos consagrados en la Constitución Federal. Cuando la impugnación verse contra leyes del Distrito Federal, tendrán legitimación: 1. El 33% de los integrantes de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal; 2. El Procurador General de la República; 3. Los partidos políticos con registro federal o aquellos que sólo tengan registro ante el Instituto Electoral del Distrito Federal, siempre que se trate de la impugnación de una ley electoral; y 4. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos y la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, cuando se trate de leyes que vulneren los consagrados en la Constitución Federal. Finalmente, tratándose de tratados internacionales, pueden impugnarlos: 1. El 33% de los Senadores del Congreso de la Unión; 2. El Procurador General de la República; y 3. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos, si se trata de un tratado internacional que vulnere los derechos humanos consagrados en la Constitución Federal".(1)
CUARTO. Causas de improcedencia. De una interpretación lógica integral del informe rendido por el Poder Legislativo, se advierte que dicho órgano hace valer como causal de improcedencia el hecho de que, al momento en el que se presentó la acción de inconstitucionalidad de mérito, no se encontraba vigente la Ley de Cultura y Justicia Cívica para el Estado de Nayarit, pues en términos del artículo Primero transitorio del propio decreto dicha norma entrará en vigor el uno de enero de dos mil veinte.
Este Tribunal Pleno considera que dicho argumento resulta infundado.
Ello, toda vez que de la interpretación literal de los artículos 105, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 60 de la Ley Reglamentaria de la materia, se advierte que el plazo para la interposición de la acción de inconstitucionalidad comienza a transcurrir a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial.
A partir de ello, se concluye que la vigencia de aquellos preceptos impugnados a través de la acción de inconstitucionalidad resulta irrelevante para la interposición del referido medio de control constitucional, ya que, de conformidad con la legislación adjetiva de la materia, la impugnación de las normas de carácter general únicamente se encuentra supeditada a la eventual publicación de las mismas, sin que resulte dable advertir algún otra distinta atinente a la vigencia de las normas.
Al caso resulta aplicable la jurisprudencia P./J. 2/99 (9a.)(2) cuyo rubro y texto señalan a la letra:
"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL PLAZO PARA INTERPONERLA ES A PARTIR DEL DÍA SIGUIENTE DE LA PUBLICACIÓN OFICIAL DE LA NORMA IMPUGNADA. El hecho de que la norma general impugnada haya iniciado su vigencia o se haya llevado a cabo el primer acto de aplicación de la misma antes de su publicación, resulta irrelevante para efectos del cómputo para la interposición de la acción de inconstitucionalidad, ya que conforme a los artículos 105, fracción II, párrafo segundo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 60 de la ley reglamentaria de las fracciones I y II del precepto constitucional citado, el plazo para promoverla es de treinta días naturales, contados a partir del día siguiente al en que la ley cuya invalidez se reclama fue publicada en el medio oficial correspondiente".
Asimismo, cobra aplicación por analogía la tesis 1a. LXIV/2006 (9a.), cuyo rubro se lee: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. EL PLAZO PARA IMPUGNAR EL DECRETO DE CREACIÓN DE UN NUEVO MUNICIPIO DEBE COMPUTARSE A PARTIR DE QUE LA PARTE ACTORA TIENE CONOCIMIENTO DE AQUÉL, AUNQUE TODAVÍA NO HAYA ENTRADO EN VIGOR".(3)
Por otra parte, no pasa inadvertido para este Tribunal Pleno que mediante decreto publicado en el Periódico Oficial del Estado de Nayarit el veintiséis de noviembre de dos mil veinte se reformaron diversas disposiciones de la Ley de Cultura y Justicia Cívica para el Estado de Nayarit, entre ellas, la relativa al artículo 14 de dicha legislación, misma que fue materia de impugnación por la Comisión accionante.
Al respecto, una mayoría de diez Ministros determinó no sobreseer respecto al artículo 14, fracción VI, pues, si bien dicho numeral en su conjunto fue sujeto a un nuevo proceso legislativo, en el caso particular, del numeral impugnado -fracción VI del artículo 14- no se advierte que la misma sufriera modificación alguna. En consecuencia, toda vez que la impugnación en la demanda va encaminada, expresamente, al contenido de esa fracción VI, se concluye que la modificación en el proemio del artículo y el que se le haya agregado un apartado B no influye de forma alguna para analizar la impugnación que se está haciendo en este apartado, la cual, se reitera, prevaleció sin ninguna modificación.
Una vez examinadas las diversas causales de improcedencia y toda vez que este Alto Tribunal tampoco advierte alguna otra de oficio, se procede al estudio de fondo del asunto.
QUINTO. Estudio. A continuación, se dará respuesta a los planteamientos de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
A. Competencia legislativa en materia de justicia cívica e itinerante
En el primer concepto de invalidez hecho valer por la Comisión actora se aduce que el Congreso del Estado de Nayarit, al emitir la Ley de Cultura y Justicia Cívica para el Estado de Nayarit, publicada en el Diario Oficial del Estado de Nayarit el cinco de junio de dos mil diecinueve, invadió la esfera de competencia del Congreso de la Unión establecida en la fracción XXIX-Z del artículo 73.
Lo anterior, toda vez que el referido Congreso local no cuenta con la habilitación constitucional para legislar en materia de justicia cívica en tanto el Congreso de la Unión no emita la ley general de la citada materia.
Así, considera que la expedición de ley que se impugna implica una transgresión al derecho fundamental de seguridad jurídica y al principio de legalidad de los gobernados, ya que el Poder Reformador de la Constitución Federal determinó que sea a través de una legislación general en donde se fijen los principios y bases generales a los que deberán sujetarse los distintos órdenes de gobierno de las entidades federativas.
Destaca que de la reforma constitucional se desprende que la intención del constituyente permanente fue facultar al Congreso Federal para que sea éste el que expida una ley general que sea el referente normativo de base para mejorar las relaciones entre las personas, el cumplimiento de normas de conducta que prevengan conflictos mayores y permitan a las autoridades actuar de manera inmediata ante controversias que se presenten.
En esa medida, al hacer depender la entrada en vigor de todo el entramado normativo constitucional de la plena vigencia de la ley general, el ajuste y adecuación de las normas tanto federales como locales correspondientes, se colige que la facultad del legislador local deberá ejercerse hasta que este sistema constitucional efectivamente haya entrado en vigor, lo cual sólo sucederá hasta que se expida y publique la ley general a que se refiere el séptimo transitorio de la reforma constitucional antes citada.
Este Tribunal Pleno considera infundado el referido planteamiento, toda vez que la legislatura local sí es competente para regular la materia.
En efecto, a raíz del Decreto de reforma constitucional publicado en el Diario Oficial de la Federación el cinco de febrero de dos mil diecisiete, se adicionó, entre otras, la fracción XXIX-Z del artículo 73, para prever que el Congreso de la Unión está facultado para expedir la ley general que establezca los principios y bases en materia de justicia cívica e itinerante.(4)
Como se advierte de la reforma constitucional, el Congreso de la Unión quedó facultado para emitir principios y bases a los que deberán sujetarse las órdenes de gobierno en el ámbito de su respectiva competencia. Sin embargo, ello no implica que la materia de justicia cívica e itinerante haya quedado reservada al orden federal o que se les haya impuesto a las entidades federativas una condición suspensiva hasta que se emita la ley general respectiva.
Lo anterior, dado que, si bien es cierto que la expedición de la ley general en la materia marcará los principios y bases en la misma, y que, en su momento, las entidades federativas deberán ajustarse a lo que prevea dicha legislación, lo cierto es que ésta no se ha expedido y, en todo caso, no existe dentro del régimen transitorio constitucional prohibición temporal alguna a las legislaturas locales.
Bajo esta línea, y a la luz del régimen transitorio establecido en la reforma constitucional, el Congreso local no se encuentra vedado en tanto no se emita la ley general en la materia para establecer su propia regulación.
Así, resulta necesario señalar lo que establece el régimen transitorio respectivo. En lo que importa al presente caso, el Poder Reformador determinó que:
I)     El decreto entraría en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación (seis de febrero de dos mil diecisiete).
II)    Dentro de los siguientes ciento ochenta días naturales a la entrada en vigor del decreto, el Congreso de la Unión debía expedir la ley general en materia de justicia cívica e itinerante (siete de febrero a cinco de agosto, ambos de dos mil diecisiete).
III)    La ley general en la materia debía prever, al menos, los principios a los que tendrían que sujetarse las autoridades para que la justicia itinerante fuera accesible y disponible a los ciudadanos, las bases para la organización y funcionamiento de la justicia cívica en las entidades federativas, los mecanismos de acceso a la justicia cívica e itinerante y la obligación de las autoridades de cumplir con los principios previstos en la ley.(5)
 
Resulta de especial relevancia lo dispuesto por el artículo séptimo transitorio de la reforma constitucional en análisis, pues el mismo, al ser el que contiene los lineamientos para la emisión de la ley general, permite ayudar a determinar las implicaciones de la materia de justicia cívica e itinerante.
Además, se observa del régimen transitorio que los artículos segundo y séptimo, específicamente aplicables a esta materia, no establecen plazo, restricción, limitación o condición alguna para que las entidades federativas puedan legislar entre tanto se emite la ley general.
Bajo esta línea, si bien el Congreso de la Unión está facultado para establecer las bases, principios y mecanismos de acceso en la materia, la facultad para legislar en materia de justicia cívica e itinerante no quedó reservada en exclusiva al ámbito federal. Por otro lado, de los preceptos transitorios en estudio, no se desprende que los Congresos locales estén impedidos para legislar, pues hubiera sido necesario que el Poder Reformador estableciera una "veda temporal" para las entidades federativas en la materia para que este Pleno pudiera considerar que las mismas son incompetentes.
Cabe aclarar que la conclusión anterior no implica perder de vista lo resuelto por este Pleno en las acciones de inconstitucionalidad 56/2016(6) y 58/2016,(7) la última de las cuales incluso es invocada por la Comisión accionante, sin embargo, no le asiste razón en tanto los regímenes transitorios eran fundamentalmente diferentes.
En dichos precedentes se analizó la constitucionalidad de diversas reformas legales en los Estados de Veracruz y Chihuahua en materia de combate a la corrupción, las cuales contravenían lo dispuesto en los artículos Segundo y Sexto Transitorios de la reforma a la Constitución Federal del veintisiete de mayo de dos mil quince, pues no se habían expedido las leyes generales a que se referían las fracciones XXIV y XXIX-V del artículo 73 de la Constitución Federal, ni reformado la legislación establecida en las fracciones XXIV y XXIX-H del mismo.(8)
Este Tribunal Pleno estimó que el Poder Reformador condicionó, en el régimen transitorio, la entrada en vigor de las adiciones, reformas y derogaciones que se hacen en el decreto a los artículos 79, 108, 109, 113, 114, 116, fracción V y 122 base quinta, a la emisión y entrada en vigor de las Leyes Generales y que esencialmente se refieren a la materia de responsabilidades de los servidores públicos, sistema nacional anticorrupción y tribunales de justicia administrativa.
Es decir, se estableció una mecánica transicional peculiar, pues los artículos que constituyen la base sustantiva constitucional de las leyes generales, no entraban en vigor sino hasta la misma fecha en que lo hicieran éstas, esto es, entraban en vigor de modo simultáneo, con la finalidad de asegurar que en todos los niveles, los órganos pertenecientes al nuevo Sistema Nacional Anticorrupción y la distribución de competencias sobre responsabilidades administrativas y sus tribunales se ajustaran y adecuaran al contenido de las leyes generales, como establece el artículo séptimo transitorio de la reforma.
De especial importancia resultó que el Poder Reformador hiciera depender la entrada en vigor de todo el entramado normativo constitucional, a que se refiere el artículo quinto transitorio, a la entrada en vigor de las leyes generales en esa materia; además de que el ajuste y adecuación de las normas tanto federales como locales correspondientes debía hacerse hasta en tanto este sistema constitucional entrara efectivamente en vigor, en virtud del artículo cuarto transitorio.
Por tanto, se determinó que la mecánica transicional expresamente establecida en ese caso incidía en los contenidos del Sistema Nacional Anticorrupción para su efectiva implementación. De ahí que, si una entidad federativa transgredía la "veda temporal" impuesta para el ejercicio de la facultad concurrente en específico, la normatividad que emitiera violentaba las bases de coordinación y articulación entre los órdenes y generaba una disrupción a la mecánica transicional establecida por la Constitución Federal.
Por ello, en contraste con el caso que nos ocupa, en materia de anticorrupción, los artículos transitorios no solamente condicionaron la entrada en vigor de las leyes locales en la materia a las leyes generales que tenía que emitir el Congreso de la Unión, sino también de las normas constitucionales que constituían la base sustantiva o material del mismo sistema, por lo que la mecánica tenía la clara intención que tanto las normas constitucionales como las leyes generales entraran en vigor de manera simultánea, lo que claramente no sucede con la materia de justicia cívica e itinerante. Asimismo, resulta relevante que en las normas transitorias analizadas en ese precedente se señala puntualmente en su artículo Sexto Transitorio que seguiría "aplicándose" la legislación que continuara vigente "a la fecha de entrada en vigor" del Decreto de reforma.
De hecho, por su tratamiento constitucional, la materia de justicia cívica e itinerante guarda mayor relación con la de protección de datos que con la de anticorrupción. En el caso de aquélla, y tal como se resolvió en la acción de inconstitucionalidad 105/2016 y su acumulada 106/2016, este Pleno estableció que no era posible desprender de los artículos transitorios una "veda temporal" o condición suspensiva para el ejercicio de la facultad legislativa de las entidades federativas.
 
Una vez expuesto que las entidades federativas no quedaron vedadas de su facultad para regular la materia de justicia cívica e itinerante, con la entrada en vigor de la reforma al artículo 73, fracción XXIX-Z, en dos mil diecisiete, resta por resolver si es posible considerar que la Ley de Cultura y Justicia Cívica para el Estado de Nayarit efectivamente regula ese ámbito.
En este sentido, el parámetro de regularidad sobre la materia de justicia cívica e itinerante debe ser también el artículo séptimo transitorio de la reforma constitucional de cinco de febrero de dos mil diecisiete.
Ahora bien, partiendo de un recuento del contenido de la ley impugnada, se extrae que:
1.     Titulo Primero
a     Capítulo Único. Disposiciones Generales
Establece como objetivos de la ley fomentar una cultura cívica y establecer reglas mínimas de comportamiento cívico y garantizar el respeto a las personas, los bienes públicos y privados.
Fija los valores fundamentales para la cultura cívica en la entidad federativa, entre ellas, la corresponsabilidad, la autorregulación, la solidaridad y colaboración ciudadana.
Señala como autoridades competentes para aplicar dicha ley, entre otros, a los jueces cívicos y los secretarios de los juzgados.
2.     Título Segundo. De la Cultura Cívica y Deberes de la Ciudadanía
a.     Capítulo Primero. De la cultura cívica
Establece la obligación de promover el desarrollo de la cultura cívica sustentada en los valores y principios de prudencia, respeto, justicia, equidad, solidaridad, diálogo, corresponsabilidad, entre otros.
b.    Capítulo Segundo. De los deberes de la ciudadanía
       Apunta los deberes de la ciudadanía para garantizar la cultura cívica en el Estado de Nayarit.
3.     Título Tercero. De las Infracciones y Sanciones
a.     Capítulo Primero. Infracciones y sanciones
       Establece supuestos jurídicos que constituyen infracciones contra la dignidad de las personas, la seguridad ciudadana y el entorno urbano, así como las multas respectivas.
b.    Capítulo Segundo. De las actividades de apoyo a la comunidad
       Define como actividades de apoyo a la comunidad la prestación de servicios voluntarios y honoríficos de orientación, limpieza, conservación, restauración u ornato, en distintos lugares.
4.     Título Cuarto. Procedimientos
a.     Capítulo Primero. Disposiciones generales
       Señala la forma en que se desahogarán los procedimientos que se realicen ante los Juzgados Cívicos.
b.    Capítulo Segundo. Procedimiento para la presentación del probable infractor o infractora
       Establece la forma en que se llevarán a cabo las audiencias y el desahogo de pruebas, así como el contenido que deberá tener las boletas de remisión.
c.     Capítulo Tercero. Procedimiento por queja
       Señala la manera y la instancia en la cual pueden presentarse quejas como motivo de posibles hechos constitutivos de probables infracciones, así como el trámite que se dará a las mismas.
d.    Capítulo Cuarto. Procedimiento en casos de daño culposo causado con motivo del tránsito de vehículos
       Estatuye la forma en que se llevará a cabo el procedimiento para dirimir conflictos derivados de accidentes de tránsito.
 
e.     Capítulo Quinto. De los recursos administrativos
       Indica que en contra de los actos y resoluciones que se dicte en la aplicación de dicha ley, se estará a lo previsto por la Ley de Justicia y Procedimientos Administrativos del Estado de Nayarit; por su parte, respecto al funcionamiento de los juzgados y su personal será aplicable la Ley General de Responsabilidades Administrativas.
5.     Título Quinto. De los recursos administrativos
a.     Capítulo Primero. Atribuciones de las autoridades
       Estipula las atribuciones que corresponden a las diversas autoridades involucradas en el cumplimiento de la ley, tales como el Poder Ejecutivo, la Unidad de Seguridad Pública y Tránsito Municipal, y los Ayuntamientos.
b.    Capítulo Segundo. Juzgados cívicos
       Señala los funcionarios que integrarán los Juzgados Cívicos, así como las facultades tanto de los Jueces y Juezas, como de los Secretarios y Secretarias de dichos órganos.
c.     Capítulo Tercero. Profesionalización en los Juzgados Cívicos
       En relación con las atribuciones de los jueces define los requisitos formales para ser designado Juez o Jueza, así como de los Secretarios y Secretarias. Asimismo, la atribución de los Ayuntamientos de practicarles exámenes o realizar cursos propedéuticos.
6.     Título Sexto. Registro de infractores
a.     Capítulo único
       Señala la información que ostentará el registro de personas que hubieran sido sancionadas.
Del contenido anterior, importa destacar que en el Título Primero, denominado "Disposiciones Preliminares", se establece que el objeto de la ley es "fomentar una cultura cívica en el Estado de Nayarit", así como establecer "las bases para la actuación de los servidores públicos responsables de la presente Ley y la impartición de la justicia cívica municipal". En ese sentido, en el Título Segundo, denominado "De la Cultura Cívica y Deberes Ciudadanos", se desprende que "la administración pública estatal y municipal, promoverán el desarrollo de la cultura cívica, sustentada en valores y principios de prudencia, respeto, equidad, solidaridad, diálogo, corresponsabilidad, identidad, colaboración, conciliación y sentido de pertenencia".
Por otra parte, conviene resaltar el Título Quinto, Capítulos segundo y tercero, que establece distintas normas orgánicas relativas a los juzgados cívicos, los cuales conocerán de quejas y asuntos relacionados con la cultura cívica y cuya principal pretensión radica en garantizar la pronta impartición de justicia administrativa.
De una comparación entre el anterior listado de contenido de los preceptos de la Ley impugnada y lo que conforme al mandato constitucional deberá contener la normatividad general que dictará el Congreso de la Unión (las bases para la organización y funcionamiento de la justicia cívica, los mecanismos de acceso a ésta y la obligación de las autoridades de cumplir con los principios previstos por la ley), se refuerza la suposición, inducida por la denominación de la ley en cuestión, de que, en efecto, se trata de normas que versan sobre la materia de justicia cívica e itinerante.
En virtud de lo anterior, deviene infundado el concepto de invalidez formulado por la Comisión accionante porque no se advierte, ni de la naturaleza de la distribución competencial en la materia, ni del capítulo transitorio de la reforma constitucional de cinco de febrero de dos mil diecisiete, una "veda temporal" ni absoluta para que las legislaturas locales regulen la justicia cívica e itinerante.
Idénticas consideraciones sostuvo este Tribunal Pleno al resolver la acción de inconstitucionalidad 45/2018 y su acumulada 46/2018 en sesión de dieciocho de junio de dos mil veinte.
B. Violaciones específicas al principio de seguridad jurídica
En el presente apartado se abordarán los argumentos de la accionante encaminados a demostrar que ciertos artículos violan el principio de seguridad jurídica en su vertiente de taxatividad, a saber:
·   Artículo 12, fracción I, el cual prevé como infracción en contra de la dignidad de las personas el vejar o maltratar física o verbalmente a cualquier persona.
·   Artículo 13, fracciones II y III, que prevé como infracción en contra de la tranquilidad de las personas emitir ruidos y poseer animales de granja que ocasionen cualquier molestia.
 
·   Artículo 14, fracción VI, específicamente de la porción normativa que sanciona el proferir voces, realizar actos o adoptar actitudes que constituyan falsas alarmas o que puedan producir el temor o pánico colectivos.
A efecto de entrar en materia, es necesario destacar que este Alto Tribunal ha definido que el derecho a la seguridad jurídica y el principio de legalidad, previstos en los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, son la base sobre la cual descansa el sistema jurídico mexicano en materia de sanciones y se manifiesta como una exigencia de predeterminación normativa clara y precisa de las consecuencias correspondientes que deben poder preverse con suficiente grado de seguridad(9).
Además, esta Suprema Corte ha sostenido, igualmente, que una sanción o afectación cuya imposición corresponde a una autoridad administrativa respeta los principios de legalidad y seguridad jurídica cuando el legislador acota de tal manera la actuación de aquélla, que aunque le dé un margen que le permita valorar las circunstancias en que aconteció la respectiva infracción o conducta antijurídica, el gobernado pueda conocer las consecuencias de su actuar e implique que la determinación adoptada por la referida autoridad se encuentre debidamente fundada y motivada a fin de que tal decisión se justifique por las circunstancias en las que se suscitó el hecho.
Se trata de una posición jurisprudencialmente reiterada que, para la evaluación de la constitucionalidad de los preceptos que establecen sanciones administrativas, debe analizarse la ley de forma sistemática o armónica, de manera que no se haga un estudio aislado de algún precepto legal, pues la definición de los elementos que sirven para acotar la conducta de la autoridad puede desprenderse de varios de sus preceptos.(10)
En sintonía con lo anterior esta Suprema Corte ha considerado que, para determinar el alcance de su aplicación, debe considerarse que el fin del principio de legalidad es doble, ya que debe garantizarse la seguridad jurídica de las personas en dos dimensiones:
a) Permitir la previsión de las consecuencias de los actos propios y proscribir la arbitrariedad de la autoridad para sancionar a las personas.
b) Y preservar el proceso legislativo como sede de creación de los marcos regulatorios generales y, por ende, de la política punitiva administrativa.
Al respecto, esta Corte se ha pronunciado en el sentido de que ninguna de las condiciones antes referidas cancela la posibilidad de que la autoridad administrativa desarrolle ciertas facultades de apreciación al ejercer sus potestades, siempre que el proceso haga explícita esa posibilidad y preserve su control mediante lineamientos que la autoridad debe cumplir en los actos de aplicación.(11)
Por otra parte, también importa destacar que el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos consagra el principio de taxatividad que rige en la formulación legislativa de las normas de carácter penal.
De acuerdo con la jurisprudencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, la garantía de exacta aplicación de la ley en materia penal no se circunscribe a los meros actos de aplicación, sino que abarca también a la propia ley que se aplica, la que debe quedar redactada de tal forma que los términos mediante los cuales especifiquen los elementos respectivos sean claros, precisos y exactos.
Asimismo, se ha sostenido que la autoridad legislativa no puede sustraerse al deber de consignar leyes con expresiones y conceptos claros, precisos y exactos, al prever las penas y describir las conductas que señala como típicas.
En este orden de ideas, este Alto Tribunal ha sido consistente en sustentar que el derecho administrativo sancionador participa de la naturaleza del derecho punitivo con ciertas modulaciones, por lo que en el ámbito administrativo también exige que las infracciones y las sanciones deben estar plasmadas en una ley, tanto en sentido formal como material, lo que implica que sólo esa fuente democrática es apta para la producción jurídica de ese tipo de normas. De ahí que el legislador deba definir los elementos normativos de forma clara y precisa para permitir una actualización de las hipótesis previsible y controlable por las partes.
Es decir, la descripción típica no debe ser de tal manera vaga, imprecisa, abierta o amplia, al grado de permitir la arbitrariedad en su aplicación. Así, el mandato de taxatividad supone la exigencia de que el grado de determinación de la conducta típica sea tal, que lo que es objeto de prohibición pueda ser conocido por el destinatario de la norma.
A partir de lo antes señalado, resulta dable advertir que la precisión de las disposiciones es una cuestión de mayor relevancia para el presente análisis; por ello, lo que se busca con este tipo de análisis no es validar las normas si y sólo si se detecta la certeza absoluta de los mensajes del legislador, ya que ello es lógicamente imposible, sino que el grado de imprecisión sea razonable, es decir, que el precepto sea lo suficientemente claro como para reconocer su validez, en tanto se considera que el mensaje legislativo cumplió esencialmente su cometido dirigiéndose al núcleo esencial de casos regulados por la norma.(12)
A partir de la descripción del parámetro de regularidad constitucional que este Alto Tribunal ha determinado en relación con el respeto del principio de legalidad y seguridad en su vertiente de taxatividad, a continuación, se analizarán en cada caso si los dispositivos y porciones normativas impugnadas resultan acordes con éste.
B.1 Infracción consistente en vejar o maltratar verbalmente a una persona
El artículo 12, fracción I, de la ley de marras prevé como infracción en contra de la dignidad de las personas el vejar o maltratar física o verbalmente a cualquier persona.(13)
A juicio de la accionante, dicho precepto presenta una indeterminación carente de sustento constitucional, al permitir que la autoridad cívica municipal competente pueda determinar discrecionalmente las hipótesis en las que el sujeto incurre en una vejación, o maltrato verbal.
En esa medida, es evidente que esta norma busca prevenir y, en su caso, sancionar a nivel administrativo, y en concreto, en el ámbito de la justicia cívica, aquellas expresiones que atenten contra el decoro de las personas, incluyendo a la autoridad en general, lo cual corresponde al aspecto subjetivo o ético del derecho al honor, esto es, el sentimiento íntimo de la persona que se exterioriza por la afirmación que hace de su propia dignidad.
Así, al resolver la acción de inconstitucionalidad 47/2019 y su acumulada 49/2019, este Tribunal Pleno determinó al analizar normas que sancionan por emitir insultos, frases obscenas, ofensas y faltas de respeto a cualquier miembro de la sociedad.(14) Las consideraciones que sustentaron la determinación del Tribunal Pleno en aquel asunto son del tenor literal siguiente:
Las normas impugnadas que sancionen este tipo de supuestos [emitir insultos, frases obscenas, ofensas y faltas de respeto] se encuentran íntimamente relacionadas con los derechos a la libertad de expresión y al honor.
El artículo 6o. de la Constitución Federal establece que la manifestación de las ideas no será objeto de ninguna inquisición judicial o administrativa, sino en el caso de que ataque a la moral, la vida privada o los derechos de terceros, provoque algún delito, o perturbe el orden público.
Este Alto Tribunal al resolver el amparo directo 28/2010, en sesión de veintitrés de noviembre de dos mil once, definió el "derecho al honor" como el concepto que la persona tiene de sí misma o que los demás se han formado de ella, en virtud de su proceder o de la expresión de su calidad ética y social.
Se señaló que, por lo general, existen dos formas de sentir y entender el honor: (i) en el aspecto subjetivo o ético, el honor se basa en un sentimiento íntimo que se exterioriza por la afirmación que la persona hace de su propia dignidad; (ii) en el aspecto objetivo, externo o social, como la estimación interpersonal que la persona tiene por sus cualidades morales y profesionales dentro de la comunidad.(15)
De acuerdo con lo expresado, en el aspecto subjetivo, el honor es lesionado por todo aquello que lastima el sentimiento de la propia dignidad; en tanto que en el aspecto objetivo, el honor es lesionado por todo aquello que afecta a la reputación que la persona merece, de modo que la reputación es el aspecto objetivo del derecho al honor, que bien puede definirse como el derecho a que otros no condicionen negativamente la opinión que los demás hayan de formarse de nosotros.
Además, se razonó que en una democracia constitucional como la mexicana, la libertad de expresión goza de una posición preferencial frente a los derechos de la personalidad, dentro de los cuales se encuentra el derecho al honor.(16)
Aunado a ello, se ha establecido que, si bien la Constitución no reconoce un derecho al insulto o a la injuria gratuita, ello tampoco veda expresiones inusuales, alternativas, indecentes, escandalosas, excéntricas o simplemente contrarias a las creencias y posturas mayoritarias, aún y cuando se expresen acompañadas de expresiones no verbales, sino simbólicas.(17)
Cabe mencionar que tratándose de funcionarios o empleados públicos, esta Suprema Corte
de Justicia ha considerado que se tiene un plus de protección constitucional de la libertad de expresión y derecho a la información frente a los derechos de la personalidad. Ello, derivado de motivos estrictamente ligados al tipo de actividad que han decidido desempeñar, que exige un escrutinio público intenso de sus actividades y, de ahí, que esta persona deba demostrar un mayor grado de tolerancia.(18)
Ahora bien, de la lectura de las normas impugnadas en este apartado, se advierte que contienen expresiones como: poner en peligro la integridad moral de los habitantes del Municipio; maltratar verbalmente a cualquier persona o afectar su integridad moral; proferir o expresar en cualquier forma frases obscenas, injuriosas o similares; hacer señas o gestos indecoros; ofender y agredir a cualquier miembro de la comunidad, faltar el debido respeto a la autoridad, así como agredir verbalmente a cualquier miembro de la coordinación de seguridad pública.
En esa medida, es evidente que este tipo de normas busca prevenir y, en su caso, sancionar a nivel administrativo, y en concreto, en el ámbito de la justicia cívica, aquellas expresiones que atenten contra el decoro de las personas, incluyendo a la autoridad en general, lo cual corresponde al aspecto subjetivo o ético del derecho al honor, esto es, el sentimiento íntimo de la persona que se exterioriza por la afirmación que hace de su propia dignidad.
Sin embargo, lo cierto es que, en el caso concreto de las normas que se estudian, su redacción resulta en un amplio margen de apreciación al juez cívico para determinar, de manera discrecional, qué tipo de ofensa, injuria o falta de respeto, encuadraría en el supuesto para que el presunto infractor sea acreedor a una sanción.
Lo anterior, lejos de brindar seguridad jurídica, genera incertidumbre para los gobernados, pues la calificación que haga la autoridad no responderá a criterios objetivos, sino que responden a un ámbito estrictamente personal, que hace que el grado de afectación sea relativo a cada persona, atendiendo a su propia estimación, de manera que si para alguna persona una expresión pudiera resultarle altamente injuriosa, para otra no representaría afectación alguna.
De las precitadas consideraciones, importa destacar que la redacción de aquellos preceptos que sancionan el proferir insultos o agresiones verbales resultan en un amplio margen de apreciación para las autoridades para determinar, de manera discrecional, qué tipo de ofensa, injuria o falta de respeto encuadraría en dicho supuesto jurídico para que el presunto infractor sea acreedor a una sanción.
Ello se traduce en incertidumbre para los gobernados, pues la calificativa que, en su caso, determine la autoridad no responderá a criterios objetivos, sino a un ámbito estrictamente personal que hace que el grado de afectación sea relativo a cada persona, atendiendo a su propia estimación, de manera que, si para alguna persona una expresión pudiera resultarle altamente injuriosa, para otra podría no representar afectación alguna.
Para corroborar lo anterior, debe tenerse en cuenta que el adverbio verbalmente es definido por la Real Academia Española como aquella comunicación que se produce "de manera verbal", lo cual implica el tipo de comunicación en la que se utilizan signos lingüísticos en el mensaje.
Por su parte, los lingüistas señalan que la comunicación verbal se revela como una actividad compleja en la que intervienen diversos tipos de entidades, representaciones y procesos. En ella, el emisor produce intencionalmente una expresión simbólica y la ofrece como indicio de su intención comunicativa. El destinatario, por otro lado, ha de descodificar la expresión lingüística e inferir cuál es la relación entre el indicio ostensivo y la intención comunicativa del emisor para poder recuperar las representaciones que el emisor quería comunicar.(19)
A partir de lo anterior, es posible concluir que las vejaciones verbales guardan estrecha relación con la inferencia que, en su caso, realice el receptor de la expresión lingüística. A partir de ello, es evidente que el texto de la norma impugnada es insuficiente para limitar razonablemente el conjunto de conductas que pueden actualizar esa infracción administrativa y amerite la imposición de una sanción, pues el enunciado normativo es abierto al grado que en cada caso la autoridad cívica es quien podrá calificar, según su arbitrio, las palabras, expresiones, gesticulaciones o hechos que actualizan una vejación o maltrato verbal, con la única referencia a la comprensión social y contextual de lo que constituye una ofensa que amerita el reproche punitivo, lo que sin duda genera incertidumbre y confusión en los destinatarios de la norma.
A una conclusión similar arribó este Tribunal Pleno al resolver las acciones de inconstitucionalidad 95/2020(20) y 93/2020(21), en las cuales se declaró la invalidez de normas similares a partir del escrutinio que
se realizó, precisamente, a la luz del principio de seguridad jurídica, sin que pase inadvertido que en éstas se analizó la regularidad constitucional de hipótesis normativas relativas a agresiones verbales contra autoridades.
Por estas razones, este Tribunal Pleno concluye que debe declararse la invalidez de la porción normativa "o verbalmente" del artículo 12, fracción I, de la Ley de Cultura y Justicia Cívica para el Estado de Nayarit, al violar el principio de legalidad y seguridad jurídica en la vertiente de taxatividad.
B.2 Infracción consistente en poseer animales de granja que produzcan cualquier molestia
Por su parte, la fracción II del artículo 13 de